美国出口管制的变化与发展

自从美国以正式立法的形式把出口管制措施固定化、永久化以来，该政策便随国际形势和美国对其国家利益认识的不断变化而发生变化。为了进一步分析美国出口管制政策背后的政治经济考量，以下将从加强国内出口管制立法和推动组建多边出口管制体系两个方面进行论述。

一、加强国内出口管制立法

美国一直是一个相当重视出口管制政策运用的国家。早在1807年，美国就制定了第一部涉及出口管制内容的《禁运法》。美国现代出口管制的雏形，可追溯到1940年德国占领法国后国际形势急剧恶化，国会通过了《促进和加强国防法》授权总统对军需品及相关产品进行管制，两年后，授权扩大到任何项目、技术数据、资料、必需品。第二次世界大战后，随着冷战的爆发，为了反共，国会一直沿用了此管制制度，并于1949年制定了《出口管制法》，这标志着战时出口管制措施的固定化和永久化。该法案明确规定：“凡是对那些有助于增强共产党国家军事和经济潜力而有损于美国国家安全的出口都予以拒绝。”7

1969年，由于美苏缓和时期的到来，为配合美国对苏整体战略的调整，美国用“管理”（administration）一词取代了“管制”（control），制定了新的《出口管理法》，这表明美国开始放宽对出口的限制。但是在冷战环境下，美国的出口管制并没有真正放松，反而还有所强化。例如，1974年通过的两项修正案赋予国防部审查和否决两用技术产品出口的权力。

20世纪70年代，由于经济危机和贸易逆差的冲击，美国工商界纷纷游说国会，要求政府放松管制政策。1979年，美国政府在工商界的压力下，对《出口管理法》进行修订，提出了压缩管制产品范围、改进审查手段、提高许可证审批效率等要求，以方便和鼓励美国商品尤其是具有竞争力的技术产品的出口。此后，随着美苏争霸局势和美国国内政治经济形势的变化，该法又在1981年、1985年、1988年三次小幅修正。8现行《出口管理法》授权美国总统可以“阻止或限制任何处于美国管辖权内之产品或技术的出口，或任何处于美国管辖权内之人出口产品或技术”。此外，该法案还规定了域外管辖原则，企图对产品购买国的再出口也进行管制。9

1994年后，美国《出口管理法》有效期满。同时随着苏联解体，国际形势发生了根本性变化，这部以反共为中心的法律在传统安全威胁下降，非传统安全威胁日益严重，大规模杀伤性武器不扩散成为主要安全议题，与世界新的经济与技术挑战不相适应的后冷战时代，逐渐变得失去目标和不合时宜。此外，由于出口管制清单过长、出口审查手续繁琐、与其他西方国家相比限制过重等问题，美国工商界对该法律一直有很多不满的地方。而且，《出口管理法》本身也存在许多不可克服的缺陷。首先，难以辨明产品和技术究竟是军用还是民用、先进还是过时；其次，对任何出口（加拿大除外）都要求出口许可，造成许可申请堆积如山，难以及时处理。结果，这部过时的法律既妨碍了商业利益，也不能有效保障美国安全。所以，美国国内关于是否继续执行技术出口管制出现意见分歧。为了应急，克林顿政府和小布什政府均动用《国际紧急经济权力法》的授权继续执行原有出口管制政策，至今没有出台新的法律。10但这并不妨碍出口管制政策的具体实施和发挥作用。该法虽然稍显落后，但作为规定出口管制政策的原则性文件，在美国政府看来，其基本精神并不过时。在《出口管理法》等法律之下，往往制定了相对应的细则和清单，其制定和执行具有相当大的灵活性，可以根据国家利益的变化随时进行调整。例如，在《出口管理法》之下还有更具体的《出口管理条例》，内含《商品管制目录》和《国家一览表》等细则。《武器出口管制法》下面有《武器国际贸易条例》和《美国军火目录》等。而在核管制领域，则还有《核推介目录》等。11

此外，为使出口管制在新形势下仍然能发挥有效的政策工具作用，在出口管制具体实施过程中，美国政府相应地进行了调整。其主要有：

首先，改革许可证政策，缩短许可证申请、办理和审批时间，提高办理效率。其中包括理顺各出口管制机关之间的关系，建立争端解决机制，建立电子许可证系统以简化许可证申请和审批手续；审查出口管制清单，放松对技术含量低和军事意义不大的产品和技术的出口管制，加强对技术含量高和军事意义重大的产品和技术的管制力度等。同时，改组相关管制机构，设立新机构，加强对美国允许出口的产品和技术进行最终用途和最终使用者的检查、监督，加大违规处罚力度。

其次，放松、简化对盟国和友国的出口管制，争取其配合美国出口管制的实施，加强协调与合作，发挥管制政策的最大功效。特别在“9·11”事件后，在传统安全威胁尚未完全解决，而非传统安全威胁凸显的情况下，单凭美国的力量难以应付对本国安全构成严重威胁的恐怖主义、“无赖国家”和潜在敌国，因此美国强烈需要加强与盟国和友好国家的合作，防止敏感产品和技术从第三国流向美国的敌人和潜在敌人手中。为此，美国加大了对北约盟国和其他盟国如日本和澳大利亚等产品和技术出口、转让的力度，简化了一系列审批程序，但美国同时坚持任何简化控制的措施都要求有关国家的出口管制与美国的出口管制相一致，这成为美国施行许可证豁免的最重要的条件。而且，美国重新审查了不能接受美国武器国家的清单，加强了对反恐联盟前线友好国家的支持。

最后，强化对敌国和潜在对手的出口管制。冷战结束后，伊朗、利比亚、朝鲜等被美国定义为邪恶轴心国家，而且，由于中国近些年的快速崛起，已经被看作美国维持世界霸权的潜在威胁和战略对手（美国对中国的出口管制将在后面单独论述），美国从其对外政策目标和国家安全战略出发，加强了对这些国家的出口管制。

二、组建国际多边出口管制体系

在加强和完善国内出口管制立法和政策的同时，美国还积极倡导建立了一系列国际多边出口管制条约和机制，最著名的就是1949年11月成立的“巴黎统筹委员会”（简称“巴统”），其全称为“多边出口控制统筹委员会”（COCOM），其主要目的是为了限制西方工业发达国家向社会主义国家出口战略物资和高技术，这就使美国对社会主义国家经济管制的单边行为成为西方国家的集体行动。“巴统”由17个成员国组成，它们分别是：美国、英国、法国、德国、意大利、丹麦、挪威、荷兰、比利时、卢森堡、葡萄牙、西班牙、加拿大、希腊、土耳其、日本和澳大利亚。相应的有大约30个国家包括社会主义国家和一些民族主义国家被“巴统”列为禁运对象。

拟定禁运清单由各国执行是“巴统”禁运的主要手段。“巴统”清单有三类，即国际原子能清单、国际军品清单和工业清单，所涉范围包括军事武器装备、尖端技术产品和稀有物资等上万种具有战略意义的货物和技术。根据“巴统”规定，成员国准备向受限制的国家出口受控货物和技术时，必须向“巴统”提出申请，并且只有在“巴统”所有成员国政府一致同意后，该出口国政府才能签发本国的出口许可证。12随着冷战的结束，世界局势得到了极大的缓和，如何发展经济成为世界各国普遍关注主题，而作为冷战产物的“巴统”日益显得不合时宜，尤其是其禁运措施与世界经济科技领域的激烈竞争形势更加不相适应，因此，在美国的建议下，该组织于1994年3月31日正式宣告停止一切活动。

1996年9月，为了填补“巴统”解散后的多边出口管制空白，美国又推动西方国家制定了《关于常规武器与两用产品和技术出口控制的瓦森纳协定》（简称“瓦森纳协定”），以此作为新的多边出口控制机制的基础。“瓦森纳协定”的“基本”项目清单与1993年的“巴统”清单没有什么区别，但“瓦森纳协定”是一个十分松散的组织。此外，美国还参加了核供应国集团（NSG）——该集团通过实施对核及核相关出口控制的引导以防止核武器扩散；导弹技术控制制度（MTCR）——成员国承诺将共同的出口政策运用到共同的出口管制货品上，包括导弹发展、生产和操作所需的全部关键设备和技术；澳大利亚集团（AG）——所有参与国对其管制目录所列的项目执行国家出口管制，以防他国或恐怖分子获取生化武器的能力。由此可见，组织和参加多边出口管制体系是美国出口管制政策的重要组成部分和必要补充，美国希望通过这些多边协议，在多边和双边基础上就两用物资的出口管制方针和信息交换与有关国家磋商，努力促使上述各集团成员国配合美国，最终服务于美国的政治经济利益和目的。

由上可见，出口管制政策是美国一以贯之的既定政策，是由一系列法律、政策和协议构成的有机整体和不断变化发展的政治经济政策系统，是平衡内外利益、矛盾的政治工具，其制定、变化和发展的基本依据是国际国内形势的变化和美国的国家利益诉求。