推进市场监管法治化

克服监管的主观性、随意性，形成标准化、专业化、技术化的现代化监管模式，法治是最重要的保障，无论是巩固原有改革成果还是推进新阶段的监管体制改革，都需要相应的法治保障。“十三五”，推进监管转型，需要尽可能采取立法先行的办法，坚持监管改革于法有据。

（一）完善市场监管的法律体系

加快消费市场、反垄断等重点领域监管立法修法，为这些领域的监管转型提供法律依据。

1．研究出台综合性的《市场监管法》

适应“十三五”消费需求释放的大趋势，以监管转型释放内需潜力，加快研究出台综合性的《市场监管法》。通过强化消费市场立法，确立市场监管机构的法律地位，对市场监管对象违法行为的严厉制裁、对监管者不当监管的严格处罚加以规定，严格规范市场监管程序，以法律制约监管权力，为全面实施负面清单管理提供依据。

2．将反行政垄断纳入《反垄断法》

（1）反行政垄断纳人《反垄断法》有多方面的利好。一是有利于推动行政审批制度改革。可以明确界定出各个行政部门对非公经济设置的不合理壁垒，推动这些行政审批权的废止。二是有利于强化政府监管职能。可以明确区分行政审批与市场监管职能的界限，改变以审批取代监管的状况。三是有利于转变地方政府职能。明确界定和改变地方政府不合理设置贸易壁垒的行为，维护国内统一大市场。

（2）在《反垄断法》总则中突出反行政垄断。一是在总则第三条界定垄断行为中加人一条“依靠行政权力形成市场支配地位”的行为。二是第七条中，“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业”，在实施中常常难以准确界定，笼统地说“国家对其经营者的合法经营活动予以保护”，客观上不利于反行政垄断。建议按照党的十八届三中全会的要求修改为“国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化”。

（3）在《反垄断法》中增设反行政垄断相关内容。对铁路、电力、电信、石油、民航、邮政等垄断行业的行政垄断行为进行界定；对城市公用事业领域的行政垄断行为进行界定；对教育、医疗、文化等公共服务领域可竞争环节的行政垄断行为进行界定。通过以上界定，使反垄断能够反映市场决定资源配置的精神。

（二）出台各级政府的监管权责清单

与各级政府出台权责清单相适应，按照职权法定、高效便民、权责一致的要求，突出监管权责清单的公开透明，真正做到监管“法无授权不可为”，将监管权力关进法治的笼子里。

1．依法公布监管部门的权责清单

从实践看，广东、浙江等地在推动权责清单上积累了一些经验，通过制定政府权责清单，进一步厘清了政府与市场、政府与社会以及政府部门之间的权责边界，推动市场监管走向标准化、规范化和法治化。市场监管作为政府的主要职能之一，需要依法界定监管部门的权责，在赋予其权力的同时，需要明确相应的责任，做到权责一致。为此建议：用1～2年，尽快出台各级政府监管权责清单，使每项监管事项都能够落实到具体的监管部门；加快出台监管部门权责清单，以公开化、透明化促进监管机构依法监管，规范监管程序。

2．及时将新出现的市场违法现象纳入监管范围，明确监管部门

随着互联网、信息技术的飞速发展，新的消费模式、经营方式、交易方式发生了历史性变革。例如，网购、第三方支付平台、众筹等对传统监管方式提出了严峻挑战。建议监管部门要密切关注市场发展的新情况、新问题，及时将各种新出现的市场违法行为纳人监管范围，防止出现“监管真空”或“监管漏洞”。

3．取消无法律依据的监管部门，防止过度监管

在防止监管出现“真空”的同时，还需要防止因过度监管抑制创新。以金融监管为例，当前互联网金融快速发展是一个趋势，监管部门在规范发展、严厉打击金融市场违法行为的同时，也要防止过度监管抑制金融创新。为此，需要加快清理无法律依据的监管行为，一律取消无法律依据的监管部门，防止因过度监管增加企业负担和抑制市场活力，真正做到“法无授权不可为”。

（三）推动市场监管机构法定化

与建设法治政府的大趋势相适应，加快机构编制立法，推动市场监管机构法定化，坚持用制度管权、管事、管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

1．依法实现机构编制向市场监管机构倾斜

从实践看，越到基层，监管力量越薄弱，而监管任务却越繁重。目前，一些地区通过整合市场监管力量，取得了一定成效。例如，广东省在不增加部门机构编制和领导职数的前提下，推动编制资源从原行政审批、微观管理岗位向监管等业务处室转移，通过改革，省工商局、质监局综合机构从6个减少为4个，从事监管的机构从7个增加到9个，监管工作人员占比达60%以上。建议在制定《国家机构编制法》时充分考虑市场监管机构的重要性，机构编制重点向市场监管机构倾斜，尤其是地方监管机构。

2．市场监管机构要成为法定专业机构

从国际经验看，建设法定专业机构是通行的做法。例如，韩国有45个独立执行机构，英国有127个独立执行机构，美国建立了60多个独立行政机构，^[8]这些法定机构都有一部专门的法律，明确规定了机构的设立、职责等内容。建议借鉴国外先进做法，推动监管机构“去行政化”，成立法定的专业机构，使监管机构具有独立于行政机关的权限，避免监管行为受到行政权力的干扰。

【专栏7-8】

西方发达国家公共服务法定机构的特征

机构法定。法定机构是根据专门的机构法律成立的机构，每个法定机构都有一个专门的法律，规定该机构的设立、职责、经费来源等内容。也就是说，法定机构都是根据个别条例立法而成立并受有关机构条例的监管。

政府资助。法定机构的活动经费或者由政府全额资助，或者由政府出资成立，按商业化原则运作，但收费要严格按照核算成本。

运作独立。机构的法定化，保证了机构的相对稳定性和独立性，受人为因素影响较小。作为半独立、半官方组织，与政府部门相比较有较大的管理、人事聘用和财政自主权，依法自主办理有关业务，独立承担法律责任，不受国家机关及其他机构的干涉。

企业管理。新加坡的法定机构采取企业组织形式，实行企业管理方法，机构内部按董事会（或理事会）—总裁—工作人员的组织架构进行运作，自主聘人，按自负盈亏原则控制管理成本。

公开透明。由于机构的职责、运作和监督都有法律的明确规定，机构及其服务更具透明性。法定机构必须向外问责，依法开展业务的情况应当向社会公开，接受社会的监督。

行使社会公共权力。法定机构是政府架构的一个重要组成部分，是公务员体系之外执行公共事务和公共服务的机构。总体上看，法定机构是从行政管理体制中剥离出来的但又不进入市场的机构，法定机构行使的是政府权力之外的社会公共权力，是影响公共利益领域的机构。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

【注释】

[1]迟福林：《监管转型是深化简政放权的关键》，《行政管理改革》2015年第9期。

[2]《2015年度全国市场主体发展、市场竞争环境和市场消费环境有关情况》，《中国工商报》，2016年1月14日。

[3]《湖北省颁发首张“一证一码”营业执照全面推行“三证合一”改革》，人民网，2015年9月11日。

[4]《淘宝被查商品六成多不合格》，《北京日报》，2015年1月24日。

[5]《2014年反垄断共开18亿罚单专家：谁垄断就调查谁》，联合早报网，2015年1月3日。

[6]迟福林：《推进市场监管向法治化转型》，《经济参考报》，2014年6月27日。

[7]《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号），中国政府网，2014年6月4日。

[8]曹全来：《国外法定机构的理论、立法与借鉴》，广西政府法制网，2015年4月27日。