政府对农业合作社的扶持

第七章　政府对农业合作社的扶持

一、政府扶持农业合作社的理由

(一)合作社为政府分担了部分发展农业的义务

农业是一国国民经济的基础产业，保证农业收益，促进农业和农村发展是各国政府都要面对的问题。而农业合作社发挥了提高农民收入、繁荣农村、促进农业发展的作用。因此，从一定意义上来讲，合作社为政府分担了部分发展农业的义务，政府理所当然应给予合作社一定扶持。杰克·尼尔森谈到美国北达科他州新一代合作社的发展对该州的影响时指出，从1990年到1994年，即新一代合作社的大发展时期，该州人均可支配收入提高了11%，人口增加了4 000人，创造了3 500个新的就业机会。^[1]新一代合作社几乎实现了合作社热潮开始时所想到的一切:减慢人口外流速度，增加人口，让该州的加工业就业机会翻一番，把农村居民的人均收入提高到全国平均水平，实现农业多样化和停止农场数量的下降。日本政府每年农林预算约3.5兆日圆，其中一部分约7 000亿日圆是通过农协实施的，如京都山城农协茶叶加工厂，总投资为8 211.2万元，其中中央政府无偿补助为3 587.4万元，京都政府补助358.7万元;日本大米政策性收购委托农协经营。日本农协与政府间建立了一种相互依赖和相互利用的关系，并在调节政府政策和农民利益关系中发挥了巨大作用。只要农协经营设施和业务符合政府的政策方向，政府就予以补助，扶持农协归根到底是扶持农业、农村和农民。^[2]这说明合作社的作用与政府发展农村经济、增加农民收入的目标是相符合的。尤其像我国这样的发展中国家，农业人口众多，农业基础薄弱，农业现代化程度不高，政府对农业的扶持更需要通过合作社这种组织来实现。

(二)合作社作为弱者的联合需要政府扶持

农业合作社是在市场竞争中处于弱势地位的农民的联合。他们为了改善其在市场竞争中的不利地位，通过这种联合的方式实现自我服务。正如有学者所指出的，“现代合作社的目的就是使人们能够调整自己的生活和劳动方式，以适应现代社会和市场经济的需要，以使弱者通过共同努力，通过联合的力量，通过互助的方式在资本、市场和竞争的社会中生存下来。”^[3]作为一种弱者的联合，需要政府适当的呵护与扶持。尤其在我国农村，普遍存在农民文化知识水平低、科学技术不发达、资金匮乏等因素，在这种情况下如果对合作社不予以外力的扶持，它很难发展壮大，而这种强有力的扶持首先来自于政府。

(三)合作社追求社会公平的目标符合构建和谐社会的需要

尽管本书将农业合作社作为追求单一经济目标的组织，但合作社作为一种弱者的联合，它不仅仅追求单一的经济目标，同时追求经济和社会的双重目标。有学者认为，“合作社作为弱势群体的联合自助组织，政府可以而且能够用其潜力，协助政府‘实现社会发展目标，特别是消除贫困，创造充分和有效的就业及促进社会融合’，从而成为政府可以信赖和有效的合作伙伴，同时政府因为合作社有助于公益、公平目标的实现而扶持合作社，为合作社的健康持续发展创造一个扶持性和能动性的环境。”“在由单一的政府治理转变为政府与民间组织协同治理的过程中，合作社等农民组织是政府最重要的协商对象，实施协同治理的合作者。”^[4]不仅如此，通过合作社，社员可以进行利益表达。所谓利益表达，就是指社会成员向政府提出利益要求，要求得到满足的政治过程。利益表达是公民的一项基本权利，可以通过各种各样的方式进行，如言论、新闻、出版、集会、结社等。但单个的公民进行利益表达时，难免势单力薄，因此，通过一定的团体进行利益聚合，进而进行集体表达，才可能使这种利益需要真正地、更好地得到满足。农业合作社就是这种团体之一。它通过利益聚合将相同或相关的意见或利益需求集中起来，进行协调和整理，并形成集中的意见要求后提交给决策机关。^[5]通过这种方式，政府可以获取充分的信息，作为进行农业规划的重要依据。农业合作社作为信息提供者及加工者，其所处的中间地位有着得天独厚的优势。因此，合作社的发展，既有利于政府与民间组织的协同治理，又有利于政府与广大农民的信息沟通。政府对合作社的扶持有利于构建和谐社会目标的实现。

(四)对农业合作社的扶持是各国政府的通行做法

从世界范围来看，许多国家或地区的政府都对农业合作社采取各种扶持措施，这些措施主要有:财政资助、税收优惠以及反垄断豁免等。

从财政资助方面看，主要有低息或贴息的优惠信贷以及直接的财政补贴。例如，在美国，2000年“风险管理保护法”(Risk Management Protection Act of 2000)中的一项条款提供了给农业生产者开发农产品加工市场的补助金，许多是通过合作社来组织的。^[6]20世纪30年代美国政府为了在农村中实现户户通电，农业部专门设立了农村电力管理局，负责用合作方式促进农村电气化。政府专门通过法令，设立了电气化长期贷款，重点用于用户购置供电设备，贷款期长达35年，年利率2%，贷款对象90%为农村电力合作社。美国政府的扶持使美国农村电气化目标得以顺利实现。目前，美国的电气化农场中大约有一半是由农村电力合作社供电，农村电力合作社覆盖了美国的46个州(Dunn，2006)。^[7]在法国，农业共同使用机械合作社以及在山区以及经济条件差的合作社，可享受年利率3.45%、最长期限可达12年的优惠贷款;在平原地区，最长贷款期限可为9年，年利率4.7%。优惠利率与普通利率之差由政府补贴。在马来西亚，合作社向政府贷款的利率一般只有市场利率的50%左右，并且合作社可以优先取得贷款。在联邦德国，对新组建的合作社的管理费用给予财政补贴，第一年补贴60%，第二年补贴40%，第三年补贴20%，补贴总额要达到合作社生产性建设投资总额的25%。^[8]日本中央政府每年拨款10亿日元补贴农协中央会，各道府县的农协中央会也从当地政府得到补贴。^[9]印度政府给予农业合作社的补助可以分为两类:在一定时期内给予补助，使农业合作社能够维持职员的开支，直到其能够自给为主;政府对农业合作社建仓库予以补助，一般给予建设费用的25%。^[10]

税收优惠方面，在美国，其国内所得税法免除合作社的双重纳税义务，税负低于一般的商事公司。如果合作社将当年盈利以现金的形式分配社员，这部分盈利可以免交公司所得税，而取得红利的个人成员按照税法缴纳个人所得税。留存未分配利润则缴纳公司所得税;但是，如果合作社准备在下一年将该红利分配给成员，也可以将红利分配到每个成员名下按个人所得税率交纳个人所得税视同分配但暂时留在账上，在下一年实际分配时不再缴纳任何税。在日本，一般企业的法人税按实际收入的35.5%缴纳，农协只缴纳27%;各种地方税和杂税，一般企业要缴纳50%～60%，农协只缴纳43%。在韩国，一般企业的法人税要按20%缴纳，而农协只缴纳5%。农协组合员的股金分红不纳税。^[11]

对合作社给予反垄断豁免的做法，以美国国会1922年通过的《卡帕·沃尔斯坦德法》(Capper-Volstead Act)为代表。该法规定了可以豁免适用反垄断法的农业合作社的条件:(1)为了作为农产品生产者的成员的相互利益而运营;(2)办理的非成员的产品的价值不得超过办理的成员的产品的价值;(3)合作社还可以选择满足下列条件或其中之一:无论其拥有多少股份份额，任何成员不得享有多于一票的投票权;以资本或者股份为根据支付的红利每年不得超过8%。也就是说，满足这些条件的农业合作社可以豁免适用反垄断法。

二、我国政府对农业合作社的扶持

随着农业合作社的不断发展，我国政府对合作社越来越重视。尤其进入21世纪以来，政府对合作社的扶持力度逐渐增强，主要表现为:产业政策扶持、资金投入、税收优惠以及金融服务等。2007年实施的《农民专业合作社法》以法律的形式将政府对合作社的扶持确定了下来。

(一)产业政策扶持

《农民专业合作社法》第49条规定，国家支持发展农业和农村经济的建设项目，可以委托和安排有条件的有关农民专业合作社实施。农民专业合作社作为市场经营主体，由于竞争实力较弱，应当给予产业政策扶持，把合作社作为实施国家农业扶持保护体系的重要方面。从2007年起，农业部及有关部门支持有条件的农民专业合作社承担相关涉农项目，在农业部组织实施的农业综合开发、农业产业化、农业标准化示范项目、养殖小区和联户沼气工程试点、测土配方施肥补贴、农机具补贴、苹果套袋关键技术示范补贴等项目建设中，逐步将农民专业合作社列入示范载体。如农业综合开发项目，2007年至2009年支持了38个专业合作社。截至2009年6月，全国各省(区、市)确定的农民专业合作社示范县42个，农民专业合作社示范社21 499个。^[12]2010年5月，农业部、发改委、财政部等七部委联合发布《关于支持有条件的农民专业合作社承担国家有关涉农项目的意见》，提出适合合作社承担的国家涉农项目，都要将合作社纳入申报范围并明确申报条件，对农民专业合作社在同等条件下予以优先支持。2010年3月31日山东省颁布的《山东省农民专业合作社条例》规定，各级人民政府支持农业和农村经济发展的农业综合开发、扶贫开发、土地整理、国土绿化、中低产田改造、农业机械化技术推广、农田水利建设、水土保持、农业产业化等建设项目，可以安排有条件的农民专业合作社实施。

(二)资金扶持

《农民专业合作社法》第50条规定，中央和地方财政应当分别安排资金，支持农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对民族地区、边远地区和贫困地区的农民专业合作社和生产国家与社会急需的重要农产品的农民专业合作社给予优先扶持。

从2003年开始，财政部开展了扶持农民合作经济组织发展的试点工作，当年拨付2 000万元资金，在全国扶持了100个农民合作经济组织的发展。2004年，财政部大幅度提高了财政扶持力度，农民专业合作组织的专项资金规模达到7 000万元，^[13]正式启动了“中央财政农民专业合作组织发展资金”项目，并相应制定了《中央财政农民专业合作组织发展资金管理暂行办法》。该办法规定，中央财政农民专业合作组织发展资金是指中央财政为支持农民专业合作组织发展而安排的预算支出，并明确了该资金支持的农民专业合作组织应当符合的基本条件^[14]以及重点支持的范围。根据《财政部关于批复农业部2007年部门预算的通知》(财预［2007］167号)，2007年财政部拨付农民专业合作组织示范项目资金2 500万元，其中2 000万元用于扶持100个农民专业合作社经济组织的软硬件建设，500万元用于农业部及其农村合作经济经营管理总站进行法规宣传、人员培训、会议调研以及网站建设等工作。

从2003年到2009年，中央财政累计安排专项资金已经达到13.75亿元。农业部从2004年起开展农民专业合作组织示范项目建设，已累计安排项目资金1.45亿元，扶持了800个农民专业合作组织。^[15]

许多地方政府结合本地情况，为农业合作社的发展提供资金支持。如浙江省政府从2001—2003年每年分别提供500万元、800万元以及1 000万元的财政专项资金，用于支持农民专业合作经济组织的示范工作。^[16]广东省用于农民合作经济组织的专项资金由2003年开始时的100万元，增加到2007年1 000万元，5年共计安排2 400万元，用于扶持农民专业合作经济组织试点、示范单位开展法律政策知识和实用技术知识培训，实施标准化生产基地建设和品牌战略，兴办加工实体，拓展产品市场，建设信息网络等。^[17]2005年山东省在《中共山东省委山东省人民政府关于鼓励和引导农民专业合作经济组织发展的意见》中将加大财政扶持作为一项重要的扶持政策，要求各级财政要像扶持农业产业化龙头企业那样扶持农民专业合作经济组织，每年在财政支农预算中安排一定资金支持合作经济组织发展。农业产业化、标准化、信息化、农业综合开发等资金，也应积极支持合作经济组织发展。早在2000年，北京市农委、北京市财政局就联合出台了《关于扶持和鼓励发展农民专业合作经济组织的意见》(农政农发［2000］3号)，对于扶持的标准和办法作出了明确的规定:(1)对出资型农民专业合作社，凡是入社农户在20户以上，农户增收水平高于本地区10%以上，给予一定的资金奖励，扶持资金主要用于农产品加工、销售的环节。(2)对契约型合作组织，凡是带农户200户以上，农户增收水平高于本地区10%以上，与农户签订购销合同、实行保护价收购的农产品加工企业和贸易组织，给予一定的资金奖励，扶持资金的重点用于技术改造、储运、加工、开发新产品等环节。(3)对会员制型合作组织，凡是为农户提供生产资料、技术服务、新产品推广、产品销售。带动农户在100户以上，农户增收水平高于本地区10%，给予一定的资金奖励，扶持资金主要用于改善服务设施。(4)对一些规模较大，跨区域联合，带动农户作用特别强，农民增收效果非常显著的农民专业合作经济组织，可作为全市农民专业合作经济组织的典型，给予重点表彰和奖励。2007年到2009年，全国省级财政对农民专业合作社的扶持资金累计已达16.15亿元。^[18]

根据本课题组对农业合作社的调研，许多合作社的发展得到了各级政府的大力扶持。课题组2006年10月对北京市大兴区小刘各庄蔬菜合作社、庞各庄西甜瓜合作社、圣泽林梨产销合作社、红光养鸭合作社等8家农业合作社进行了调研，他们的资金来源中，其中一部分即为政府的扶持资金。在2005年4月对北京新特新葡萄合作社的调研获知，该合作社是2000年在顺义区政府的推动下成立的，顺义区政府出资80万，而大孙各庄镇政府出资20万。根据山东省宁阳县农村经营管理办公室2006年提供的资料，有多家农业合作社分别享受农业部和省、市、县财政补助。如2003年省财政扶持一家合作社资金30万元，2004年和2005年省、市、县分别扶持2家、10家、10家，每家金额分别为20万元、1万、1万元。来自山东省平度市农业局的资料表明，2005年平度市有7个合作组织获青岛财政和农业部扶持资金140万元，2006年10个合作组织获青岛财政扶持180万元。

(三)税收优惠

《农民专业合作社法》第52条规定，农民专业合作社享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务和其他涉农经济活动相应的税收优惠。支持农民专业合作社发展的其他税收优惠政策，由国务院规定。

我国政府对农民合作经济组织从事为社员服务的经营活动，给予了一系列税收优惠措施。可以分为两类:一类是特别针对农民合作社经济组织的税收优惠;另一类是针对生产、经营农产品的税收优惠。由于农业合作社从事农产品的生产、经营，所以第二类税收优惠仍适用于合作社。

1.增值税部分

为配合我国《农民专业合作社法》关于税收优惠政策的实施，2008年6月24日，财政部与国家税务总局联合下发了《关于农民专业合作社有关税收政策的通知》。明确指出，依照《农民专业合作社法》规定设立和登记的农民专业合作社销售本社成员生产的农业产品，视同农业生产者销售自产农业产品免征增值税;增值税一般纳税人从农民专业合作社购进的免税农业产品，可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额;对农民专业合作社向本社成员销售的农膜、种子、种苗、化肥、农药、农机，免征增值税。《中华人民共和国增值税暂行条例》规定农业生产者销售的自产农产品免征增值税。

其实，早在《农民专业合作社法》颁布前，对农民合作经济组织的税收优惠已经见诸于地方性法规中。如2004年11月11日浙江省第十届人民代表大会常务会第十四次会议通过的《浙江省农民专业合作社条例》第19条规定，合作社销售社员生产和初加工农产品，视同农民自产自销。《合作社销售非社员农产品不超过合作社社员自产农产品总额部分，视同农户自产自销。《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于进一步加快发展农民专业合作社的意见》(浙委办［2005］73号)规定，农民专业合作社销售社员和非社员(不超过社员部分金额)生产和初加工的农产品，免征增值税，允许开具普通发票，增值税一般纳税人向农民专业合作社购入免税农产品可凭取得的普通发票按票面金额13%抵扣。

2.所得税部分

2007年3月16日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国企业所得税法》第27条第一项规定明确指出:企业从事农、林、牧、渔业项目的所得，可以免征、减征企业所得税。《财政部国家税务总局关于发布享受企业所得税优惠政策的农产品初加工范围(试行)的通知》(财税［2008］149号)，进一步明确了免征企业所得税的农产品初加工范围。农业合作社参照执行。

早在1994年，财政部、国家税务总局《关于企业所得税若干优惠政策的通知》(财税字［1994］001号)规定了对专业合作社提供的技术服务或劳务所得的收入暂免征收所得税。对国有农口企事业单位从事种植业、养殖业和农林产品初加工业取得的所得暂免征收企业所得税(财税字［1997］49号)。同时，经全国农业产业化联席会议审查认定为重点龙头企业的，暂免征收企业所得税(国税发［2001］124号)。浙江、吉林、新疆等省、自治区在促进合作经济组织发展的专项文件中都重申了这一规定。例如，《中共浙江省委办公厅浙江省人民政府办公厅关于进一步加快发展农民专业合作社的意见》(浙委办［2005］73号)规定，对农民专业合作社为农业生产的产前、产中、产后提供的技术服务和劳务(包括机械化作业服务)所得的收入，免征所得税。吉林省规定，对农村新办的独立核算的专业合作经济组织从事咨询业、信息业、技术服务业的，自开业之日起，第1年到第2年免征所得税。江苏省规定，专业合作经济组织兴办第三产业的，按规定在一定期限内减征或免征所得税，按企业应缴所得税额减征10%，用于补助合作经济组织开展为农服务等社会性支出。关于个人所得税，《浙江省地方税务局关于支持社会主义新农村建设有关税收政策的通知》(浙地税函［2006］358号)规定，对农民专业合作社社员从农民专业合作社取得的自产自销农产品收入，暂不征收个人所得税。

3.其他税收优惠

除增值税和所得税优惠外，农业合作社还不同程度地享有营业税、印花税、房产税、城镇土地使用税等优惠政策。根据《中华人民共和国营业税暂行条例》第8条之规定，农业机耕、排灌、病虫害防治、植物保护、农牧保险以及相关技术培训业务，家禽、牲畜、水生动物的配种和疾病防治属于营业税免税项目;国税函［1998］82号文件规定，根据财税字［1994］002号文件规定，农村、农场将土地承包(出租)给个人或公司用于农业生产，收取的固定承包金(租金)，可比照002号文件的规定免征营业税。《财政部国家税务总局关于农民专业合作社有关税收政策的通知》(财税［2008］81号)规定，对农民专业合作社与本社成员签订的农业产品和农业生产资料购销合同，免征印花税。《浙江省地方税务局关于农民专业合作社若干税费政策问题的通知》(浙地税函［2006］466号)规定，对农民专业合作社的经营用房，免征房产税和城镇土地使用税。对农民专业合作社所属，用于进行农产品加工的生产经营用房，按规定缴纳房产税和城镇土地使用税确有困难的，可报经地税部门批准，给予免征房产税和城镇土地使用税的照顾。

(四)金融服务

《农民专业合作社法》第51条规定，国家政策性金融机构应当采取多种形式，为农民专业合作社提供多渠道的资金支持。具体支持政策由国务院规定。国家鼓励商业性金融机构采取多种形式，为农民专业合作社提供金融服务。

银监会、农业部制定了《关于做好农民专业合作社金融服务工作的意见》(银监发［2009］13号)，提出了五大金融举措支持农民专业合作社:将农民专业合作社全部纳入农村信用评定范围、加大信贷支持、创新金融产品、改进服务方式、鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作。该意见将农民专业合作社全部纳入农村信用评定范围可以使银行等金融机构更好地了解农民专业合作社经营状况，信用记录良好的农民专业合作社也能够更加便捷地获得银行贷款;该意见要求加大信贷支持力度，实施差别化的针对性支持措施。对于获得县级以上“农民专业合作社示范社”称号或受到地方政府奖励以及投保农业保险的农民专业合作社，要在评级、授信、用信等方面给予适当优惠;该意见鼓励有条件的农民专业合作社发展信用合作。优先选择在农民专业合作社基础上开展组建农村资金互助社的试点工作。允许符合条件的农村资金互助社按商业原则从银行业金融机构融入资金。同时，鼓励发展具有担保功能的农民专业合作社，运用联保、担保基金和风险保证金等联合增信方式，以及借助担保公司、农业产业化龙头企业等相关农村市场主体作用，扩大成员融资的担保范围和融资渠道，提高融资效率。此外，在创新金融产品方面，该意见提出扩大信用贷款发放。鼓励扩大可用于担保的财产范围，创新各类符合法律规定和实际需要的财产抵(质)押贷款品种。鼓励发展自助可循环流动资金贷款等。在改进服务方式方面，要围绕提高审贷效率和解决担保难的问题，逐步探索对农民专业合作社及其成员进行综合授信，实现“集中授信、随用随贷、柜台办理、余额控制”。

许多地方政府采取措施，为合作社提供金融服务。例如，中国人民银行济南分行与山东省农业厅2009年曾经联合发布并实施《关于深化农村信用体系建设加快农民专业合作社发展的意见》，要求山东省内涉农金融机构从经营管理较为规范的农民专业合作社入手，逐步为所有的农民专业合作社建立电子信用档案，规范、科学地开展信用评价工作。在风险可控前提下，应根据农民专业合作社的信用状况和信用增级情况，适当放宽贷款准入标准，简化贷款程序，扩大授信额度，并在贷款利率上给予一定优惠;对符合条件的农民专业合作社，积极发放不需要抵押担保的小额信用贷款和农户联保贷款，促进农民专业合作社快速健康发展。浙江省于2006年专门出台了《浙江省农村合作金融机构农民专业合作社贷款管理暂行办法》，对合作社申请贷款的条件、用途，贷款期限、利率和额度，贷款担保、保险和程序等做了具体规定。

实践中，有些地方的金融机构为合作社提供了强有力的信贷支持，如张家港农商行按照“优先发放、利率优惠”的原则，为农民专业合作社量身定做信贷产品，开辟贷款“绿色通道”。该行对专业合作社每年度授信一次，核定贷款最高限额，被授信的合作社所有贷款手续一次性办理到位，贷款在授信额度内循环使用;通过实施“阳光信贷”工程，在组织各支行开展大摸底、大调查的基础上，推出适合农民专业合作社发展的易贷通、生易贷、联保贷款、创业贷款等贷款品种，方便农民专业合作经济组织贷款。截至2010年10月末，张家港农商行已累计发放农民专业合作社贷款3亿元，为全市各类农民专业合作社的发展提供了有效的资金支持。^[19]

除了以上扶持措施外，我国《反垄断法》给予了合作社以反垄断豁免。该法第56条规定，农业生产者及农村经济组织在农产品生产、加工、销售、运输、储存等经营活动中实施的联合或者协同行为，不适用本法。

三、完善政府对合作社的扶持制度

(一)实践中农业合作社表现的类型

如上所述，我国政府对农业合作社的发展给予了全面扶持。目前，我国农民专业合作社之所以蓬勃发展，在很大程度上得益于此。但是，实践中合作社多样性的表现使得我们必须思考政府扶持政策的进一步完善。实践中的合作社主要表现为以下三类:

1.冠以“合作社”之名的非合作社

这一类合作社往往被称为“假合作社”，以套取政府优惠政策为目的，有合作社之名而无合作社之实。主要表现为“空壳”合作社和“翻牌”合作社等。前者指合作社有名无实，无会员，无章程，无制度，也无业务的空架子合作社。^[20]据报道，截止2009年7月，广州市老板刘翰林(化名)已注册了5家合作社，不过成立之后都被束之高阁。注册目的是为获得每社2万元的政府奖励。^[21]这类合作社属于典型的“空壳”合作社。后者是本质为企业兴办，但为套取政府优惠政策而挂合作社牌子的合作社。农业部农村经济研究中心原主任缪建平估计，“翻牌”合作社可能占合作社总数的20%～40%。^[22]中国农业大学经济管理学院教授、博士生导师何秀荣认为，“政府鼓励办合作社，最后就会冒出大堆合作社，而成立起来的合作社很多徒有虚名，没有什么实质性活动，80%都是假的。”^[23]尽管80%的数据未必十分准确，但“假合作社”的存在是客观的。

这些“假合作社”套取了政府的优惠政策，获得了政府的扶持资金。合作社本为弱者的联合，农民专业合作社是在市场中处于弱势地位的农民的联合，政府扶持的本意在于扶持弱者并使之发展壮大，并通过扶持弱者使惠农措施落到实处。但由于“假合作社”的出现，大量分流了政府的资源，严重削弱了政府的扶持作用，并阻碍了真合作社的进一步发展。同时“假合作社”利用税收优惠偷逃了国家税款，造成国家税款流失。不仅如此，“假合作社”还会导致人们对合作社失去信心。这些假合作社的危害不能不引起我们的警惕。

2.公司、企业领办型合作社

这一类合作社，由公司、企业作为主要领办人或发起人而组建设立。本课题组调研的合作社中，北京大兴区圣泽林梨产销合作社、九牧农民合作社以及大营宏光肉鸭养殖合作社，北京顺义区新特新葡萄合作社，北京京东某蔬菜产销专业合作社^[24]等都属于公司、企业领办型。其他学者的研究也表明，公司、企业领办型合作社占了较大比例，也是一类很重要的发展模式。^[25]

如北京大兴区圣泽林梨产销合作社，即由圣泽林公司发起，联合大兴区内5个镇16个自然村230户果农组建而成立的。该合作社2006年1月5日在大兴区经管站注册成立，注册资金5万元，全部来自圣泽林公司，社员没有出资。2007年《农民专业合作社法》实施后，合作社在工商管理部门进行了注册，注册资金20万元，公司出资4万元，其余为农户入股。该合作社的产品是西洋梨和日韩梨。合作社在生产环节对采取订单方式、对产品标准提出要求，并进行技术指导，合作社以高于市场价10%～30%来收购社员产品并实行统一销售。对于销售盈余，年末按交易量的30%返还给社员，70%用于合作社发展。北京市大兴区大营宏光肉鸭养殖合作社也是这样一种合作社，该社以龙头企业北京大营宏光肉鸭养殖场的固定资产入股为主。到2007年，该社由成员农户316户，养殖场5个，养殖场房35栋，屠宰车间一座，加工车间一座，300吨冷库一座。该合作社统一加工、统一运输，统一销售，肉鸭养成后合作社负责免费运输回收。2006年合作社与龙头企业共同出资600万元，建设了肉鸭精深加工车间和300吨的标准冷库，为以后进一步发展打下了一定的基础。

3.农户为主体创办的合作社

这一类合作社，以农户为主体，多由农村种植大户、养殖大户或乡村干部牵头，根据合作社原则组建，实行民主管理，按交易额(量)分配和按股金分红。如2009年被农业部评为“全国农民专业合作组织先进单位”的吉林梨树县夏家农民合作社就是这样一类合作社。该社于2000年4月28日，由致富能手、养殖大户张淑香牵头组建。到2009年该合作社入社社员已由组建初期的6户社员发展到172户，拥有固定资产162万元，社员现有耕地面积170公顷，养殖圈舍159栋，流动资金135万元。年生产经营销售收入达1 300多万元，纯收入90多万元，社员每户年增加收入6 500多元。^[26]该合作社的特点是:以家庭承包经营为基础，进行产购销环节的合作;由农民自发，而不是依靠行政命令组织起来。最初由6家养殖农户自发组建，主要发起人是一位普通的农家妇女。遵循入社自愿，退社自由，实行民主管理的原则，制定了《夏家农民合作社示范章程》，社员享受章程规定的权利，履行章程规定的义务。合作社年终盈利在弥补亏损和提取必要的资金用于本社事业的发展后，主要按社员与本社业务量向社员返还，最后是支付社员股息。这类合作社基本上属于真正意义上的合作社，代表了未来合作社发展的方向。

(二)分类指导，完善政府对合作社的扶持制度

对于不同的合作社，政府应采取不同的措施。要建立对合作社的考核制度，区分真假合作社。对于“假合作社”，不能给予政策优惠;对于公司、企业领办型合作社，要着力引导和规范;对于农户为主体创办的规范的合作社，应予以普惠制财政扶持。

1.通过建立考核制度区分真假合作社

根据《农民专业合作社法》和《农民专业合作社登记管理条例》之规定，工商行政管理部门是农民专业合作社登记机关。注册登记为合作社的实质条件有:(1)人数条件。应当有5名以上的成员，其中农民至少应当占成员总数的80%。成员总数20人以下的，可以有1个企业、事业单位或者社会团体成员;成员总数超过20人的，企业、事业单位和社会团体成员不得超过成员总数的5%。(2)出资条件。成员可以用货币出资，也可以用实物、知识产权等能够用货币估价并可以依法转让的非货币财产作价出资。没有最低出资额的限制。(3)业务范围要求。合作社以其成员为主要服务对象，业务范围可以有农业生产资料购买，农产品销售、加工、运输、贮藏以及与农业生产经营有关的技术、信息等服务。根据规定，申请者具备上述条件，提供《登记管理条例》要求文件材料后即可注册登记为合作社，而且工商管理部门采取的是形式审查制度，这就使得合作社的登记相对容易。结果是，一方面便利了合作社的设立，另一方面也为“假合作社”提供了条件。那么是否应当提高合作社的准入门槛或由工商行政管理机关进行实质审查以防止“假合作社”的滋生呢?我们认为，我国合作社还处于发展的初期阶段，应以鼓励为主，在发展中规范，不宜提高准入门槛。同时，工商行政管理部门承担着多种职能，对农民专业合作社进行登记只占其业务中很小一部分，况且农民专业合作社很分散，很难要求工商部门在登记时对合作社进行实质审查。那么政府应当如何制止“假合作社”的套取政府优惠政策呢?我们认为可以通过建立对合作社的考核制度来防范“假合作社”的套取行为。

合作社登记成立后，若要获得政府的支持，如资金扶持、减免税等，应向当地农业部门提出申请，由农业部门考核其规范性，并对其规范性出具相关证明，作为能否获得政府优惠政策的依据。农业部门依据什么标准考核合作社的规范性呢?当然，首先应当依据《农民专业合作社法》以及《农民专业合作社登记管理条例》等法律法规的规定。但由于工商行政管理部门已经对相关材料依法进行了形式审查，所以可以推定合作社在形式上符合法律规定。但形式上合法未必实质上规范，所以应当建立更具体的标准对合作社的规范性进行衡量。农业部于2010年6月颁发了《农民专业合作社示范社创建标准(试行)》(农经发［2010］8号)，明确了合作社示范社的创建标准，在衡量合作社规范性的问题上迈出了可喜的一步。该文件规定了示范社创建的五大标准:民主管理好、经营规模大、服务能力强、产品质量优、社会反响好。每一标准都规定了具体的要求。由于该文件是针对示范社而制定，某些标准比较高。其中某些规定，如“入社成员数量高于本省同行业农民专业合作社成员平均水平，其中，种养业专业合作社成员数量达到150人以上”;“成员主要生产资料(初入社自带固定资产除外)统一购买率、主要产品(服务)统一销售(提供)率超过80%，标准化生产率达到100%”等标准，目前许多合作社是达不到的。但是，这些标准毕竟给合作社的发展提供了指导，引领合作社朝着规范性的道路迈进。当然，如果合作社符合了这些标准，也就可以成为示范社，成为规范的合作社。

除了合作社示范社以外，还存在大量的非示范社，对于这些非示范社，如何衡量其规范性呢?我们认为可以参照示范社创建标准并适当降低。其中，“民主管理好“这一标准应当坚持，这是衡量合作社规范性的基本要求。其他四项标准可以适当降低，如合作社成员数量只要符合法律规定的最低标准即可。而合作社成员主要生产资料统一购买率、主要产品统一销售率的要求等，均可比照示范社标准适当降低。

考核标准确定以后，就可着手对合作社进行考核。具体办法可以参考我国台湾地区对合作社的考核。台湾地区对合作社的考核以“合作社事业奖励规则”为主要规范，考核对象是登记成立满一年的合作社以及合作社联合社。考核办法以主管机关调查成绩为主，成绩来源有三:依各社之各种报告评定后抽查;委托附近合作促进机关查报;指派人员实施调查。成绩等级分为六等:优等(90分以上)、甲等(80～90分)、乙等(70～80分)、丙等(60～70分)、丁等(50～60分)、戊等(未满50分者)。优等由台湾主管机关发给奖状，甲等由主管机关发给奖状，乙等由主管机关嘉奖，丙等不予奖励，丁等以下由主管机关辅导改善。^[27]参考这一办法，我国各地农业主管部门可以组成考核组对合作社进行考核，考核组可以由农业主管部门工作人员、合作社学者以及其他合作社社员等组成。考核结果作为是否对合作社进行扶持以及从多大程度上对其进行扶持的依据。

2.着力引导、规范公司企业领办型合作社

公司、企业领办型合作社是我国合作社实践中重要的一类合作社。对于这一类合作社的存在与发展，存在观点分歧。一种观点认为，农户和企业都是以合作社的使用者而不是投资者的身份来加入合作社，他们的目标一致。合作社中，同类农产品的生产经营者或同类农业生产经营服务的提供者、利用者之间是一种典型的合作关系。另一种观点认为，作为投资者企业的公司或龙头企业，他们只能通过返还一小部分利润的方式对农户作一些让步，但他们与农民的根本利益是不一致的。公司、企业办合作社会使真正的农民自我服务的合作社难以得到发展。^[28]我们认为，在我国大部分农民文化知识欠缺、对法律了解不足以及自己的生产规模和资金又有限的客观条件下，公司、企业领办型合作社是有存在必要的。公司、企业通常生产规模较大，有能力进行前期的筹建工作。资金状况良好，出资额会明显多于一般农民成员，便于组织农民组建合作社，也为合作社成立后早期业务的开展奠定了财产基础。同时，我国《农民专业合作社法》第14条也允许符合条件的公司、企业成为合作社社员。从目前该类合作社的运作情况来看，有些合作社实现了公司社员与农民社员的双赢。如前文所述北京市大兴区圣泽林梨产销合作社在2008年春节，进行了上年度的盈余返还。经营纯收入共计43万元，在提取风险金、公积金和公益金后，40%按股分红，平均每百元股金的红利达到了38元;60%按照交易额返还，平均每斤梨返还0.11元。不仅如此，合作社获得了政府的直接资金支持，以及科技项目实施基地的支持等。圣泽林公司作为拥有200亩梨园最大的生产户，是合作社的最大受益者。

当然，这一类合作社确实存在不规范情况。在我们调研的合作社中，我们发现存在这样的问题:第一，社员大会、监事会形同虚设。虽然章程中明确规定了社员大会是合作社的最高权力机构，由全体社员组成，并明确规定了社员大会的职权，但调查问卷显示，不少农民社员不知道社员大会这一组织机构，更不了解社员大会的职权，不能有效地行使章程中规定的职权，例如审议合作社的发展规划和年度业务经营计划、审议批准年度财务预算和亏损处理方案等，这些工作基本都是由理事会进行的，导致理事会的权力过大。且通过调查问卷显示，合作社的社员也基本不知道监事会这一机构，监事会并不能起到应有的作用，那么这便极容易产生合作社被少数人控制，少数人侵犯合作社或广大社员的利益的问题。第二，有的合作社和公司管理者重合，合作社的理事长和副理事长同时兼任公司总经理和副总经理。这样便容易产生风险:即他们为了公司的利益而对合作社进行不当控制或者侵害社员利益。因为，公司作为合作社的社员之一，它的设立目的以及它所追求的利益与合作社是存在区别的，尽管合作社的成立是为了给社员提供服务，但是站在合作社的角度，管理者应当考虑的是每一位社员的利益，即合作社如何为每一名社员提供更好的服务，使每一名社员受益，而站在公司的立场上，管理者则追求的应当是如何使自己利益最大化，且一般来说，公司由于本身资金和规模远远高于农民成员，因此在经营或生产业务方面公司和农民社员都有很大的区别，他们所欲由合作社提供的服务类别和要求也不尽相同，这导致公司为了自己能够从合作社获得更好的服务或者更大的收益而忽视农民社员的利益。

鉴于以上分析，我们认为对于这一类合作社，在我们目前社会条件下，有其存在的合理性，也很有发展前途，应该给予其足够的发展空间。同时，政府应着力对这一类合作社进行引导和规范。在设立环节，即予以必要的实质审查。工商行政管理部门可以会同农业主管部门对申请资料的真实性进行审核，必要时可以与资料中载明的农民社员进行核实，防止企业、公司翻牌为合作社，套取政府的优惠政策。在合作社运营环节，要加强对这类合作社的考核、引导，将其引入规范发展的轨道，实现公司社员与农民社员的双赢。对于已成立的“翻牌”合作社，应取消一切优惠政策，并予以必要的处罚。

3.对农户为主体创办的规范的合作社实行普惠制财政扶持

前文已经述及，从2003年到2009年，中央财政累计安排专项资金已经达到13.75亿元。农业部从2004年起开展农民专业合作组织示范项目建设，已累计安排项目资金1.45亿元，扶持了800个农民专业合作组织。^[29]在中央财政的带动下，2004－2008年，各省级财政安排专项扶持资金已超过13亿元。^[30]也正是得益于这些政府的财政扶持，合作社得到了快速发展。但是，这些财政扶持资金绝大多数以示范项目为主，普惠制的支持比较少，绝大多数合作社(更不必说所有合作社了)没能享受到公共财政的阳光。

以农民专业合作社示范社项目为例，该项目资金用于支持示范社项目的建设。对于示范社的认定，农业部以及各地方政府都制定了标准。如农业部制定的《农民专业合作社示范社创建标准(试行)》(农经发［2010］8号)规定了示范社的5个标准。《山西省农业厅关于深入推进全省农民专业合作社“358”示范社建设行动的意见》(晋农经发［2010］5号)、《大连市农民专业合作社示范社财政扶持政策》等分别规定了县级、市级以及省级示范社的标准。这些标准除了根据《农民专业合作社法》对合作社成立的时间、民主管理以及盈余分配等基本条件进行要求外，大都对合作社的资金规模、入社人数、社员收入以及产品质量等条件作出了具体规定。如《农民专业合作社示范社创建标准(试行)》(农经发［2010］8号)规定:入社成员数量高于本省同行业农民专业合作社成员平均水平，其中，种养业专业合作社成员数量达到150人以上;成员主要生产资料(初入社自带固定资产除外)统一购买率、主要产品(服务)统一销售(提供)率超过80%，标准化生产率达到100%;成员收入高于本县域内同行业非成员农户收入30%以上，成为农民增收的重要渠道。《山西省农业厅关于深入推进全省农民专业合作社“358”示范社建设行动的意见》(晋农经发［2010］5号)规定，县级示范社社员人数20人以上，出资额20万元以上，合作社社员人均收入高于当地同类农民人均纯收入20%以上。市级示范社社员人数30人以上，出资额30万元以上，合作社社员人均收入高于当地同类农民人均纯收入25%以上，并在符合县级示范社标准的基础上达到经营规模大、服务设施全、质量安全优等条件。省级示范社，社员人数在50人以上，出资额50万元以上，合作社社员人均收入高于当地同类农民人均纯收入30%以上，并在符合市级示范社标准的基础上达到产品加工深、品牌效应强、社会影响大等条件。

从以上规定可以看出，要成为示范社必须达到组织机构、制度健全，入社人数多，经营规模大，社员收入高等标准。因为是示范社，当然要比其他非示范社做得好，所以制定较高的标准无可厚非。达到这些标准并成为示范社后即可得到政府的财政扶持，这体现了政府对合作社的引导作用，体现了政府使合作社走向规范，形成规模，从而提高社员收入的良苦用心。但是我们也应该看到，政府通过这种方式，虽然起到了“扶优”作用，但没有发挥“济弱”功能。达到示范社标准的合作社固然应该得到政府的财政扶持，但没有达到示范社标准的合作社呢?他们或许更需要支持。事实上，大多数合作社都面临着资金缺乏的瓶颈。例如，陕西渭南市1 018家农民专业合作社中，有30%注册资金低于5万元，只有10%专业合作社注册资金超过百万元。50%左右的农民专业合作社无固定资产。大部分专业合作社在建立基地、开展培训、引进新技术和设备购置等方面资金严重短缺。^[31]不仅渭南市的情况如此，这也是全国范围内，合作社发展困境的一个缩影。在完全由农民自发成立的纯正的合作社中，这种困难尤其突出。这些合作社中，可能绝大多数达不到示范社哪怕县级示范社的要求，即使达到示范社标准，也并不意味着就一定能成为示范社。这就导致他们很难获得政府财政扶持。

我们认为，对于农民专业合作社，还应该进一步加大财政资金扶持力度。除了示范社项目外，对于尚未达到或很难达到示范社标准的合作社，只要是真正的合作社，对于其规模以及成立初期农民社员的收入等可以不必做过高的要求。相比示范社，他们或许还处在幼年时期，但只要他们运作规范，就应该得到成长的空间。对于这一类合作社，在财政允许的范围内，尽量实现普惠制的财政支持，使这些合作社中的弱者，能够获得一定的、合理的扶持，从而获得发展壮大的机会。

除了从以上几个方面完善制度外，政府还应注重对合作社社员的教育培训，对合作社人才引进提供便利。教育、培训是指向合作社的社员、管理人员和雇员提供教育和培训机会，提高他们的素质，以便他们能更有效地为合作社的发展作出贡献。从我们调研情况看，农民的素质不高成为影响农业合作社发展的重要因素之一。由于文化水平低，新技术、新理念接受太慢;由于缺乏长远眼光，当合作社一旦遇到暂时困难时，就要退社。为解决这些问题，很有必要对社员进行持续地教育、培训。实践中有些农业合作社已经进行了有益的探索，如河北定州翟城农业合作社，每个礼拜聚会学习一次;再如吉林梨树县夏家合作社就成立了培训班，要入社必须要经过为期半年的培训。这些尝试都是非常有意义的，说明我们的农民已经意识到教育、培训的重要性，并为之付出了积极的努力。但在合作社发展初期，仅靠合作社自身的力量进行教育、培训是远远不够的，需要政府予以大力支持。

此外，合作社发展还面临吸引人才方面的困境，这在很大程度上制约了合作社的发展。我们在调研中发现，合作社对多方面人才都有需求。如农户在生产过程中需要随时随地的技术指导，及时发现问题并及时解决问题，而由于合作社缺乏专职的技术人才，尽管通过科技下乡、科研实验等方式能给予农户一定的指导，但解决问题并不总是及时的，而农业生产又是一个时间性很强的过程，这样，合作社急需专职技术人员。就北京大兴区的情况来看，有北京户口的大学生不愿留在农村，而外地毕业、专业对口，又愿意从事本专业的大学生往往又由于户口不能进京，合作社也不能自行解决，影响到人才的引进。如庞各庄西甜瓜合作社曾从外地招来了三个本科毕业生，他们有专业知识，也非常愿意在合作社工作，农户对这样的科技人员也很欢迎，但就是因为解决不了户口问题，他们只好离开了合作社。诸如此类的问题必须依靠政府的支持才能得到解决。

四、本章小结

本章主要探讨了政府对农业合作社的支持。由于农业合作社发挥的提高农民收入、繁荣农村经济、促进农业发展的作用，从一定意义上来讲，合作社为政府分担了部分发展农业的义务，政府理应对合作社的发展予以支持。同时，合作社作为弱者的联合，尤其在发展初期阶段，需要政府适当的呵护与扶持。合作社不仅仅追求单一的经济目标，同时追求经济和社会的双重目标，这与政府构建和谐社会的目标是一致的。从世界范围看，政府对合作社的支持是各国的通行做法。所以，政府应当对合作社给予多方面的支持。我国政府对合作社的扶持已经通过法律确定了下来，包括产业政策扶持、资金扶持、税收优惠以及金融服务等。实践中，中央政府和地方政府已经对合作社的发展提供了多方面的扶持，合作社近年来的快速发展得益于此。但是，合作社在发展中存在一些问题，出现了以套取政府优惠政策为目的的“假合作社”，有一些合作社运作不够规范，还有一些真正的合作社难以获得政府支持。要解决这些问题，必须进一步完善政府对合作社的扶持制度，主要包括建立对合作社的考核制度;引导、规范公司、企业领办型合作社;对农户为主体创办的规范的合作社实行普惠制财政政策等。

【注释】

[1]转引自马彦丽:《我国农民专业合作社的制度解析》，博士论文库，2006年，第137页。

[2]管爱国、符纯华、帅宏喜:《差距在哪里——日、韩合作社观感》，载《中国供销合作经济》1999年第11期。

[3]管爱国、符纯华译著:《现代世界合作社经济》，北京，中国农业出版社，2000年，第27页。

[4]牛若峰等:《中国的“三农“问题》，北京，中国社会科学出版社，2004年，第152页。

[5]黎军著:《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社，2002年版，第137—139页。

[6]苑鹏:《美国支持农产品营销合作社的公告政策》，载《中国合作经济》，2006年第10期，第47页。

[7]苑鹏:《部分西方发达国家政府与合作社关系的历史演变及其对中国的启示》，载《中国农村经济》，2009年第8期，第91－92页。

[8]转引自马彦丽:《我国农民专业合作社的制度解析》，博士论文库，2006年，第135页。

[9]转引自许行贯等:《创新农村经营体制的探索与实践》，杭州，浙江人民出版社，2004年，第151页。

[10]转引自石秀和:《国外合作社简介》，北京，中国商业出版社，1989年，174－186页。

[11]1996年中华全国供销合作社代表会议参阅文件:《中国供销合作社代表团赴日本、韩国考察合作社的报告》。

[12]参见《农民专业合作社三年实现五大跨越》，载《农民日报》，2010年7月7日。

[13]转引自苑鹏:《农民专业合作社的财政扶持政策研究》，载《经济研究参考》，2009年第11期，第3页。

[14]这些条件包括:(1)依据有关规定注册，具有符合“民办、民管、民享”原则的农民合作组织章程;(2)有比较规范的财务管理制度，符合民主管理决策等规范要求;(3)有比较健全的服务网络，能有效地为合作组织成员提供农业专业服务;(4)合作组织成员原则上不少于100户，同时具有一定的产业基础。

[15]参见《农民专业合作社三年实现五大跨越》，载《农民日报》，2010年7月7日。

[16]全国人大农业与农村委员会课题组:《农民合作经济组织法立法专题研究报告(二)》，载《农村经营管理》，2004年第10期，第40页。

[17]资料来源于广东省财政厅。

[18]崔丽:《五大体系推动合作社快速发展》，载《农民日报》，2010年12月20日。

[19]王长江、孙彬:《张家港农商行积极支持农民专业合作社发展》，载新华网江苏频道，2010年12月13日。

[20]参见《常竹青:支持民办合作社发展》，http://www.zgxcfx.com/Article_ Show.asp?ArticleID=27326.

[21]参见《“空壳社”“翻牌社”须引起政府重视》，http://hncoop.net/ newsShow.aspx?newsTypeId=21＆newsId=2870。

[22]马东红:《农民专业合作社异化现象引关注7种常见假合作社被披露》，载《中国产经新闻》，2010年12月10日。

[23]参见《“空壳社”“翻牌社”须引起政府重视》，http://hncoop.net/ newsShow.aspx?newsTypeId=21＆newsId=2870。

[24]因涉及到对该合作社存在问题的分析，故隐去其真实名称。

[25]郭红东、张若健:《中国农民专业合作社调查》，杭州，浙江大学出版社，2010年9月，第342页。

[26]《走新型合作化道路实现农民共同富裕——记吉林省梨树县夏家农民合作社》，http://www.hdsgs.gov.cn/news/view.asp?id=1190.

[27]蒋玉岷、刘振宏:《世界合作社形态影响下的台湾合作社考核制度》，载《中国合作经济》，2009年第8期，第51－52页。

[28]张晓山、苑鹏:《合作经济理论与中国农民合作社的实践》，北京，首都经济贸易大学出版社，2010年1月，第9页。

[29]参见《农民专业合作社三年实现五大跨越》，载《农民日报》，2010年7月7日。

[30]转引自苑鹏:《农民专业合作社的财政扶持政策研究》，载《经济研究参考》，2009年第11期，第3页。

[31]李学武:《农民专业合作社:发展现代农业的必然选择——基于陕西省渭南市的实证调查》，载《金融时报》，2009年6月30日。