政府对城镇化的管制和引导政策

政府对城镇化的管制和引导政策_日本的城镇化

森地茂

这个主题主要分成三个部分：国土政策与地区差距缩小、地区差距缩小的原因分析和日本的地区政策评价，以及对中国的启示。主要讲在城镇化过程中，日本如何通过国家与民间共同努力缩小地区差距，以及日本地区政策的得与失。

日本的地区差距缩小政策主要包括：

大城市圈政策和地方开发政策。大城市圈政策，即主要针对人口过密问题的对策，具体包括：

1.大城市圈的建设；

2.管控人口向大城市圈集中的趋势：为了避免人口过度向大城市集中，将大城市资源扩散；

3.环境管制：限制在大城市地区设厂。

地方开发政策主要是缩小差距的政策和应对人口过疏问题的对策，具体包括：

1.建设高速交通体系，引入民间的投资和消费；

2.建设地方产业据点及企业招商引资政策；

3.农林水产业振兴政策；

4.条件不利地区（如小岛屿或偏远山区等上述三个政策难以实现的地区）的政策。

为了缩小地区间差距，政府在不同时期一直在制定全国综合开发规划，以求获得国土的均衡发展。

第一次规划（1962年）（以沿太平洋带状地带的中心城市圈开发为重

此时，日本经济不够富裕，民间力量也有限，所以选择在沿太平洋带状地区集中开发，比如东京、大阪、名古屋三个中心城市圈。可是，这样做忽略了其他地方性城市的发展。于是政府又制定了新的政策，为其他地方性城市招商引资，比如《新产业城市建设促进法》、《工业建设特别地区建设促进法》（1964—2000年，到第六个五年计划止），以及《工厂等选址限制法（首都圈1959年、近畿圈1964年）》，这个法律对工厂、大学选址于大城市进行限制。

第二次规划（1969年）（“新全国综合开发计划”）：

目标是建设全国干线网络，将开发从太平洋沿岸扩大至全日本。同时出台了《工业再配置促进法（1972—2006年）》、《工厂设立法（1973—）》等。这次规划的结果是造成了泡沫经济和严重的环境破坏。日本当时的情况与今天的中国有些类似。

第三次规划（1977年）（第三次全国综合开发计划）

不再是全国性大开发，而是以生活圈建设为重点，注重生活、自然环境的改善。

第四次规划（1987年）（第四次全国综合开发计划）

着重推进多极分散型国土、地方机场的国际化等项目。

第五次规划（1997年）（21世纪国土的宏观设计）

这次规划是针对泡沫经济崩溃后，如何发展经济的命题。出台了城市翻新以及建立美丽国土的政策。并且出台《国土形成规划（2008）》，主要讨论如何发展创新经济。当时本人担任该规划的课长。规划最重要的政策立足点是，在人口减少情况下如何建立不衰退的国土。首先是促进国际合作，不仅是市町村，而是在更广泛的区域推进这一政策。同时也力求解决在人口减少的情况下，如何促进生活服务的维持与提高，突破市町村，建立更广域的生活圈，以更广阔的范围重组生活服务。

回过头看，这些规划的执行结果可以总结为五点：

1.追随需求的对策：随着城镇化和机械化的发展，住宅、公路、铁路、河道都会显得不足，为此需要对策。

2.灾害对策：如何应对各种灾害。

3.提高经济效率：包括建立高速交通体系、建立工业园区、确保水资源、能源资源等。

4.环境对策：当时因为空气、水污染严重，提出了进一步创造更好的生活环境、自然环境、地球环境的对策。

5.调整地区差距对策：总结上述四个对策的过程，在中国叫做城镇化，在日本就是缩小地区差异的过程，主要应对不同地区在人口、就业、收人、生活水平等方面的差异。

直到20世纪80年代中期，日本的国土政策称为“社会资本建设先导型国土政策”。这是一个通过社会资本建设改变地区产业结构的过程：

随着农业的机械化的实现和农业生产率的提高，稻谷生产每周只需要工作一天，农业、渔业开始产生兼业现象，农业劳动力解放出来，向城市和其他产业转移。而且随着面向大城市的高速交通建设的不断发展和运输技术革新的发生，种植农业开始从谷类生产转向诸如蔬菜、花丼等高附加值产品的发展。渔业也开始由罐头、干货的生产，向提供高附加值的活鱼方向发展，实现了产品多元化、附加值提升以及农业收人的增加。

而且，随着工业选址的建设、旅游业的振兴以及流通领域效率的不断提高，农业劳动力不断被其他产业吸收，实现了农业和渔业的兼业化。

还有一点就是，战后日本的发展主要靠自筹资金。当时大藏省要求各省若出台自己的政策需要自筹财源。为此，产生了通过公团等财政投融资手段充实社会资本的对策，比如建设道路就以汽油税为财源，建造机场以机场使用费为财源，住宅公团以住宅租金为财源。公团通过借款来建设基础设施，之后通过使用费来还款。战后日本在美国的管理之下，中央政府不允许借款，地方政府才可以借款，因此成立了公团作为缓冲机构，实现融资，这被形容为政府版的BOT模式。

还有一个取得了日本型地区发展模式的成功经验的政策，就是通过内部补助来确保财政平衡，同时可以实现经济高速增长和收人差距缩小。具体而言，无论是高速公路、铁路还是机场，相同的服务应该用相同的定价，而不能是以建造成本和投人为准，否则会造成财政的巨大不平衡。这一政策被证明是十分正确的。

1986年《广场协议》签订以后，日元汇率由140日元兑1美元在一年内急剧升值到80日元兑1美元，生产功能向海外转移，流向国内地方的投资减少，地区经济形成了依赖公共投资的状态。即使政府加大投资力度，民间投资也难以跟进。。

另一方面，公团由于拥有石油危机以后、经济髙速增长期的成功体验，沿袭之前地区建设的简单模式，最终导致通过公共投资应对地区经济动力不足，民间投资、产业结构变革失败，并且财政出现恶化。

在这一时期，都道府县之间的差距、区域内的差距、不同区域的差距都在扩大，是日本自1955年来收入差距最严重的时期。

回顾地区间收入差距的原因及其对策的变化，从战后到1975年，可以说，经济的高速增长和收人差距的缩小得以同时实现。这一时期，由于大城市与地方产业结构存在差异，就业不断扩大，农户兼业化带来了收人的不断增加；而基础设施、生活服务水平的差异在不断缩小。而从1975年到20世纪80年代后半期，由于金融、信息等服务产业和东京以及区域中心城市产生的差距，收入差距转向不断扩大。到90年代以后，尽管数据显示差距似乎在缩小，其实仍在扩大。这主要由于经济全球化带来的生产设施向海外转移和老龄化、人口减少带来的城市空洞化、消费疲弱等产生的地区差距造成。这种差距在未来有可能继续扩大。

随着时间的推移，收入差距在不断变化。其中的原因可以从行业人数的变化看出。1961—1975年，农业人口在下降，其他行业人口在增加。全国各地收人普遍增加，最大差距大幅缩小。1991—1995年，服务业和制造业从业人数都在下降。东京都收人下降的同时，排名靠后的县的收人微增。2000—2005年，我们看到只有服务业从业人数在增加。这里是和泉教授所述观点的一个证据，也是地区收人差异扩大的原因。而2005年以后，排名靠前的县的收人下降（受东京都的影响很大），收人差距因此缩小。随着产业结构的大幅变化，地方劳动生产率不断提高，从而带来地方县居民收入增加。

图3.1　地区间收入差距与三大城市圈人口净流入的变化

图3.2　各产业就业人数的贡献度

还有一个原因可以从居民收入的来源分解看出。直到60年代，企业收入占比相对较髙，而劳动报酬占比在经历一个略微下降后又开始回升。

泡沫经济崩溃前后收人差距变化的主因发生很大变化。随着年度的不同，这几种收入有着显著的差别。1991—2001年财产收入大幅下降。2001—2005年劳动者报酬大幅下降。2005—2008年企业收入大幅下降。2005—2008年差距缩小与企业所得转为负数有很大关系。这表明，在不同时期，不同阶层得到的收人水平是不同的。

从劳动者报酬的变化看，首先是东京，然后是神奈川、大阪和爱知。可以看出，劳动者报酬的增长一直持续到1990年，之后尽管有小幅回落，但基本进人了稳定状态。

从财产所得变化看，易受经济形势影响。80年代起，东京、大阪、爱知等地区的财产所得不断飆升。这是泡沫经济的体现，因为地价不断上升。而在泡沫破灭之后，又出现了地价急剧下跌的过程。而这一情况主要在大都市发生，因此大都市与地方之间的收入差距反而发生了相对缩小的情况。

图3.3　县居民收入的收入项目原因分解

图3.4　县居民收入的收入项目原因分解（贡献率）

企业收入的变化也易受经济形势影响。在90年代经济不景气时，东京的企业收入也出现回落，之后又开始回升，2005年以后又开始巨幅下跌，神奈川也是如此。

也就是说，随着时间的推进，景气程度和受经济泡沫影响程度的不同，不同的领域会显示出不同的趋势。而这些要素直接影响了收入差距的大小。

图3.5　劳动者报酬变化情况

图3.6　财产所得变化情况

图3.7　企业收入变化情况

另一方面，公共投资也和地区收入差距有着直接的关系。政府经常将公共投资作为刺激经济的对策，如果通胀严重则又需要限制公共投资。从而往往形成了景气度降低伴随收人差距下降的趋势，而地区收人差距伴随着公共投资额的增加而缩小。在20世纪90年代后半期起，公共投资额开始大幅减少。

还有一点就是产业结构的变化。日本的产业结构分别在1965年和1990年发生重大变化。在1965年，产业结构由农业向制造业转变。在1990年，产业结构由制造业向服务业转变。随着产业结构发生变化，城市和地方产业结构差异缩小。

制造业在地方的分散也同样如此。公共投资促使工厂分散到了地方。不久前，日本发生了“3.11”大地震。由于地震，整个日本的产业链都受到了影响。

不同产业劳动生产率与地区收入差距也有重要关系。金融保险业等服务业劳动生产率特别髙，在大城市所占收入比例很高。

总结地区收人差距缩小的原因，一共有三个收人差距缩小的时期：

第一个差距缩小期，经济高速增长期（1961—1975年）。这个时期，由于公共投资带动基础设施建设以及招商引资等因素，地方实现了第一产业向第二产业的转型升级和兼业化。并且由于地方和城市产业差距缩小，收入差距随之缩小。

图3.8　公共总固定资本形成（实际）与人均县民收入变动系数的变化

图3.9　不同产业就业人数变化情况

第二个差距缩小期，泡沫经济崩溃前后（1991—2001年）。这一时期由于受到泡沫经济崩溃的巨大冲击，大城市财产收人降低。截至1995年前后的公共投资使地方第三产业得以发展，收人增加，结果城市收人差距缩小。

图3.10　制造业专业化系数的变化

注：r县的i产业专业化系数=（r县i产业的总产值/r县全产业的总产值）/（全国的i产业总产值/全国的全产业总产值）。

图3.11　不同产业劳动生产率的变化

注：不同产业劳动生产率=不同产业县内总产值/就业人口。由于总生产中包含房租，因此上述数据剔除了不动产业；由于电力、煤气、自来水行业生产率极大，也剔除了。

第三个差距缩小期，低速增长期（2005—2008年）。这一时期受金融、保险业与以汽车、电机机械为主的出口型产业陷入低迷的影响，东京都等高收入地区的收入（主要为企业所得）下降。由于地方收人原地踏步，收人差距缩小。

在第二期和第三期，收入差距缩小的原因，与其说是政策的成功，不如说是政策的失败所致。

日本地区政策的成功之处到底在哪呢？在日本经济高速增长期（到1975年），能够同时实现经济高速增长和收入差距缩小在全世界范围内都是十分罕见的。再者，第一、二、三产业产业结构多元化与技术革新也在同时发生。另外，公共投资等政府政策与民间投资共鸣产生的规模效应也得到了很好的发挥。与此同时，农业的髙效化带来了农户的兼业化和地方的产业选址建设以及技术革新。尽管地方的产业政策被大多数学界认为是失败的，但横向比较看，似乎还是比世界其他地区更成功一些。

接下来，日本就进人了稳定增长期（直到1985年）。摆脱石油危机带来的经济不景气状况，允许发行国债，并采取公共事业先导性的地区政策。与此同时，美国、英国经济发展疲软，而日本却取得了很好的发展。

经济得到发展、社会资本不断充实的同时，财政赤字也不断上升。当时的内阁希望推进国企私有化以解决这些问题。但迫于美国压力，时任首相先生提出了“构建重视生活的日本”的方针。接下来一任内阁开始提高消费税。后来经济开始不景气，内阁又开始加大预算投入。之后又开始实施提高消费税的政策。此后的政策一直在波折中发展。

还有值得一提的一点是，社会资本建设过程中的受益人承担原则。20世纪50年代，作为社会资本建设财源的受益人承担费用，产生了公团、公社制度，以及特別会计制度。70年代，引人使用费的物价联动制度。从政治的角度来说，提升费用会遇到很大阻力。90年代，开始放松管制。进入21世纪，日本开始大规模民营化（尽管国有铁路和NTT在20世纪80年代就开始民营化了）。

通过公团、公社进行社会资本建设与运营的制度可圈可点。在高速增长期之后，这些都是民间企业无法开展的战略性投资。可是在经济增长率降低时，问题开始凸显。随着需求增长率降低，费用增加难度开始变大，从而造成收入增加面临极限。随着继续投资，造成赤字项目增加，经营效率提髙步伐也开始滞后。即使提高使用费，由于宏观经济不景气’导致了整个就业环境变差。

那么，日本值得反省之处又在哪里呢？

20世纪70年代，高速增长带来大量资金与国土政策引导进行不动产投资。国土厅预测房地产泡沫将出现，而以此为导火索，土地泡沫开始破灭。80年代被称为“日本第一”（Japan as No.1）的时代。经济形势大好带来过剩资金，而《休闲地法》等政策又引发了地产领域的泡沫。

另外，如前所述，由于在地方进行了大量公共投资，而这些投资又只是依赖政府资金，未能调动民间资本，从而形成了地方公共投资过度依赖的体制。这一现象之后也没得到较好的扭转，造成政府压力过大。伴随着特别公债发行的持续，公债发行余额不断累积。

图3.12　公债发行余额的变化

资料来源：财务省，《日本的财政相关资料》，2012年2月。

石油危机以后，通过发行国债刺激经济与进行循环往复的财政改革使得财政赤字比较严重。

还有一个教训就是，政府的过度产业保护政策造成了产业结构改革的滞后，保护了低效率。比如：对农业的管制与补助金，对地方建筑业的优惠政策，对大规模店铺的管制。而且，对国有铁路、公团、公社、公营交通、机场、港湾、自来水、下水道、垃圾处理、公立医院等公营企业经营改革的滞后也十分值得反思。正是这些被保护领域的竞争缺位，才导致了各种问题。而因为政治、工会的不时介人，改革未能取得很好的效果。

后来以西班牙、德国为首，出现了公私合营政策（Public Private Partner-ship），扩大了民间企业的参与。但是，各国都有许多失败的案例。受外国影响，日本也出现了政府与民间联动的趋势。

那么对中国有什么启示呢？就是我刚才提到的日本政策的反省点。

首先，必须同时实现经济高速增长与消除地区差距。实施政策性引导减少沿海、中部、西部的差距，乃至各省内的中心城市与地方的差距。所以很多问题还需要更深入的对策研究。

其次，针对泡沫经济及其崩溃后的对策。比如企业破产的相应问题，1965年时，一些公司已经陷入赤字，政府没有对体制进行改革而是解救困难企业并允许实行涨价，从而将破产推迟了10年。所以在泡沫破灭后，一些相关机制还能否维持，需要及早考虑。中央政府和地方政府的关系，以及二者如何定位和经营也是一个问题。

第三，如何改善国营、公营企业的问题。比如可以考虑特许经营、民营化、民间融资（PFI）等方式进行。以及如何应对通过分段PFI进行髙速公路建设和运营的问题。如果单独进行的话，新着手的地方可能会占优势。

还有一个是关于受益人承担制度的问题，维持适宜的收费标准。日本在社会基础设施建设过程中，相应成本的解决是通过向使用者收取相关费用。尽管与中、韩等国相比，日本的价格没有竞争力，但是这一政策是奏效的。以世界主要城市地铁运营为例，全世界地铁几乎都是赤字经营，只有东京和台北能够用运费来支撑运营费用。

问题一：在日本的经济发展过程中，也遇到了汇率上升、经济外流的情况，中国现在也面对这种情况，政府有什么办法？当时日本采取刺激经济发展地方的政策，但没有奏效，那么中国采取城镇化措施能奏效吗？

森地教授：日元汇率大幅升值后，日本对外投资加剧。日本对中国及亚洲其他国家的产业转移不同于欧洲等发达国家传统的“雁行理论”模式，而是水平分工模式转移。不仅转移制造业，还转移了零部件加工业。这是由于亚洲经济模式有其独特性，中国经济增长可以使日本经济增长受益，所以很多企业转移到海外。发生这样的情况，不仅发达国家与发展中国家之间都可能发生收人差距加大，而且各发达国家和发展中国家内部都可能发生收人差距的扩大。我们在思考地区政策时，不应仅着眼于自身，也应该看别人。关键在于如何将本国企业海外利益实现内部化。

问题二：日本发生过地产泡沫，中国的小城镇建设是否会加剧地产泡沫？

森地教授：日本的小城镇、地方城市基本没有出现房地产泡沫，类似问题都是出现在政令指定都市。中国、韩国与日本的泡沫是不同的，在日本主要是企业在参与形成泡沫，而中、韩是居民也在参与泡沫，这很独特。中国小城镇的泡沫要看是如何造成的，是政府投资导致还是来自大城市的大企业导致，如果是大企业导致，泡沫可能最终会反作用于大城市。我很羡慕中国可以快速建立漂亮的新城区，而日本创造新的需求很困难。中国有自身驱动城镇化的一面，也有海外投资拉动城镇化的一面。这与日本不同。

问题三：日本的经济主要靠自身建设，在发展过程中怎样避免外来资本的侵蚀？

森地教授：以前很多国家都通过非关税壁垒限制外资，但在陷人不景气后，纷纷开始转变观念，欢迎外国企业来投资。日本有个失败的政策是，企业在国内进行激烈的竞争，但在国际企业竞争中，除了少数几个国际性大企业外，企业规模普遍太小。反观中国，除了国企外，其他企业规模也比较小，我比较担心，不知在经济下降的情况下，中国的企业是否还有余力进行创新。

和泉教授：关于泡沫我补充一下，日本经历过三次泡沫经济。第一次是20世纪60年代开始，伴随高速经济，日本收人倍增。第二次是1975年前后，“列岛改造论”，伴随全国的大开发。第三次是20世纪80年代后期到90年代前期，与前两次的不同点是，土地价格开始下降。这对日本经济来说是个强烈的冲击。土地价格开始用收益还原法计量，而以前按照对标交易价格。以东京银座为例，价格曾经非常高。但现在已不可能。如能建立这样的机制，在小城市，如果土地没有收益，还有人投资吗？中国目前处在泡沫期，地价和日本过去很像。当时银行有大量资金，而当泡沫破灭后，地价急剧下滑，银行突然收紧信用，金融业打击巨大，进而扩大至制造业。中国目前若贸然挤干泡沫会非常危险，必须逐步处理，否则会遭遇日本泡沫突然破灭的悲剧。日本大型金融机构从11家缩减到6家，金融巨头三井和住友竟然合并，可见泡沫破灭的震撼之大。

问题四：政府对经济发展较慢地区和当地老百姓采取补偿措施。中国农村较落后，请问中国发展到什么阶段才能搞全民福利制度？随着中国城镇化推进，中国农民进一步失去土地的保障，农民的福利如何保障？财富和人口有无关系，如何保障转换生活方式后农民的社会保障？

森地教授：您刚才谈到的问题，比如农民失去土地后，政府提供了怎么样的保障措施，首先不应该拿走他的求生措施，不然会带来社会的不安定和不稳定。日本也是历经了较长时间的变化，一步一步走人这样的社会。在这个过程中，日本逐渐积累了对弱势群体的保障制度。但是中国经济发展迅猛，在经济还有很大发展潜力的过程中，就应该尽早开始落实对社会群体保护的措施。

是否对地方的农民提供了补助金？实际上没有，关于养老金就是这样。日本有年金制度，所有国民都可加人，农民当然也可以，这并不是单独给农民的制度或者补贴。现在参加养老金制度的人越来越少，这个制度本身也发生了问题，现在很多人收人很低，他们不愿意加人国家设立的年金制度。这是一个很重要的关于社会保障的课题。关于地方农业的补助有，但不是直接对收入进行补助。过去政府保障叫做构造调整补助金，以此调整耕地的用途，农户参与将从中获利。日本政府用各种各样的形式来帮助农民。与中国不同，日本的农民大多是兼业农户，有其他性质的工作，这个和中国有显著不同。比如北海道的农民，年收人1000万—2000万日元的大有人在。如果农户的收入非常低，他们的孩子都会跑到东京等大城市，这些农户往往在山区，但是他们受到的服务也是一样的。日本兼业农户规模小，耕地不挣钱也没关系，如果农户父辈去世，后辈没有子承父业，这块农地就荒废了。现在国家建立制度，农户如果愿意可以把土地卖给国家。几年前我被派到某市政府专门做公务员，与我一道做事的公务员有很多是兼业农户，他们不用参加太多的农业生产。这些职员除了农业的收入，还有公务员的丰厚收入，所以他们的收人非常高。反而是当时我的部下看我经济比较拮据，还经常拿自家的大米、蔬菜来接济我。

问题五：泡沫问题对于中国是个很敏感的问题。中国的城镇化造成了一些中小城市的鬼城现象，比如鄂尔多斯。中国的独特问题是，一旦出现社会问题，政府就有逃不脱的责任。关于日本泡沫经济的经验，到底有哪些可以供中国明确借鉴？

森地教授：关于地方城市鬼城的事情我听到后非常吃惊，在日本很少发生这种现象，即使有也只是《休闲地法》颁布的时候。当时开发了许多别墅，在部分地区出现了这种现象。比如说过去有一些煤炭城市，煤炭挖完之后出现了鬼城现象。但是住得起别墅的人毕竟非常少，所以如果这个现象即使有也不是主流。我非常感兴趣，对我来说有点不可思议。几年前我去过西藏，在同一个城中好像有汉族和藏族两片居住区，汉族居住区开发快。当时有人解释汉族人还在不停地进人西藏，只要在汉族区盖房子就肯定可以卖出去。有什么样的对策呢，正如刚才和泉教授所说的，泡沫破裂的时候，到底由谁来承担最终的责任和损失，同时保护社会稳定呢。

和泉教授：另外关于农业，我们做过这样的计算。北海道的农产品在日本国内很有竞争力，比如牛奶或者渔业。日本政府规定不许将北海道牛奶卖到东京去，一旦进入东京市场，在东京附近其他地方生产牛奶的农户就会破产。具体是交给农协来操作的。有一部分甚至在北海道内都不允许卖。我们现在去北京和香港，在市场上经常看到北海道的产品，出口是没有问题的。比如说有很多产品运到大阪等地进行加工，然后转送到各个市场。在北海道本地加工成高端产品的比例非常低，在外加工的总产值达到了6000亿日元以上。就像北京人、上海人、广东人对味道的要求都不一样，如果北海道人能够满足他们的味觉需求的话，北海道的很多产品其实是可以走到国外的。北海道正在做很多相关努力。就像早上提到的，不仅要把农业作为一次产业，还要把它作为“第六产业”来发展。把农业作为第六产业的呼声从过去到现在都有，当地的农协和有干劲的农户都在努力进行。我觉得，中国的政治家比日本的更有远见，所以这点上可以再进行工作。

津上先生：关于鬼城，我再谈一下，不知道是不是地方政府主导了地产的开发。因为在日本，一开始是民间公司进行盈利性判断，但民间公司在判断的时候，他不仅看当地也会看日本甚至整个世界的情况。他会选择投人产出最好的地区。而地方政府在投资的时候只能投资到自己的地方，这会桎梏他们的判断。另外，一些地方政府因为财政困难而不得已进行一些项目开发，但往往会走错路。中国政府在很长时期内对地方政府有很优厚的援助，是否慢慢对其减少援助从而让地方政府感觉到财政压力。一些地方自治体没有顾及自己的财政能力就擅自启动建设，是否这也是个原因？失败随时都有可能发生，但是要活用市场机制。

关于泡沫，是否能够对中国提出一些建议。今天上午也谈到土地的增值利润归属问题。我觉得问题非常尖锐。左右这个利润分配的最大问题是土地的专用制度，现在中国依然坚持国有，所有的问题都源于此。从我的角度看，在中国，部分城市从绝对水平上看，其房产价值已经达到了惊人的水平。但是泡沫没有破裂的原因是土地的公用权由地方政府来把持，甚至是某个人来把持。他控制了土地供给。当然对土地增值后利润进一步分配的考虑是非常重要的，但是我们应该进一步往上看一下，一旦土地涨价，到底谁掌握着供给权？供给权的解决应该需要一定的时间。