美国出口管制政策的影响

美国现代出口管制制度诞生至今已有50余年，作为主要在于维护安全和政治利益的一种经济手段，它既发挥了积极作用，同时又有着不可低估的消极影响。

首先，一定程度上推动了美国战略目标的实现，维护了美国对其对手或潜在敌人的科技和军事优势。

前文曾论述过美国制定出口管制政策的初衷和预期的政策目标，即通过限制能够增强战略对手和潜在敌人科技和军事实力的产品和技术的出口，来帮助美国国家安全目标的实现和战略的实施。之所以能够制定和实施管制措施，最根本的物质基础就是美国在第二次世界大战结束后具有在各个领域的霸权实力，尤其是在科技和军事领域，这在当时是世界上任何国家无可比拟的，而且美国也意识到，科技是经济发展和综合国力的原动力，是维护安全和达到战略目标的必要手段；如欲打赢战争，维护美国安全，除了要有巨大的经济力量，还必须具有强大的军事实力，拥有别人没有的科技实力和高技术含量的军事装备。这就必然导致冷战大环境下美国出口管制政策的出台。在美国看来，只有保持优势和霸权，才能实现美国安全乃至美国治下的世界秩序。事实也表明，美国出口管制政策在美国最终取得冷战胜利过程中起了重要作用，因为正是美国对苏联等社会主义国家的出口控制，以及美苏之间的军备竞赛（如里根政府提出的“星球大战”计划），刺激了苏联对其自身安全和全球战略的担心，使苏联以牺牲国内经济发展为代价，集中发展军备，结果导致苏联经济被慢慢拖垮直至苏联解体。

冷战结束后，全球化带动的产品和技术的全球范围流动日益深入和发展。美国政府认为，全球化正以不可抗拒的趋势侵蚀美国长久以来通过技术控制而保持的军事优势，美国对通过技术控制维持它与竞争者之间能力差距的依赖性越大，美国与竞争者之间能力差距缩小的可能性就越大。虽然技术控制并不能最终阻止竞争者掌握先进的军事技术，但它确实延缓了竞争者掌握先进技术的时间，而竞争者掌握先进技术所花的时间越长，越有利于美国在竞争中的地位。13为此，美国政府将会继续维持和加强出口管制政策，并积极推动出口管制改革。

其次，一定程度上稳固了美国在西方世界的地位，增强了美国对其盟友和友好国家的影响。

美国出口管制政策不仅指向其战略竞争对手和潜在敌国，而且也适用于其西方盟友和友好国家。根据美国相关的法规规定，美国对除了加拿大以外的所有国家实行不同程度的管制，并按照管制的严格程度进行分组。美国的盟友和友好国家基本上都处于T组和V组中，V组基本不存在管制的国家，但该组内各国的待遇存在差别；T组，总原则和政策同V组，但对刑侦设备、军用设备进行许可证管理。该政策是美国试图控制和影响其盟国和友国的另一手段。作为当今世界头号科技强国和军售大国，美国对高新科技的掌控和创新能力以及军事实力是世界上任何一个国家短时间内难以超越的，无论在传统威胁严重的冷战期间还是非传统安全凸显的后冷战时期，这都是足以用来影响西方甚至整个世界的资本。国家安全对于每个国家来说都是头等大事，而强大的国防是国家安全的最根本保证；但并不是每个国家都拥有发展强大国防的能力，对于一些小国、弱国，甚至某些地区性强国来说，单靠自己的研发力量不足以打造有效的和现代化的国防力量，所以，引进先进的技术，购买尖端武器是既省钱又省事的最佳途径。美国正是意识到了很多国家对其先进技术和产品的需求，从而以高技术和产品出口作为其处理对外关系的一个筹码，通过运用出口管制的经济手段促进对外政治和安全利益的实现。

早在20世纪五六十年代，美苏两国垄断了核武器技术，而作为昔日大国的英国，由于两次世界大战的消耗已沦为地区性强国，面对日益下降的国际地位，英国迫切需要拥有自己的核力量来重振大国声威。但实际情况是，当时的英国刚从战争创伤中恢复不久，无力承担巨大的研发和生产费用，所以，英国的第一选择就是从美国购买相关技术和导弹。但当时维护核霸主地位是美国的一项基本国策，美国担心一旦英、法等国家拥有独立于美国之外的核力量，必然会削弱西方联盟，损害美国的领导地位，所以，肯尼迪政府制定了“多边核力量计划”，即以出口北极星中程导弹为条件，换取英国放弃独立的核计划，并把购买的导弹统一交给美国控制的北约指挥，从而达到继续影响和控制英国的目的。据英国《独立报》报道，美国甚至知道英国潜射导弹的确切位置，而且没有美国提供的数据和卫星系统，英军想要发射导弹几乎是不可能的。《独立报》援引非政府组织的研究结果说，英国核弹头工厂是由一家美国公司按照美国洛斯阿拉莫斯核工厂设计建立的，英国核弹头起爆系统是由美国桑迪亚国家实验室设计制造的，一些核材料是从美国进口的，而且弹头的外壳和制导系统也是从美国进口的。四十多年来，甚至英国的核武器图纸亦一直由美国提供。可以说，英国的核威慑依赖美国，使英国付出了外交上的巨大代价。14

冷战结束后，原来被美苏争霸所掩盖的地区冲突和矛盾变得日益突出，1999年的科索沃危机就是一例。科索沃地区虽然地处欧洲，但欧盟根本无法提供具有战斗力的部队来维护本地区的安全和稳定，只有求助于由美国主导的北约来平息冲突。科索沃危机的结束，充分暴露出美国的欧洲盟国在维护欧洲地区安全上的力不从心和在安全上对美国的依赖，也体现出美国军事实力的一家独大，这恰恰是美国多年来奉行出口管制政策发挥作用的一个表现。当然，美国军事实力的强大不能简单地归因于出口管制政策，但出口管制却是维持强大军事实力的必要条件。美国出口给其盟友的武器和技术基本上都不是最先进的，一些迫于盟国压力而允许出口的管制物品，不是经过一番改造，就是在技术上留有后手，而且，购买美国武器和技术，还必须考虑到后期的维修和其他附加服务，这都是欧洲国家和其他友国不得不受制于美国的根源。

再次，对美国国内工业造成一定长期危害，限制了美国的出口竞争力，伤害了美国自身商业利益。

以计算机技术为例，作为美国在世界范围内处于领先地位的技术，而且世界市场的需求潜力也非常大，这本是美国对外出口的巨大增长点，可以为美国扩大对外出口，拉动经济发展，满足企业利润需求作出巨大贡献。但由于计算机技术既适用于商业也适用于军事，尤其是因为超级计算机具有潜在的军事用途，美国政府对于超级计算机的出口实行极为严格的控制，政府不仅要求欲出口公司办理单独审批许可，还要求提供详尽计划以确保其用于非军事目的，特别在面向第三世界国家出口时手续就更为复杂，从而严重限制了企业出口的积极性。与此同时，虽然欧洲和日本制造厂商的产品和技术与美国有一定差距，但是由于其国内出口限制政策的相对宽松，出口手续相对简便，这就鼓励了这些厂商争相填补美国留下的市场空白。从长远来看，这不仅是造成美国贸易逆差的重要原因，同时也必将对美国工业的发展造成危害。

此外，美国出口管制政策还会遭遇其国内经济利益与国家安全利益的两难。美国国内各利益集团经常围绕对何种技术与产品实行管制以及如何进行管制发生激烈争论。例如，F-22是美国21世纪初期的主力重型战斗机，是目前世界上最昂贵也是最先进的战斗机，也是未来一段时间内美国为取得和保持战区制空权的主要依靠力量。F-22在设计上既具备超音速巡航（不需要使用后燃器维持）、超视距作战、高机动性、对雷达与红外线隐身性（隐身）等特性，估计其作战能力为现役F-15的2到4倍，将会在较长的一段时间里成为世界重型战斗机的霸主。研发F-22的技术也同时应用到了F-35上。F-22战机从20世纪70年代开始研发到2005年正式服役，共耗资650亿美元，每架F-22战斗机加上研制和部署费用成本高达3．5亿美元。由于采用的技术极为敏感和先进，所以该战机从一开始就被美国国会明令禁止向任何国家出口。以色列曾多次向美国表示，不管多贵都要订购，但都被国会以安全和担心技术被敌国掌握为原因否决。但是，自2003年伊拉克战争爆发和2007年次贷危机开始后，美国财政面临严重困难，军方面对高昂的购买和部署费用十分头疼，小布什政府时期就曾打算终止F-22战斗机的定购计划，但是，这将直接威胁飞机制造企业的资金链和相关产业数以千计的工作岗位。F-22主要制造商洛克希德—马丁公司官员说，将在2011年完成政府业已定购战机的组装工作，而战机一些精密部件需要2年至3年时间才能制造出来。如果不获得额外订单所需的资金，一些战机关键部件制造商将被迫关闭生产线。假如制造商找不到替代产业，依赖战斗机制造业的2．5万工人中将有数千人失业。这表明单靠美国国内需求将很难满足企业运转和国内就业的需求，并损害到相关军工复合体和某些利益群体的利益，尤其是在当下金融危机使美国经济处于严重困境的情况下，经济利益和国家安全和战略的矛盾就更为突出。

最后，出口管制政策在一定程度上妨碍了美国外交政策目标的实现。出口管制制度不仅使美国遭受了经济损失，也遭受了政治损失。美国在进行国内立法管制出口的同时，还试图依靠双边或多边的法规与协定来影响和约束盟国在敏感产品和技术方面的出口，这往往造成美国与其盟国在经济和政治利益方面的分歧甚至冲突，例如1982年和1983年的苏联天然气管道事件。由于在从西伯利亚向西欧输送天然气的亚马尔管道修建过程中，西欧国家纷纷向苏联提供技术和资金，这与里根政府1981年底宣布的对苏制裁政策相冲突，美国试图说服盟友放弃与苏合作，但遭到西欧国家拒绝。1982年6月，在没有与盟国商量的情况下，美国将制裁扩大到欧洲公司，从而激怒了其欧洲盟友，极大地损害了美欧关系。

美国出口管制政策施行50多年来，给美国既带来了利益，也使美国受到了一定损害，但总体来看，利大于弊。出口管制政策未来还将是美国维护国家利益的重要工具，其大致走势可能是：首先，出于自身安全与战略的考虑，美国将继续对一些极其敏感和先进、具有战略意义的军品和军民两用产品与技术维持严厉的限制措施。这一大方向不会改变。其次，鉴于国内经济发展以及工商界和利益集团的要求，对非敏感、非战略用途的产品和技术放松管制，甚至解禁。尤其是在金融危机尚未见底，美国经济陷入衰退的情况下，为了增加出口以刺激经济复苏，美国可能会加大对一些产品和技术的放松管制力度。

注释

1．对出口管制概念更详细的讨论，可参见Michael D．Becket，To Supply or Deny：Comparing Nonproliferation Export Controls in Five Key Countries（Hague：Kluwer law international，2003），pp．2—4。

2．刘子奎：《冷战后美国出口管制政策的改革和调整》，《美国研究》2008年第2期。

3．黄志平：《美国巴统是怎样进行出口管制的》，中国对外经济贸易出版社1992年版，第66页。

4．余万里：《美国跨国公司与九十年代的中美关系》，中国社会科学院研究生院博士学位论文，2003年6月，第79页。

5．袁嫣、刘运顶：《美国出口管制政策、对华出口管制及其发展趋势研判》，《广东金融学院学报》2006年5月，第95页。

6．Export administration regulations，part772，and definition of“control country”，转引自余万里：《美国跨国公司与九十年代的中美关系》，中国社会科学院研究生院博士学位论文，2003年6月，第80页。

7．张汉林、蔡春林：《试论美国对华出口管制政策及前景》，《美国研究》1991年第2期。

8．John Heinz，US Strategic Trade：An Export Control System for the 1990s（Boulder，Colorado：Westview press，1991），pp．9—20．

9．Karl M．Messen，ed，International law of Export Control：Jurisdictional Issues（London：Gra- ham＆Trotman ltd．，1992），p．165．

10．李安方：《美国对华技术出口管制的效果评判与前景分析》，《国际贸易问题》2007年第7期。

11．John Heinz，USStrategic Trade：An Export Control System for the 1990s（boulder；Colorado：Westview Press，Inc，1991），pp．9—10．

12．郭友群：《战后西方对华技术出口管制的历史演变》，《经济问题》2006年第8期。

13．刘子奎：《冷战后美国出口管制政策的改革和调整》，《美国研究》2008年第2期。

14．《英国媒体披露：美国控制英国核武器系统》，东方网2005年11月10日。