政府的外汇管制政策

第二节　政府的外汇管制政策

一、外汇管制政策概述（Foreign Exchange Direct Control Policy）

1.外汇管制政策概念

由于汇率政策和需求管理政策调节国际收支需要一段较长的时间，对于结构性变动引起的失衡，这些政策的实施又难以收到良好的效果。所以不少发展中国家就实行外汇直接管制。从实施的性质来看，外汇直接管制的措施有数量性管制和价格性管制之分。从实施的效果来看，数量性管制措施能够在短期内迅速削减进口支出，立竿见影；而价格性管制措施的作用渠道则基本上等同于汇率政策。直接管制属于全面性控制工具，其实施通常能使国际收支的改善收到非常迅速的效果。

2.外汇管制政策的特点

外汇管制措施的特点是比较灵活，可以针对具体不同的进出口项目和资本流动有区别地予以实施。一国可以对维持生产和生活水平所必需的中间产品和消费品进口、对扩大生产能力所需的资本品（机器设备等）进口不实行限制，或者限制程度轻一些，而对奢侈品进口严加控制；同时在出口方面可以重点奖励重要的或非传统的产品生产和出口。因此，适当地运用直接管制措施，可以在纠正国际收支赤字的同时不影响整个经济局势。

3.外汇管制政策的缺点

（1）往往是变显性赤字为隐性赤字。一旦予以取消，除非经济结构相应得到改善，否则国际收支赤字仍然会重新出现，因此许多国家采用直接管制措施，主要是用以配合产业政策的实施。

（2）直接管制还十分容易引起贸易伙伴国的报复。一旦对方国家也实行相应的报复性措施，往往导致国与国之间的“贸易战”，使原先实行直接管制措施的国家前功尽弃。

（3）实行直接管制，也容易造成本国产品生产效率低下，对外竞争力不振，引起官僚作风和贿赂风气的兴起。因此，西方国家对采用这项措施一般比较谨慎。

4.政府采用外汇管制政策的原因

如果通过市场的自发调节机制，或者政府干预措施与政策调节都不能解决经济运行中出现的问题，这时就会采取非市场化的直接管制政策。政府采取直接管制政策具体有以下原因。

（1）短期冲击因素。经济运行中经常会面临各种各样的冲击，主要包括实际冲击、货币冲击、由心理预期导致的投机冲击等。这些冲击会使经济难以及时调整至新的均衡位置，产生调整滞后或者调整过度现象，从而使经济出现失衡、混乱甚至动荡。前面的理论告诉我们：超调模型由于商品市场价格粘性的特点，会在短期带来经济衰退和失业等问题；如果存在短期投机冲击，国内货币市场和外汇市场价格还会过度波动；J曲线效应也说明即使满足马歇尔勒纳条件货币贬值后，国际收支的改善也会存在滞后效应。正是由于价格调整的滞后性、过度性等非均衡现象，从而扭曲汇率、利率等变量的实际水平，对金融市场乃至整个宏观经济产生很大的破坏作用。如果其他政策都难以奏效，政府就有必要及时采取直接管制政策以避免不必要的损失。而直接管制政策则具有收效迅速和针对性强的特点，因此，在面对各种短期经济冲击时，采用直接管制政策可以有效避免冲击给经济带来的不良影响。但是必须注意，如果政府采取直接管制政策是出于临时调节目的，那么在冲击后的一段时间内就应该解除直接管制措施。但是，实际上很多国家一旦实施管制措施就会延续很长时间，而且存在多种不同形式的管制政策。由于这些管制政策本身是对市场价格的人为扭曲，长时间使用会影响市场机制配置资源的效率。

（2）宏观政策因素。

第一，为了保证原有的政策能够发挥预期效力。“三元悖论”告诉我们，在资本完全自由流动时，浮动汇率制度下的财政政策完全无效，固定汇率制度下的货币政策完全无效。如果要避免财政政策和货币政策失灵，就需要对资本的流动加以控制。从这个角度看，直接管制政策使政府对开放经济的政策搭配方式进行选择的余地更大了。

第二，由于政府不合理的宏观政策导致被迫采取直接管制政策以避免危机。例如由于政府推行了过度扩张性的财政政策，在中央银行缺乏独立性的条件下，很容易出现中央银行向财政部融通巨额财政赤字，导致货币过度发行的问题。由于货币供给大于货币需求，出现国际收支货币论所分析的国际收支逆差。而在固定汇率制度下国际收支逆差导致外汇储备减少，如果听任这一现象发展下去就会出现放弃固定汇率制度、本国货币大幅度贬值的货币危机，政府此时必须采取直接管制措施。一般包括对资本与金融账户货币兑换的限制，以及对国际贸易采取关税或非关税限制政策等。

（3）微观经济因素。一是一国市场和价格体系不健全，存在很多价格扭曲的因素；二是微观经济主体缺乏国际竞争力，出口产品结构单一或落后；三是社会资源在各部门的流动存在障碍等。这些因素都会使一国在较长时间面临外汇短缺等问题而不得不采取外汇管制政策。

（4）国际交往因素。一国的经济开放性不是自然形成的，要经过一个逐步发展的过程。对于一个还没有完全融入世界经济的国家来说，其特定的经济条件导致他不能与其他国家自由进行国际交往。例如，我国属于经济转型国家，经济体制和价格体系与发达国家还存在巨大差异，经济突然全面开放会对国内经济造成冲击，迫使政府对经济开放性进行某种程度的限制。特别是我国的金融体系和金融监管不太健全时，本国经济不能承受国际资本流动给金融部门造成的巨大冲击，必须对资本流动进行一定程度的限制。

5.政府采用外汇直接管制政策的形式

（1）对价格的管制。主要是对汇率的管制，很多国家实行复汇率制度，限制汇率的波动。

（2）对金融市场的管制。主要是对资本流动和金融交易的管制以及对外汇资金收入和运用的管制，包括对利率、贷款以及资金流入流出实施限额控制，例如我国的QFII和QDII政策。

（3）对货币兑换的管制。货币兑换的管制主要是针对国际收支中不同账户的兑换条件进行限制，它是外汇管制的核心。

二、直接管制政策的经济效应分析

1.外汇兑换管制的经济效应分析

假定外汇市场存在兑换管制导致本币被高估的现象。纵轴表示汇率（直接标价法），横轴表示外汇数量。SS曲线表示外汇供给，DD曲线表示外汇需求。F是市场自发调节时形成的均衡汇率，OB是政府强制维持的汇率水平。由于政府确定的外汇价格低于均衡水平，导致超额需求HI，政府只好采取管制政策对外汇需求进行数量控制。外汇供给为OH时，需求者愿意支付价格为OA，而官方外汇价格只有OB，有一些人从官方获得外汇拿到黑市就可以获得ABCE的收益。从整个社会看存在一笔可以利用不同市场价差赚取的收入，称为“经济租金”。

存在“经济租金”就会有寻租行为（Rent Seeking），交易者可以从政府手中以官方价格购入廉价外汇，导致腐败现象、经济租金（ABCE）、社会福利损失（重负损失CEF）。

2.外汇兑换管制的其他消极效应

图8－3　外汇兑换管制的经济效应分析

（1）导致一系列非法活动，给经济带来不良影响。例如腐败现象、黑市交易等。

（2）对一国国内经济的长远发展也有较大的不利影响。本币高估抑制出口，对本国急需的设备、技术难以获得等。

（3）对国际经济交往产生不良影响。特别是货币贬值妨碍自由贸易，极易引发贸易战与汇率战等。

因此，直接管制实施的时间越长，弊端越大，逐步取消各种管制政策是今后发展的方向。

三、货币的自由兑换

1.货币自由兑换的过程

货币自由兑换是指在外汇市场上能自由地用本国货币购买（兑现）某种外国货币，或用某种外国货币购买（兑现）本国货币。

（1）经常账户下的货币自由兑换。

经常账户下的自由兑换是指对经常账户外汇支付和转移的汇兑实行无限制的兑换。在国际货币基金组织章程第八条的二、三、四款中，规定凡是能对经常性支付不加限制、不实行歧视性货币措施或多重汇率、能够兑付外国持有的在经常性交易中所取得的本国货币的国家，该国货币就是可自由兑换货币。这一经常性支付的含义为：

第一，所有与对外贸易、其他经常性业务、包括服务在内以及正常的短期银行信贷业务有关的对外支付；

第二，应付的贷款利息和其他投资收入；

第三，数额不大的偿还贷款本金或摊提直接投资折旧的支付；

第四，数额不大的家庭生活费用汇款。

可见，国际货币基金组织此处所指的自由兑换实际上是经常账户下的货币自由兑换，因此，实现了经常账户下货币自由兑换的国家又称为“第8条款国”。需要指出的是，基金组织第8条款对会员国在商品贸易方面所实行的限制并没有约束力，贸易自由与兑换自由是两个不同的概念。另外，不允许施加兑换限制仅仅针对付款行为，而不针对收款行为，因此，基金组织的条款并不排除强迫居民将外汇收入结售给国家的可能。

（2）资本与金融账户下的货币自由兑换。

资本与金融账户下的货币自由兑换是指对资本流入和流出的兑换均无限制。资本与金融账户下的货币自由兑换要比经常账户下的货币自由兑换难得多。因此，一国货币要实现完全可兑换，一般来说要经历经常账户的有条件兑换、经常账户自由兑换加上资本与金融账户的有条件兑换、经常账户自由兑换加上资本与金融账户自由兑换这样几个阶段。

2.实现货币自由兑换的条件

（1）健康的宏观经济状况。

第一，稳定的宏观经济形势，既没有严重通货膨胀等经济过热现象，也不存在大量失业等经济萧条问题，政府的财政赤字处于可控制的范围内，金融领域不存在银行巨额不良资产、乱集资等混乱现象。

第二，有效的经济自发调节机制，即市场机制。一国具有一体化的、有深度的、有效率的市场体系。

第三，成熟的宏观调控能力。政府必须能娴熟地运用各种宏观政策工具对经济进行调控，有效地应付各种复杂的局面，包括健全的货币管理机制等。

（2）健全的微观经济主体。一国实现货币自由兑换后，企业将面临非常激烈的来自国外同类企业的竞争，它们的生存与发展状况直接决定了货币自由兑换的可行性，从一般企业来看，对它的要求体现在制度与技术两个方面，而对一国商业银行则要经营状况良好、资本充足、不良资产控制在一定限度内。

（3）合理的经济结构和国际收支的可维持性。合理的经济结构主要体现为国际收支的可维持性。国际收支可维持性的要求之一是消除外汇短缺，即实现外汇收支在趋势上的大体平衡，尤其是要将经常账户中的外汇短缺基本解除，否则在资本与金融账户开放后，经济意义上的外汇短缺将转化为统计意义上的收支失衡，导致持续的经常账户赤字及外汇债务的上升，有的情况下还会演变为资本逃避。要求之二是政府具有充足的国际融资能力或国际储备。

（4）恰当的汇率制度与汇率水平。汇率水平恰当不仅是货币自由兑换的前提，也是货币自由兑换后保持汇率稳定的重要条件。在货币自由兑换的条件下，汇率的高估和低估极易引起投机，从而破坏宏观经济和金融市场的稳定。而汇率水平能否经常保持恰当则是与汇率制度分不开的。一般来说，在资本可以自由流动时，选择具有更多浮动汇率特征的汇率制度更为合适。

3.货币自由兑换可能带来的问题

（1）资本外逃（Capital Flight）。是指由于恐惧、怀疑或为规避某种风险和管制所引起的资本向其他国家的异常流动，境内外资产的收益与风险的差异是形成资本逃避的主要原因。从收益因素来看，本国资产收益率较低可能是由以下几个原因造成的：本币汇率高估；低利率；本国较高的通货膨胀带来的实际利率的下降等。从风险因素上看，本国政局不稳、新的管制政策的出台或政策多变、法制不健全可能会导致本国资产风险更大。资本逃避可以通过种种合法与非法途径进行，如：高报进口，低报出口等。

资本逃避对一国经济的发展极为不利。从短期看，大规模的资本逃避会带来经济的混乱与动荡。从长期看，资本逃避降低了本国可利用的资本数量，减少了政府从国内资产中可获取的税收收入，增加了本国的外债负担，从而会引起一系列严重的经济后果。因此，一国政府必须创造一个持久稳定发展的宏观环境，减少、预防资本逃避行为。

（2）货币替代（Currency Substitution）。它是指在经济发展过程中，国内对本国货币的币值稳定失去信心或本国货币资产收益率相对较低时，外币在货币的各个职能上全面或部分地替代本币发挥作用的一种现象。货币替代描述的是一种“良币驱逐劣币”^[2]的现象。

货币替代会对一国经济产生复杂的影响。首先，本国居民可以持有外国货币、外国居民也可以持有本国货币，并且这种持有处于不断的替换之中，这使得汇率的决定更加复杂。一般认为，货币替代加剧了汇率的不稳定性。其次，从它对货币政策的影响看，货币替代会使货币的定义更加困难，例如本国居民持有的外国货币现金及存款是否应计入货币的范围；从货币替代对财政政策的影响看，它导致本国政府难以从本币发行中获得铸币税与通胀税，政府的收入降低了。提高本国货币的币值稳定性、实际收益率和信心是解决货币替代问题最根本的方法。这就要求政府有效地控制通货膨胀及其他宏观经济不稳定状况。

人民币自由兑换问题

1.人民币自由兑换的进程

对货币兑换的管制是我国外汇管制的核心，改革开放以来我国进行了渐进的改革过程，并且在1994年取得了突破性的进展。主要经历了四个阶段。

（1）高度集中控制时期（1979年以前）。这一时期由于实行高度集中的计划经济体制，一切外汇收支由国家管理，一切外汇业务由中国银行经营，国家对外汇实行全面的计划管理、统收统支。

（2）向市场化过渡时期（1979—1993）。1979年开始实行的外汇额度留成制在推动人民币向可兑换货币方向发展上起到了主要作用，企业一部分外汇需求可以在外汇调剂市场上实现，并且逐步形成了调剂汇率。但是经常账户下的支付用汇仍然有一部分需要审批，并且导致多重汇率的出现，也不符合经常账户下自由兑换的特征。因此，它与经常账户下的自由兑换还有较大的距离。

（3）经常账户下有条件自由兑换时期（1994—1996）。1994年1月1日，我国对外汇管理体制进行了一次影响深远的改革，主要内容有：

第一，汇率并轨，取消人民币官方汇率，由银行间外汇市场的供求决定。

第二，实行结汇制，取消外汇留成。除个人外，企业团体取得外汇收入必须于当日出售给指定外汇银行，同时建立银行间外汇市场。

第三，实行售汇制，取消经常项目下正常对外支付用汇的计划审批。境内企事业、机关和社会团体在此账户下的对外支付，可持有效凭证用人民币到外汇指定银行办理购汇。

通过上述改革使我国基本实现了经常账户下有条件自由兑换，主要体现在取消了对经常账户歧视性的多重汇率和对经常账户下用汇的计划审批。限制性主要是外商投资企业及个人的经常账户下用汇存在限制。

（4）经常账户下完全自由兑换时期（1996年至今），但对资本与金融账户实行较为严格的管制。1996年7月1日进行了一次改革，基本取消了经常账户下尚存的限制。1996年11月27日，当时的中国人民银行行长戴相龙正式致函国际货币基金组织，宣布中国自1996年12月1日起，接受国际货币基金组织“第八条款”的全部义务，从此不再限制经常性国际交易支付和转移，不再实行歧视性货币安排和多重货币制度，标志着中国实现了经常账户下的完全可自由兑换。

实现经常账户下的完全可自由兑换后，对经常账户下的外汇收支的管理依然存在：

第一，我国仍然实行结汇制，除个人外，企业团体取得外汇收入必须于当日出售给指定外汇银行，个人外汇则可自行持有、存入银行或卖给外汇指定银行。

第二，为了加强对经常账户下外汇收支的管理，我国还实行出口收汇与进口付汇的核销监管。由国家外汇管理局对这些外汇收支的真实性进行审核，以防范各种非法行为，例如骗汇、资本与金融账户下外汇收支混入经常账户下等。

与此同时，我国还对资本与金融账户实行较严格的管制，基本原则是“管理从紧”，严格审批和登记一切资本输出入，鼓励外商直接投资，严格控制外债规模、结构、目的和流向，对本国资本输出实行严格管理。1997年开始实际是经常账户完全可自由兑换＋资本与金融账户有条件自由兑换的时期。目前在资本与金融账户下只有获得QFII与QDII资格的机构才可以跨国进行证券投资活动，其他资本流动的管制仍然比较严格。

2.人民币资本与金融项目可自由兑换的初步设想

中国在关于放松资本市场管制、人民币资本与金融账户自由兑换的进程上始终保持稳步推进的态度。鉴于东南亚等国在资本与金融账户开放过程中所遇到的危机，中国政府在进行人民币自由兑换时，充分考虑到了本国的经济发展现状，逐步稳定地放松对资本与金融账户的管理。初步设想实现人民币资本与金融项目可兑换的步骤和时间如下：

（1）在21世纪初实现外资企业国民待遇，完善外汇市场运作，取消对外直接投资和贸易的资本限制。

（2）在21世纪头5年内，逐步取消对外直接投资和贸易有关的资本流出限制。

（3）2005年到2010年，在资本市场、货币市场、外汇市场比较发达、利率市场化的情况下，首先开放中长期资本流入和流出的限制，在对短期资本流动实行按数量大小、时间期限、用途流向实行申报制度的基础上，最后放松短期资本的流动的限制。

在资本与金融账户自由兑换的进程安排上，采用先长期后短期的方案，在2005年到2010年期间，逐步放开对直接投资、房地产业务，在2010年之后有限制放开资本市场、货币市场以及金融市场的业务，与此同时，进一步完善其他方面如人寿保险以及其他外汇业务。

借鉴各个货币危机发生国的情况，可以发现泡沫经济或者说经济过热是货币危机发生的一大诱因。中国市场也存在着相同的问题。资本大量投入房地产业形成泡沫经济，增加了银行坏账风险是形成货币危机的重要因素。资本市场的对外开放，使海外套利热钱大量涌入，使国内货币供应量超常增长，导致经济过热。过多的资金盲目流向房地产业，刺激房地产投资，形成严重的供求失衡。中国房地产业的发展在近几年内发展很快，有地产泡沫的隐忧。

按照资本流动开放的方案，我们可以了解到资本市场上的短期流动资金的开放是最晚的。这是由短期流动资金自身的性质决定的。短期流动资金由于其流动性，往往给资金流出国的经济造成极大的影响，给资本流出国的外汇储备造成极大的压力，容易造成货币危机。因此，如何控制短期资本的流动，避免热钱的冲击，是中国在进行资本与金融项目开放时所考虑的重点。

中国个人年购汇额放宽至2万美元

依据中国国家外汇管理局有关规定，2006年5月1日起，中国居民个人购汇限制进一步放宽及简化，每人每年购汇总额从8 000美元增加到2万美元，而且外汇局将不再审核用途。

1.额度增加，手续简便

5月1日后，中国对境内居民个人购汇实行年度总额管理，年度总额统一为每人每年等值2万美元。购汇手续也大大简化，从需提供各种真实凭证，简化为居民个人凭本人真实身份证明并向银行申报用途后即可购买。如果2万美元的额度还不够用，只要提供了真实需求凭证，经银行审核后仍可按实际需要继续购买。

个人所购买的这些外汇可以存入本人境内外汇账户、可以汇出境外；可以持汇票、旅行支票、信用卡等携出境外；每人每次可以提取不超过等值2 000美元的外币现钞。

在个人购汇新规定实施前，中国居民出境旅游、商务考察、探亲等，出境时间在半年以上的，购汇额度为8 000美元；出境时间半年以下的，购汇额度为5 000美元。出境留学是按学校标准对学费进行全额供汇，生活费一年最高2万美元。

为满足居民的外汇需求，遏制外汇非法交易，中国对外汇管制近年来不断放宽。在2005年8月初，国家外汇管理局也曾简化个人购汇手续及提供额度。当时，居民出境时间在半年以下的，所能购买的外汇总额由等值3 000美元提高为等值5 000美元。在半年以上的，由等值5 000美元提高到等值8 000美元。对于境外直系亲属救助、缴纳国际组织会费、境外邮购等有实际用汇需求但没有出境行为的购汇，指导性限额由等值3 000美元调整为等值5 000美元。

2.鼓励个人用汇缓解外汇储备增长的压力

新华社报道，受此利好消息刺激及“五一”黄金周的到来，出境游市民纷纷到银行购汇，不少银行购汇业务量翻番。在北京，四大国有银行的购汇业务都出现不同程度的增幅，购汇市民也比以前多了三至四成，其中多数是为出境游做准备。包括“五一”黄金周在内，中国自1999年以来的14个黄金周，总共为旅游业带来4 292亿元的收入。另外，世界旅游及观光理事会预测，中国旅游业今年预期将增长23%，总值可以达到3 010亿美元（4 786亿新元），使中国超越德国、法国及西班牙，成为全球第三大旅游国，位于美国及日本之后。2004年，中国人到境外旅游为2 880万人次，中国跃居亚洲第一大客源市场。

四、复汇率问题

1.复汇率的概念（Multiple Exchange Rate）

它是指一国实行两种或两种以上汇率的制度，双重（dual）或多重汇率制都属于复汇率制。复汇率制是建立在货币兑换管制基础上的，取消复汇率是货币自由兑换的必要条件。

注意：复汇率是外汇管理当局人为、主动地指定和利用多种汇率，不包括外汇管制下外汇黑市上的“市场汇率”与官方汇率并存的现象。

2.复汇率的表现形式

（1）公开的复汇率。就是政府明确公布针对不同交易所适用的不同汇率。例如贸易与非贸易汇率、金融汇率、出口汇率与进口汇率等。

（2）隐蔽的复汇率形式。

第一，对出口按商品类别给予不同的财政补贴（或税收减免），或者对进口按类别课以不同的附加税；

第二，采用影子汇率，指附加在不同种类进出口商品之后的一个不同的折算系数；

第三，在一国已存在官方汇率和市场汇率的条件下，对不同企业或不同的出口商品实现不同的收汇留成比例。

3.复汇率的利弊

复汇率在维持内外均衡政策目标上有以下作用：

第一，维持一定数量的国际储备。复汇率通常是国际收支严重逆差或者大量资本流出时采用的。政府为了防止国际储备枯竭，可以在原有官方外汇市场外，设立一个汇率可以自由浮动的外汇市场。各项国际收支交易只有政府核准的部分可以在官方外汇市场交易，其他的额外需求转移到新的外汇市场上。这一新的外汇市场上本币可以贬值，政府就不需要进行干预。两个市场的差价会通过“寻租行为”削弱复汇率的作用，但是政府的外汇储备减少的压力会降低。

第二，隔绝来源于外国的冲击。在国际资本流动问题非常突出的情况下，频繁的、过度的汇率变动会对本国的进出口乃至整个宏观经济产生非常不利的影响，因此，采用复汇率是一种比较现实的选择。

第三，达到商业政策的目的。首先，可以针对进出口商品价格弹性的差异进行区别对待，从而改善进出口情况。其次，复汇率可以体现国家对特定产业给予鼓励，而对另外的某些行业产品的进口予以限制。

第四，财政目的。首先，政府可以在不同的外汇市场以不同的价格买卖外汇获取差价；其次，复汇率还是一种变相的财政手段，不同的汇率实际上代表政府的不同补贴及征税措施。

复汇率对经济会产生以下损害：

第一，管理成本较高。由于汇率种类繁多，势必需要投入大量的人力和物力。管理过程中还会出现各种缺陷和错误，也会增加成本支出。

第二，扭曲价格。汇率应该是外汇市场的均衡价格，人为管制价格、设置多重价格使价格关系变得复杂和扭曲。

第三，不公平竞争。复汇率实际上是一种变相的财政补贴，它使不同的企业处于不同的竞争地位，不利于公平竞争关系的建立和透明的市场关系的形成。另外，复汇率还会引起国际社会的非议和报复，不利于国际经济合作的发展。

小结和学习重点

1.外汇干预的含义与类型

2.外汇管制的含义与类型

3.货币自由兑换含义与进程

4.复汇率的含义及改革

希望通过本章学习，引导学生了解外汇干预与外汇管制的含义以及区别，认识外汇干预手段与特征，以及外汇管制的利弊。同时了解在开放的宏观经济条件下常用的货币兑换的管制与复汇率问题。