非营利组织的发展趋势

第三节　非营利组织的发展趋势

一、非营利组织在西方国家的发展趋势

根据美国约翰—霍普金斯大学莱斯特·萨拉蒙等人的研究，西方发达国家无论其社会福利制度是如何的完善，非营利组织依旧存在，而且越是进步的国家，其非营利组织越发达^[9]。

由于世界的宏观发展背景没有大变，可以推测，西方国家非营利组织迅猛发展的趋势仍将继续下去。其发展趋势主要包括：

（一）努力提高知名度

世界各国非营利组织仍面临着提高知名度这一重要问题。在许多国家，人们普遍认同的社会生活模式依然是市场和政府的“两部门模式”，许多人仍对非营利组织存在的重要性认识不足。例如，在美国，尽管非营利部门的概念早已得到认可，但在国民经济统计中却严重忽略了这一部门。从长远角度看，缺乏公众注意将给非营利部门带来许多问题。因此，各国政府都在努力提高非营利组织的知名度。

（二）明确法律地位

对非营利组织的法律地位和权利，英美法系国家比较明确，而许多大陆法系的国家则没有明确界定。例如，日本的法律对非营利组织的设立所施加的干预多于鼓励。从日本法律的角度来看，非营利组织的设立不是一种权利，而是政府根据机构是否对政府有价值来赋予或收回的一种特权。在当今社会，成立非营利组织的结社权利与言论自由权利一样，是民主的一个重要组成部分，没有宽松开放的法律环境，非营利部门的发展势必受到严重限制。因此，创造一个宽松自由的环境、改善非营利组织的运营环境、促进非营利组织发展，成为各国政府未来的重要任务之一。

（三）密切与政府的合作

非营利组织与政府之间建立一种互利合作的关系非常重要。非营利组织应如何与政府合作，以便既可以使非营利组织避免丧失独立的地位，又可以作为政府的真正“伙伴”而不是“代理”或“买办”，这对非营利组织的未来至关重要。

（四）大力倡导慈善捐助

要保证非营利部门合理的独立性和自主性，需要一个强有力的私人慈善捐赠来作为非营利组织的资金来源，它可以平衡政府资助和向私人收费，它能为非营利组织提供一定的自主空间。据调查，如果私人捐赠占非营利组织全部收入的比例低于10％，那么它将很难为非营利部门的健康发展提供所需的资金。目前只有少数国家如美国、英国的私人捐赠水平高于这一最低线。私人捐赠水平偏低主要是因为缺乏对这种捐赠的税收刺激。尽管提高税收优惠的激励水平不大可能使民间慈善捐赠急剧增加，但如果非营利部门想要成为一支真正重要的社会经济力量，并有能力在与政府的合作中保持其独立性，那么大力倡导慈善捐助就可能取得良好的效果，为此可以采取学校教育规划、利用大众媒体等措施，来培养公众向非营利组织提供资助的责任感。

（五）提高公众的信任度

非营利组织能否吸引慈善捐赠和获得政府支持，很大程度上取决于它们在活动中能否保持较大的“透明度”。由于非营利组织的活动神秘，人们怀疑非营利组织滥用所收取的公众资金来谋取私利。尽管非营利组织在法律上有权利保持一定程度的“隐私”和免受政府的审查，但它们同时也有义务披露基本的财务和经营信息，其运营也应符合较高的道德标准，否则，任何怀疑与谣言都会被认为是现实情况，这就会对非营利部门造成严重损害。因此，为提高公众对它的信任度，非营利部门应通过行业自律、一定限度的群众监督等方式来增加其透明度，并以符合道德标准的方式来履行职能。

（六）实施专业化发展战略

为了满足社会需求，非营利组织发展的专业化是大势所趋。非营利组织的经理人员不仅需要掌握管理的基本原则，还需要了解非营利组织管理的特点，学会与志愿者及董事会打交道，满足服务对象的特殊要求。为了满足非营利组织发展的需要，美国、英国及其他国家已经出现对非营利组织经理人员的专业化培训。但这种培训才刚开始，还需要不断扩大培训范围，在非营利组织内部让这种培训制度化，并让员工懂得这种培训的重要性。从长远来看，非营利组织将越来越多，相应的培训也会越来越具体和深入。

（七）非营利组织的全球化

非营利组织虽然主要应付国内问题，但是这些问题也日益受到国外因素的影响。同时，由于企业日益跨国化，为了获得企业的慈善捐赠，以及从一些跨国组织获得拨款和合同，非营利组织就必须适应国际化发展趋势，主动应对全球化挑战。在一些发达国家，某些在国际发展领域运营的非营利组织已经制定了应对跨国规划和筹资挑战的计划。它们的经验证明，非营利组织不能忽视周围环境的变化，面对联系日益紧密的世界，必须注意调整运营方式，才能获得更好的发展。

二、促进我国非营利组织发展的措施

目前，我国非营利组织发展存在一些问题，这些问题产生的一个重要原因就是政府与非营利组织关系没有处理好，迫切需要我们采取措施来规范政府与非营利组织的关系。

（一）鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系

非营利组织的发展，特别需要建立与政府的协调、合作关系，而不是对抗、冲突关系。具体来讲，应注意以下两点：

1.政府应认识到非营利组织的优势与作用，鼓励促进非营利组织发展

非营利组织有许多优势与独特的作用，它能贴近基层，有相当的专业技能和创新能力，处理问题客观公正、方式多样、手段灵活。因此，政府在处理有关公共事务时，如果能充分听取非营利组织的意见，尊重它们的建议，鼓励它们积极参与政府的开发计划，政府失误的决策就可能减少，政府工作效率就可能提高。政府应该认识到非营利组织不是传声筒，也不是举手和拍手的工具，而是为政府分担职能的社会实体，是对政府和市场失灵的有益补充。

2.非营利组织应注意摆正自己与政府的位置

我国政府是人民的政府，虽然也存在着种种官僚主义和不正之风，但它仍是人民利益的最重要的代表者。非营利组织可以在一定程度上批评和监督政府，但两者应当是友好合作的关系，而不是相互对抗或取代的关系。政府支持、资助非营利组织，非营利组织也为政府分忧，承担部分公益事业。非营利组织要积极促成与政府和企业建立良好的三方合作，求大同、存小异，共同促进我国经济和社会的发展。

（二）创造良好的环境，培育非营利组织发展

非营利组织的发展离不开一定的政治、经济、社会条件。非营利组织产生发展的政治前提是国家政治体系的高度制度化，它是避免出现政府权威过度流失、政府控制资源能力急剧下降、政治不稳定等恶性结果的关键性因素，是保障非营利组织能正常发育成长的前提条件。经济发展的程度是非营利组织发展的一个不可或缺的因素，当国家经济不发达时，非营利组织的发展及其职能的发挥都受到经济财力的限制，即使政府改革，将部分提供公共物品的职能转移到非营利组织，非营利组织也无力担此重任。社会的自治传统、人们保护自我权利的意识，是影响非营利组织发展的重要社会因素，非营利组织的兴起基本上是人们的自觉行动，是以人们的自治精神为基础的。总之，非营利组织的发育、成长与政治、经济、社会环境因素关系密切，我们应该积极创造良好的政治、经济、社会环境，培育非营利组织发展^[10]。

（三）政府制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策

政府与非营利组织的关系健康发展的关键是政府，一般说来，政府对它们的管理以不妨碍他人、不危害社会和公众、不违反国家法律和法规为限度，登记制度和检查制度是政府对其管理的主要方式，制定扶持非营利组织发展的相关政策是政府的重要职责。具体来说，我国非营利组织进一步发展需要在以下方面采取有力的措施。

1.改革非营利组织的成立制度

目前世界上绝大多数国家非营利组织的成立制度，都是登记备案制度和登报声明制度。我国成立社会团体实行的是许可批准制，成立民办非企业单位实行的是有限制条件（如稀有政府部门作为业务主管部门等）的登记制度，这使得非营利组织成立的手续繁琐，发展受到一定限制。为保障公民结社自由、保证非营利组织真正发挥最大作用，我国应逐步取消非营利组织成立的许可批准制，改为实行登记备案制度。

2.取消“挂靠制”，保证非营利组织具有民间性等特性

我国非营利组织在申请成立、运行管理方面，必须接受其业务主管单位的审查同意与监督，这是传统计划经济体制下分配有限资源的需要。在市场经济体制下，人们获取利益的渠道已来源于市场，非营利组织不应再成为政府分配利益的工具。因此，应逐步取消非营利组织的“挂靠制”，改变其官办或半官办性质，而使之成为民办官管的组织。

3.建立完善的行政管制和司法管制制度

非营利组织的活动如果缺少正确的引导、监督，就有可能对国家安全、社会公共秩序、公共利益及他人权益造成侵害。因此，建立、完善对非营利组织的管制和追惩制度十分必要。当今世界许多国家的法律中都有类似规定，我国也有必要建立完善的行政管制和司法管制制度。

4.建立监督与评估政策

非营利组织从事的是社会公益事业，它与企业管理原则的不同点就在于工作的高度透明化和完全的公开性。非营利组织只有依靠这种社会信用才能生存和发展，为此，社会需要形成一股强大的力量推动非营利组织建立社会信用。政府的监督与评估政策应该起到引导作用，根据法律法规实施监督与评估，应该成为政府管理非营利组织的主要手段。

（四）非营利组织积极加强自身的建设

在强调政府应采取积极措施培育、推进非营利组织发展的同时，非营利组织自身的建设也应积极加强。加强非营利组织自身建设应注意以下几点：

1.坚持民主作风，支持社会的多元格局，促进社会自我管理的改善

随着国家对社会控制的减弱，非营利组织要有足够的能力来帮助社会实行自我治理，非营利组织要深入城市社区和农村基层组织，为公民提供互助的组织方式、提供参与社会生活的渠道，并培养公民民主的生活方式。要做到这一点，非营利组织自身要保持民主的作风，要善于综合、表达和捍卫各种特殊群体的利益，支持社会的多元格局，满足社会对多元化的需求。

2.提高人员素质，加强经营管理

非营利组织的成败与否，人才是关键。因此，非营利组织要实现有效的治理，一方面要建立有效的激励机制，另一方面要建立民主科学的领导决策机制。

3.保持对弱势群体的关怀

在当前我国社会的转轨进程中，出现了许多弱势群体，如农民、进城打工者、下岗职工、退休老人、残障人群、失足人员等，非营利组织要面向他们、帮助他们，不仅要给他们带来慈善性的关怀和福利，更重要的是帮助他们争取参与的权利，使他们认识到自己的社会价值，为他们争取社会公正，从而减轻甚至避免两极分化，维护社会的安定团结。

4.加强科学研究，保持创新能力

创新是非营利组织的一大优势，这种优势既表现在新技术和新的生产方式的创新，也表现在新的社会组织方式的创新。非营利组织要提高创新能力，不仅需要工作人员拥有理想和热情，还需要专业人士的科学研究，需要他们能够对各种新的需求和机会作出迅速反应，能够积极引导社会发展的潮流，需要他们做到利他主义和专业精神并举，使理想、知识与权力良性结合。

当前，中国社会正在经历重大的变革和转型，只要政府对非营利组织管理定位得当、管理科学，那么政府管理和非营利组织之间必将形成一种良性循环关系，即政府充分保障公民结社自由，保障非营利组织充分发育和正常合法地开展活动，使非营利组织成为自立、自治、自养的社会组织，功能得以有效发挥；而且政府的许多社会事务也可以由非营利组织承担起来，政府的公共管理压力和财政负担得以减轻，政府能逐渐把自己从划桨型政府转向掌舵型政府。

本章小结

非营利组织是以服务大众为宗旨，不以营利为目的，具有志愿性和自治性的社会组织。非营利组织的发展壮大自有其内在和外在的动因。非营利组织在世界各国的发展也有其局限性，主要表现在：志愿组织的非志愿性；独立组织的非独立性；政府职能的虚假转移；受到责任和腐败问题的困扰。

非营利组织的管理是相关管理主体为了达到该组织的目标而运用一定的职能和手段，对其加以调节和控制的过程，包括外部的管理和非营利组织内部的运作与管理。在外部的管理中，政府以其独有的强制力成为主要的管理主体，其管理包括立法和监管；内部管理则主要有组织的设计、战略管理、财务管理、绩效管理、营销管理、人力资源管理等。

由于世界的宏观发展背景没有大变，可以推测，西方国家非营利组织迅猛发展的趋势仍将继续下去。我国非营利组织发展也存在一些问题，迫切需要我们采取措施来规范政府与非营利组织的关系。第一，要鼓励建立政府与非营利组织间的合作关系。第二，要创造良好的环境，培育非营利组织发展。第三，政府要制定扶持非营利组织发展的相关法律、政策。第四，非营利组织积极加强自身的建设。

重要概念

非营利组织　　非政府组织　　慈善组织　　免税组织　　许可批准制度　登记备案制度　　登报声明制度　　社会团体　　民办企业单位　　双重管理体制　　分级管理原则　　非竞争性原则　　挂靠制

案例分析

【案例】

胡曼莉，这位一度被视为中国民间慈善象征的中年女人，因其献身孤儿事业的形象而在中央电视台的公益广告上被称为“中国母亲”。但这个形象在七年前被委托胡曼莉创办丽江孤儿学校的张春华戳破了。张春华是美国妈妈联谊会会长，该慈善机构曾帮助胡曼莉成立丽江妈妈联谊会，并委托其创办丽江民族孤儿学校。

但在张春华自认为发现了胡曼莉善款私存，借伙食费、教育费敛财，在财务上作假，把孤儿作为发财工具等问题后，就开始了七年不断的举报与揭发。现在，张春华终于等来了这份由云南省丽江市政府签发的文件。文件称，市政府将在2007年4月1日以前正式接管由胡曼莉控制的丽江民族孤儿学校。

让丽江市政府下定决心，准备接管孤儿学校的，是去年底印证胡曼莉真相的审计报告。这份在去年底出台的审计报告尽管语调温和，一定程度上肯定了胡曼莉对丽江助孤事业的作用，但其披露的财务问题，却暗合了张春华等人对胡曼莉的举报。

这次审计的范围包括1999年7月丽江孤儿学校成立后至2006年8月31日的财务收支情况。审计表明：胡曼莉把约33万元社会捐款说成是自己的个人捐款，不据实列出开支的数额亦达33万元；在孤儿个人账户上仅凭存折复印件提取的资金近10万元；在支出中应按固定资产核算而未核算的资金达43万余元；胡曼莉对十余名孤儿投了28万余元的商业保险，作为学校的一次性支出，在财务上却隐瞒了分红，也隐瞒了五年后可以全额返还的事实；电脑服务部的数年收入也没有入账。审计还表明，在没有合法票据的情况下，孤儿学校凭一般通用收据、付款证明单、商品调拨单等票据支出的金额达42万余元。在这42万元中，收据连号的竟然达17万元。

在美国，像美国妈妈联谊会这样的慈善机构，都是享有免税的。但美国国税局为防止不法之徒借慈善机构逃税与洗钱，还需要监管慈善机构的资金流向。所以，美国妈妈联谊会在中国的捐助须向美国国税局提交各种合法的票据和财务报表来作出证明。它像美国的其他慈善机构一样，财务收支必须公开，并在每年5月中旬向国税局报税，国税局根据慈善机构提供的财务报表和审计报告，批准是否继续免税。

但1999年美国妈妈联谊会捐给丽江妈妈联谊会的35万美金却出了问题。这笔钱是美国妈妈联谊会帮助胡曼莉成立丽江妈妈联谊会和孤儿学校时打到中国的。当时美元的银行汇率是8.3，胡曼莉兑的汇率却是8.1，而且还没有向张春华提供美元兑人民币的水单。张春华怀疑胡是在黑市中兑换的，且截获差价作为私利。更让张春华懊恼的是，没有这笔美金的兑换水单，她就无法向美国国税局交差，“国税局会怀疑我们的资金去向，甚至会认为我们是在中国洗钱”。

发现这一问题后，美国妈妈联谊会马上向美国国税局提交了“我们被骗了，并将补救和追究”的报告，同时通过网站公布被骗情况。“我们必须在国税局查我们之前、在捐款人知道真相之前就公布出来，以掌握认错的主动权。在美国，你上当不是你的错，你作假就会受重罚。”张春华解释。

“在制度监管上，这正是中国的民间慈善机构和美国的民间慈善机构的一大差别。”张春华感叹。她介绍，在美国，捐款人也可以享受捐款部分的免税，捐款人在向国税局申请免税时，提交由慈善机构提供的捐款凭证。美国国税局为了查验捐款人的免税申请是否属实，还会对慈善机构的捐助名单每两三个月抽查一次。这样捐助方和受捐方都很难作假，一旦查出会被重罚。“所以，像胡曼莉这样善款私存的情况，在美国是不可想象的。捐款人首先不会买账，因为善款私存，捐款人就无法获得正规捐款凭证。”张春华解释。

“胡曼莉事件”催生了慈善样本的诞生。

胡曼莉事件并未动摇张春华的慈善信念，美国妈妈联谊会对云南贫困地区的捐助平均每年在170万元以上。所改变的是张春华的做事方式。

2001年，张春华邀请优秀教师、全国五一劳动奖章获得者张桂梅在华坪创办孤儿学校，可容五十名孤儿。“一开始时，春华姐就要我设立出纳、会计，要我交每月的财务报表。那时我从来没学过理财，我只懂得如何教书。我觉得她不信任我，当时就哭了，不想干了。”张桂梅回忆。

更让张桂梅受不了的是，深受胡曼莉事件影响的张春华，要求张桂梅为学校买什么都要开发票。“为了获得她的信任，我买根葱都要到税务局去开发票。两个月下来税务局就不胜其烦，终于和税务局长吵起来了。”张桂梅回想起这幕就忍不住笑。

除了定时给张春华寄财务报表，张春梅还把各项收支的变动都公布在黑板上。好处是明显的，“大约花了一年半的时间，我学会了财务方面的很多东西，只要把财务报表拿过来一看，我就知道哪里对哪里不对了。”50个孤儿被她照料得脸色红润，学习很好。“财务公开保护了我，使人们无法怀疑我的清廉，也让学校运转得有条不紊。”张桂梅说。今年1月3日的审计报告已经出来，报告确认了华坪儿童之家善款善用，财务运转清廉规范。

张春华则把这一审计报告贴到工作网站上，并且交给美国国税局作资金去向的凭证。

（根据傅剑锋载于2007年4月12日《南方周末》的《审计揭示“中国母亲”真相》一文改编。）

【问题】

“胡曼莉事件”暴露出我国非营利组织管理中存在什么问题？应借鉴国外非营利组织管理的哪些经验？

【解析】

张春华用七年的毅力，最终促使媒体与地方政府把胡曼莉从“中国母亲”的圣坛上拉下马来。这也显示着中国刚刚起步的民间慈善事业与美国成熟的慈善体系之间的差距。中国民间尽管已有不少致力于慈善事业的人们，但政策的限制、法律的滞后、经验的缺乏、信用的不足仍使多数民间慈善组织处于比较幼稚的状态，更有一些居心叵测者借机浑水摸鱼。

因此，如何通过有效的制度设计，使善款能得以善用，仍是慈善立法的一个重要价值追求：慈善资金的使用必须体现捐赠人的意愿，要对慈善资金的使用效果进行考核。此外，在具体的制度设计上，美国的免税制度确实值得中国借鉴。张春华的现身说法，说明免税制度既能鼓励美国人捐款，也能使美国国税局借机监管慈善机构与捐款人、受捐人。原因很简单，如果想享有免税的权利，那么这三方都得在资金问题上接受国税局的监督。但中国目前的捐款免税制度手续繁杂，多头管理，鼓励作用有限，更遑论借此来监管了。所以，改革慈善捐赠中的免税制度，应是慈善立法中的重要内容。