非营利组织概述

第一节　非营利组织概述

一、非营利组织的含义及特征

（一）含义

非营利组织（Non－profit Organization）是兴起于美国的一个概念，原义指的是由私人为实现自己的某种非经济愿望或目标而发起的各种各样的社会机构或组织，其中包括基金会、慈善筹款协会等公益类组织，也包括社交联谊、互助合作等互益组织，私人创办的学校、医院、博物馆等服务类组织。

“非营利组织”这一概念是从组织目标上加以界定的，强调这些组织的宗旨不是为所有者营利，但并不是说它们就不营利，实际上，许多非营利组织的收入往往大于支出。而从概念的角度来看，使用这一词语也并不是非常理想，因为政府组织也是不以营利为目的的组织，这容易造成人们的误解。尽管如此，这一称谓由于反映了它的主要特点，并且主要相对于营利组织而言，因此为我国越来越多的人所使用。借鉴国外的理论，并结合中国的实际，根据现实性和前瞻性相结合的原则，我们将非营利组织定义为：以服务大众为宗旨、不以营利为目的、具有志愿性和自治性的社会组织。

（二）特征

非营利组织具有以下一些特征：

1.组织性

非营利组织必须是制度化的正式组织，有常规的组织机构和管理体制，并开展经常性的活动。那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体应被排除在外，尽管它们也有很重要的社会功能。同时，非营利组织必须具有正式注册的合法身份，对外以法人的身份订立合同，管理者不会因执行组织的义务而使个人承担财务责任。

2.民间性

非营利组织必须与政府组织分离，它不是政府组织的组成部分，不承担政府的职能，其决策层也不是由政府官员控制的董事会领导。但这并不是说非营利组织不能让政府官员参与活动，也不意味着不能接受政府的支持，而是说要有自己的独立决策权，不为政府控制。在这个意义上，非营利组织称为“民间组织”或“非政府组织”是很贴切的。

3.非营利性

非营利组织成立的目的不是为其拥有者谋求利润，但这不是说它不能产生利润。它可以收费，在某些时期内还可能会有盈余，但这种盈余必须遵循其服务于公众的基本宗旨，不能在其所有者或管理者中进行分配，这是非营利组织与以追求利润最大化为目的的营利组织的最大区别。

4.自治性

非营利组织实行自我管理，自己监控自己的活动。它们有内部的治理程序，不受制于政府，也不受制于私营企业或其他非营利组织。

5.志愿性

非营利组织的活动以志愿为基础，在组织的管理和其他一些活动中都有程度不同的志愿参与。当然这不是说其成员都是或大部分是志愿人员，或其收入全部或大部分来自志愿者的捐款，只要这种参与是志愿的即可。

6.公益性

非营利组织的目标是公益性的，其成员的活动同样也是为公共利益而服务的。

二、非营利组织的作用

非营利组织的发展壮大自有其内在和外在的动因。它们在资源配置、公平分配、发扬互助协作精神、协调国际事务等方面都发挥着非常重要的作用。具体而言，主要表现在以下几方面：

（一）提供公共物品和混合物品，以弥补政府缺陷

随着经济发展，人们对教育、公共卫生、环境保护、社会服务等公共品或混合品的需求也越来越高，但是政府限于财力，不可能满足所有这些需求，特别是某些特殊人群差异较大的需求。非营利组织于是趁势而起，依靠私人部门的捐助和政府的资金支持，极大地完成了原由政府承担的工作。迈克·赫德森指出：“‘公域’曾是‘有效的’服务提供者，然而其显而易见的局限使世界各国的政府逐渐将具体的管理责任委托出去，学校、医院、大学及其他服务机构不断地被要求以独立的、非利润分配团体的形式进行运作，而不是在公共服务的支配下运作。这些团体渐渐发现它们之间必须为争取资金和服务对象竞争，并不得不使它们的资金来源多样化，以争得政府对它们最高的拨款。当这一切发生时，它们开始变得像独立的非营利团体，最后转移到‘第三域’。”^[1]不仅发展中国家的政府无力承担众多的社会问题，发达国家的政府同样面对日益高涨的公共需求显得捉襟见肘，它们都需要有替代性组织为其分忧。

（二）促进经济增长，更合理地配置社会经济资源

非营利组织已日益成为对一国经济增长作出重大贡献的部门。美国学者彼得·德鲁克曾说过，“非营利组织已成为美国最大的雇主”^[2]。非营利组织不仅通过雇佣大量的就业人口来拉动消费、支持一国的经济增长，尤其是它们的活动直接参与到对经济资源的配置中去，提供社会所需要的公共产品、混合产品甚至是私人产品，这些产品对经济均衡增长起到了非常重要的作用。如果没有非营利组织为社会提供这些营利性不强，却为公众所必需的公共产品和混合产品，私人部门的发展将会受到很大的限制。在国际援助体系中，包括世界银行在内的国际性组织通常都依托非营利组织的力量来实施项目并提供服务，并且有越来越多的组织将非营利组织视为长期的合作伙伴或是需要重点资助的对象。

（三）提高公众对社会公共事务的参与性，限制政府部门的权力

在片面依赖政府部门提供公共产品和混合产品的情况下，往往每个人的消费和其支出没有直接对应的关系，这就会鼓励消费者扩大消费量，甚至在边际效益已经小于边际成本的情况下仍然实施消费，这就造成了在现实中政府所提供的某些公共产品和混合产品总是不足，许多资源实际上是被无谓地损耗了。而非营利组织提供的比较多的就是介于公共品和私人品之间的混合产品。通过采取一定的收费方式，让能够内化为私人收益的部分由消费者付费，能使消费者恰当地决定消费量，从而减少了浪费和社会资源的过度消耗。这不仅不会降低公众的利益，反而会促进社会整体利益的提升。因此，由大量的非营利组织代替政府部门来提供一些产品和服务，由无偿提供为主改变为部分有偿提供，扩大了公众的参与程度，增强了公众的责任意识和财务约束，这对效率的增强是有极大的好处的。

另一方面，对政府部门而言，非营利组织在克服政府的合法性危机、限制政府部门的权力方面也是功不可没的。政府的合法性来自于公众的授权，一个得不到公众内心认同的政府其执政能力将会受到严峻的挑战。当非营利组织发展起来以后，就可以释放政府所背负的合法性压力，社会才能更健康地发展。在这一过程中，非营利组织作为社会有机体的组成部分，可以抵制政府的强权，因为单个人的力量是没有办法与政府相抗衡的，而个人组织起来结成社团以后，情况就不一样了。当公众被广泛地动员起来参与到非营利组织中，或通过非营利组织关心公共事务的决策和运行，那么政府机构就会被置于外部力量的严格监督之下，权力滥用的可能性就大大降低。

（四）促进社会公平的实现，并弘扬互助协作的精神

虽然缩小社会贫富差距、保护弱势群体是任何一个国家政府的一项基本职能，但政府的力量毕竟是有限的，还需要大量的非营利组织来承担部分的职责。随着社会经济的发展，人们不再满足于基本的温饱问题，而是产生了多种异质性的需求，如老年人需要更多精神上的安慰和关心、艾滋病人需要社会的更多理解、受灾人群需要道义上的各项援助和精神慰藉等等。这些弱势群体所表现出来的需求、对公平的关注等，往往政府部门对此所能提供的帮助是有限的。而由组织形式更为灵活的非营利组织出面来帮助他们是一种更好的选择。非营利组织可以充分利用社会的一些闲置资源，如有闲暇的志愿者，通过他们的爱心和奉献为一些特殊群体的利益服务。在这一过程中，非营利组织往往会宣扬其人道主义思想、团结协作精神和为公众利益服务的思想，非营利组织成员的表率作用会加强人们对互助合作精神的认同，并在潜移默化中提高思想觉悟，做到人与自然、人与人之间更加和谐地相处。据研究，捐赠和志愿服务已经成为一些国家，特别是发达国家的重要社会资源，在社会保障和社会安全方面都发挥着重要作用。美国1996年个人捐赠给公益部门的资金达1199亿美元，以遗产方式捐赠给公益团体的资产达105亿美元。公益部门和其他社会组织提供的志愿服务可折合为2016亿美元，另估计还有590亿美元的志愿服务并没有计算在内。两项相加已超过当年美国社会保障金的总额，远远超过联邦政府用于收入保险项目2260亿美元的支出^[3]。

（五）开展跨国界的活动，发挥非营利组织对国际事务的管理、协调和监督作用

非营利组织除了在一国的政治、经济、社会、文化等领域中发挥了重大的影响外，第二次世界大战以来，对世界自然资源问题、人权问题、和平问题、自然灾难等的关注催生了一批国际性的非营利组织。它们的活动往往跨越了国界，致力于促进整个世界的和平稳定与发展，它们在人权、环境、和平等关系人类发展的诸多关键领域都十分活跃。具体来看，它们可以影响民族国家的外交政策，监督世界各国在维和事务中力量的发挥，考察联合国的效率并督促它恢复信誉，监督私营部门以防止其在战争经济中获利，以及帮助一国政府处理突发性的政治事件等^[4]。总之，在国际性非营利组织的介入和斡旋下，各国之间有了进一步沟通的渠道，许多难题迎刃而解，或是有了更多解决机制可供选择。而且非营利组织对政府部门的监督使得滥用权力的可能性大为减少，国际事务的管理变得更有效率。

三、非营利组织的局限

目前，非营利组织在世界各国的发展，可谓方兴未艾，但它的深入发展，也有其局限性，主要表现如下：

（一）志愿组织的非志愿性

这主要表现在非营利活动所需的开支与非营利组织能募集到的资源之间存在着一个巨大的缺口。人们通常以为非营利组织的活动经费主要来源于民间捐助，但是，事实并非如此。以美国为例，美国在1963－1993年这三十年间，私人捐款呈逐年递减的趋势。1963年私人捐款占非营利组织开支的53.5％，1974年占34.7％，1984年占30.6％，而到了1993年已经下降到不足24％。^[5]可见，仅靠这些私人捐款是根本无法支撑非营利组织的活动开销的，那么，这些非营利组织的庞大经费开支来源于何处呢？在很多国家，政府是这些组织的最大经费供给者。在美国，1980年，联邦政府对非营利组织的直接资助高达410亿美元，相当于非营利组织总收入的35％。此外，州及州以下政府还资助了80亿～100亿美元。同时，随着非营利组织变得越来越专业化，许多工作人员不再是志愿者而是职业受薪者，他们惰性很强，发展成为类似政府的官僚人员。

（二）独立组织的非独立性

非营利组织理论上应该是独立于企业和政府之外的，但现实的发展中，三者之间的界限十分模糊，一部分非营利组织与企业的活动没有什么区别。在美国，非营利医院纷纷兴办面向社会的健康俱乐部，用最新式的健身器材或建造如奥林匹克赛场大小的游泳池来吸引会员。政府与非营利组织的界限也很模糊，在许多国家，非营利组织没有政府财政上的支持就无法生存。一些非营利组织受资助者的影响，被资金这只看得见的手拉着去开展体现资助者价值观的活动，明显失去了非营利组织本身的独立性。

（三）政府职能的虚假转移

非营利组织的兴起，表面上看是政府职能转移的过程，因为这些组织在某些领域履行着政府的职能，但是，我们应当看到，这一现象并不能说明政府职能转移的真实性。一方面，政府职能的转移有着复杂的背景，它在某一特定时期也许因政府过度干预社会带来社会效率的低下而缩小政府的干预范围，也许因竞选的政治需要而许诺下放部分政府职能，这种政府职能的转移存在着不确定性。另一方面，非营利组织在财政上对政府的依附性，使得这些组织丧失了独立性，发展成为准政府组织，因此非营利组织所谓监督政府权力的职能也就大打折扣。

（四）受到责任和腐败问题的困扰

非营利组织成立的初衷是为了公益事业，然而随着组织的发展，其结构和人员往往朝官僚化方向发展，最终导致组织的公益目标被置换成争取资金、为了组织自身的利益。非营利组织应该承担哪些责任？对谁负责？如何负责？这一点目前还没有一个定论，但人们已经注意到，一些非营利组织，特别是那些规模较大、时间较长、资金较多的组织，存在公共责任缺乏的问题，这些非营利组织的决策过程不民主、公开性不够，为组织的经营管理人员的渎职腐败创造了条件，部分组织负责人奢侈消费、中饱私囊。比如，美国的一些全国性的慈善机构在募捐和管理上花费太多，而只将收入中不足50％的部分用于为公众服务。^[6]