人事档案工作现状与改革发展

13.2　人事档案工作现状与改革发展

正确地认识人事档案工作的现状，总结过去的成绩，找出存在的问题，这是人事档案工作改革的基础。

13.2.1　人事档案工作取得的成绩

经过多年的发展，我国人事档案管理工作，已经取得了较大的成绩，主要表现在:

(1)人事档案管理机构已经建立并形成规模

全国各级各单位组织、人事部门，大多设有人事档案管理机构，中央组织部和国家人事部成为全国人事档案管理的指挥中心，地方各级各系统组织、人事部门是管理人事档案的主要机构，并配备了专职或兼职档案人员。

(2)人事档案管理制度初步建立起来

为适应经济体制改革和人事制度改革，中共中央组织部、人事部相继制定和颁布了《干部档案工作条例》、《干部档案整理工作细则》、《关于干部档案材料收集、归档的暂行规定》、《流动人员人事档案管理暂行规定》、《干部人事档案工作目标管理暂行办法》、《干部人事档案工作目标管理考评标准》、《干部人事档案工作目标管理检查验收细则》等，使人事档案管理有章可循、有规可依，使人事档案工作朝着规范化、法制化、科学化方向发展。各级各类人事档案部门遵循上述条例和规定，有的已制定了相应的实施细则，结合各单位的实际，做了大量工作。特别是随着干部档案工作目标管理法规的贯彻执行以及达标升级活动广泛开展，也推动了全国其他类人事档案工作的发展。

(3)人事档案工作基本建设有较大发展

各级组织、人事部门为了做好人事档案管理工作，添置了档案装具以及灭火、吸尘、去湿、空调等设备，解决了防火、防潮、防高温、防虫蛀、防盗等问题，改善了保管条件。特别是随着经济建设的犯罪和现代信息技术的提高，各种现代化设备得到添置，如计算机、静电复印机、缩微复印机、光盘等设备已在人事档案部门广泛使用。

(4)人事档案业务管理工作有一定进展，管理水平大有提高

在人事档案材料的收集方面，开始加强对个人德、能、勤、绩综合材料的收集。人事档案整理工作中，基本达到分类准确、排列有序，最突出的成绩是干部人事档案有了统一的分类标准，在实际工作中，全国所有干部人事档案基本都是按标准的十大类进行分类，这说明我国干部人事档案在实行标准化管理方面已经取得了一定成绩。在人事档案的案卷质量、鉴定、保管等方面，较之以前都有很大进步。

(5)国家公务员人事档案工作已经开展起来

1993年8月，国务院颁布、实施《国家公务员暂行条例》，标志着我国国家公务员制度诞生。2005年4月，第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过了《公务员法》，已于2006年1月起正式实施。这些法规与制度的建立，是对干部人事工作的重大改革，同时也给人事档案管理带来一些新的变化并使之面临新的问题，各级人事档案部门针对新情况新问题，结合国家公务员制度特点开展了公务员人事档案的管理。例如，调整归档范围，充实与完善公务员档案内容，建立以反映业绩为重点，由品德、经历、知识、能力等要素构成的能对相对人全面评价的档案内容体系。

(6)流动人员人事档案管理工作初见成效

随着我国人事制度的改革及人事代理制度的产生，流动人员人事档案大量产生，中央组织部于1996年12月颁发的《流动人员人事档案管理暂行规定》，对流动人员人事档案管理的原则、管理机构，档案的转递、收集、整理、利用、保管、监督等方面作出了明确的规定。在这一法规文件的推动下，全国各级人才交流服务中心收集管理了大量的人事档案，结合流动人员人事档案特点，开展了归档、整理、转递、保管及提供利用工作。

(7)人事档案管理人员数量增多，政治业务素质有所提高

各级组织、人事部门历来对人事档案工作队伍建设比较重视，一般选派党性强、品德好、有强烈事业心和政治责任感、具有一定科学文化知识的人员从事人事档案管理工作。人员的配备大多是管理1000名左右干部档案的单位，配备1名专职干部，业务指导任务大的单位人员配备可适当增加。特别是近些年来，我国干部档管理人员数量上增加许多。通过接受有关高校的正规教育或各级组织、人事部门的短期培训，使得这些人员的政治业务素质都有较大提高。

(8)人事档案管理方法与技术手段得到改进，信息化建设开展起来

有些省委组织、人事部门以及大型企业、事业单位已建立人事档案信息管理系统，建立人事档案全文数据库、目录数据库，部分单位也开始建立特色数据库。据有关资料介绍，全国已有2.7万个管档单位运用计算机进行干部档案日常管理，做到干部人事档案利用计算机进行收集、转递、编目、库房管理，信息采集、开发以及超前提供档案信息和分析统计信息等。有2000多个单位建立了电子档案，还有一些单位建立了干部信息系统，实现了网络化与信息共享。⁽⁶⁷⁾

13.2.2　人事档案工作存在的不足及原因分析

13.2.2.1　人事档案工作中存在的不足

我国人事档案管理工作虽然取得了上述成绩，但与社会主义市场经济建设发展需要和全球信息化建设的发展要求还有不太适应的地方，存在一些问题，例如，“人事档案内容中存在片面、空泛、短缺、重复、不真实，人事档案管理体制不够健全，人事档案管理基础设施差与保管条件落后，人事档案案卷质量有待提高，人事档案管理队伍不稳定与专业素质偏低，人事档案信息开发利用程度不高，对人事档案重要性认识不够。特别是随着《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布与实施，政务信息公开进程加快，使得原有的人事档案管理体制、人事档案权限、人事档案归属、人事档案社会化服务等方面出现一些新问题。”⁽⁶⁸⁾具体来讲，主要有以下几个方面:

(1)人事档案内容中存在片面、空泛、短缺、重复、不真实等问题

人事档案是每个人形象的“缩影”，其内容应当真实和具体，且应从多角度、多方面来反映一个人的全貌，以满足人事工作的需要。由于历史的原因，现存人事档案内容反映个人经历、家庭情况及社会关系多，反映历史材料多，而反映个人的人才类型、管理能力、技术专长、工作实绩、心理素质及个性特点少，反映干部现实的德才表现和政绩、才能等方面的材料也不全，从档案中既看不出被提职的干部有什么突出政绩，也发现不了后备干部有什么专长，对干部的鉴定存在评述模式化倾向，基本格调一致，形式雷同，抽象性语言成分多，具体的、定量的、动态的内容少，套话、空话也不少。成绩多是“千篇一律”的政治套语，缺点则是“千人一面”的希望之词，很难反映出一个人的真实情况，缺少反映当事人综合能力、素质和权威部门认定的业绩考核材料。近年来，虽有一些新材料充实到人事档案中，但也比较笼统，还是不能真实而具体、全面而充分地反映人的才能、业绩，缺乏定量和定性相结合的综合分析。个人履历表中的年龄、参加工作时间、文化程度及学历记载，存在前后不一或重复或不尊重事实的情况，在重复出现的材料中，有的人年龄越填越小，参加工作时间越填越早，学历越填越高，任职经历不尽一致，致使真实情况难以确定，给人员的调资、定职、离退休等工作带来不少麻烦。特别是有些人利用假文凭、假学历欺骗公众，造成了很大的混乱。

(2)人事档案管理体制未得到完全落实

我国人事档案体制是实行“统一领导、分级别集中管理”。但实际工作中还存在着明显而严重的分散性，主要表现在三个方面:一是县级以下机构的人事档案归多头管理，隶属混乱，参加主管人事档案的部门有组织、人事、劳动、民政等，兼管人事档案的部门还有教育、医疗卫生甚至每一个部门。二是高校人事档案大多实行分散管理，分别存放于组织、人事、劳资、办公室、科研处、教务处等部门。三是人事档案管理与档案业务指导机构关系疏远，处于分离状态，各级档案机构对其他专门档案具有业务指导作用，而对人事档案管理缺乏业务指导，管理人事档案的人员很少甚至根本不参与档案部门的业务活动。这种分散式管理体制与社会主义市场经济体制条件下人事政策、人事制度改革要求是不相适应的。第一，为适应以公平竞争为主要特征的社会主义市场经济体制发展的需要，国家需要精简机构，实行干部分流，不可能也不必要将人事档案分散于各部门，由很多人来从事这项工作，而是需要相对集中，选派少而精的人员管理。而人事档案分散于各个部门，每个部门都需要人从事人事档案管理工作，这样看起来数量大，而真正精通档案业务，专门从事人事档案管理的人很少，致使人员素质低下，管理水平落后，造成人力、物力浪费。第二，每一个部门都管人事档案，很难保证必要的库房设施和保护条件，大多存放于普通办公用房，致使不少人事档案丢失、霉烂，更难对其实行标准化、现代化管理。第三，人事档案属多头管理，易造成职责不清、互相推诿扯皮现象发生。第四，不便于查找利用，因为分散多头的管理体制人为地破坏了人事档案及相关内容的有机联系，致使人事档案孤立分散和不完整，很难及时全面地为人才市场和人事部门提供人事档案信息。

(3)人事档案管理体系不清晰

在计划经济时期，我国的人事档案主要分为干部档案、工人档案、学生档案、军人档案四大部分，这种划分方法一直占主流地位。干部档案是主体和核心，较受重视，其他类档案均是按干部档案管理方式进行。这种管理体系在相当长一个时期内，对人事档案管理起到了一定作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立及国家人事制度的改革，传统的人事档案管理体系已不适应现代社会发展需要，许多弊端显现出来，传统干部档案概念含混，使用面过于广泛，范围不明确。过去，无论是机关，还是工厂、农村、学校、医院及科研单位，都普遍使用“干部”一词，凡是大专以上毕业生，不管其从事何种工作，都统称为“干部”。只要成了干部，这个人便被划入财政供养的范畴，在工资、住房、医疗、养老、退休金等方面都有了终身的铁饭碗，有了一切生活保障，干部成了一个社会阶层身份或特权的象征。然而，我国推行人事制度改革和建立国家公务员制度后，干部的这种界限有了一定区别，“干部”应是现代法治国家行政者的概念，可能被行政官员和公务员等名称取代，“干部”一词逐渐会成为历史名词，许多人的身份和称呼会改变，如教师就是教师、医生就是医生、记者就是记者、演员就是演员、运动员就是运动员、编辑就是编辑，用不着在其前面冠以干部的名词和身份，他们的档案也不能叫干部档案，更不能完全按照干部档案一种管理体系来管理。

(4)人事档案管理基础设施差，保管条件落后，管理水平较低

目前，我国人事档案管理还是以传统的手工操作为主，设备简陋，技术落后，耗费大量的时间和精力，还难以完全做到档案完整、精确、美观、实用。据中共中央组织部宋明远调查统计⁽⁶⁹⁾，全国123 000多个管档单位中，有49%的单位没有专用库房。配备空调、去湿机设备的库房只占6.8%左右，县一级多数还无计算机等现代技术设备。这种情况近年来有所改善，不少单位配有“三专”，但据笔者调查，有些高等院校的人事档案部门没有空调、去湿机等设备，大多是手工操作，管理水平较低。

(5)人事档案的案卷质量有待提高

不少机构的人事档案还没有达到“归档齐全完整、鉴别认真、分类准确、编排有序、目录清楚、装订整齐”的要求。人事档案案卷是提供利用最基本的物质基础，没有档案案卷材料，就没有提供利用工作的存在。有材料而内容不完整，数量不齐全，手续不完备，同样也不能很好发挥档案应有的作用。从现存干部档案材料看，目前此类情况的存在还带有普遍性。干部填写《干部履历表》时，存在有头无尾，未标明材料形成的单位的问题;“鉴定材料”则普遍存在“厚古薄今”的现象，许多干部的档案除个别因调动而附有极少鉴定材料外，大部分档案均无反映近期表现的材料，“组织意见”栏里签的大多是“同意本人总结”之类的话语，这一现状的存在严重地影响了干部档案案卷的质量。

(6)人员编制不足，队伍不稳定，专业素质偏低

目前，干部档案人员仍然存在工作需要和人员不足的矛盾，档案人员没有按中央组织部明文规定的“管理一千人的档案需要配备一名专职干部”的编制配置，一人管数千卷档案的比比皆是。尽管档案数量翻番，材料收集范围更加广泛，归档材料数量大，提供利用频率大幅度提高，档案人员的数量却未能同步增长，管档案应付日常工作已需加班加点、疲于奔命，钻研业务、探讨管理方法等更无暇顾及，如档案编号排放，不少管档单位还是沿用前人的无规律可循的单位编号法，尽管取存所需档案时速度慢，但也不敢变革创新以提高工作效率。干部档案人员学历与专业素质偏低，全国125 000多名干部档案人员，其中专职人员只占18%，80%以上的档案人员都是身兼数职，重点工作没放在干部档案管理工作上。具有大专以上学历的近5.3万人，占总人数的42%，但其中受过档案专业教育的却很少，而且档案人员中有15 000多人是初中以下文化程度，具有高中级职称的人数仅占总人数的16%，由此在实践工作中的纰漏也就相对较多。⁽⁷⁰⁾目前的情况尽管有所改善，但由于人才录用体制方面的变化，专业档案人才仍难以从事人事档案管理工作。

(7)人事档案信息系统开发参差不齐，尚未发挥应有的作用

人事档案利用工作大多是被动服务，等待领导及有关人员来查阅，缺乏主动精神;人事档案利用时，只能提供一些肤浅表面的人员基本情况如主要是党团材料、落实政策和工资调整方面，而真正用于人才选拔、培养、开发及预测等方面的较少，由于某些档案中还存在虚假不实的成分，如同一人档案中出现不同的出生年月，不同的参加工作时间，有的人没有上过大学，却把原有的低学历拔高，使利用者无所适从。此类情况虽然只出现在少数档案中，但负面影响很大，减低了人事档案的权威性，影响了人事档案的现实效用和历史价值。另外，由于人事档案具有机密性，加之利用档案审批手续比较严格，限制也较多，因此利用也不够充分。许多档案除了在职称评定、工资晋升时利用以外，长期沉睡在档案箱里。手工操作的人事档案工作存储、处理和控制信息的能力也较差，查询和提供信息的速度慢，不能卓有成效地开发档案信息，无法高效能地提供服务。

13.2.2.2　人事档案工作存在问题的原因分析

人事档案工作中出现的问题具有多方面原因，归结起来，主要有以下因素:

(1)思想观念因素

人事档案管理工作中出现的有关问题，是由于一些不正确的思想观念所造成的，主要是“传统神秘观”和“现代淡薄观”。

“传统神秘观”认为，人事档案主要是记载个人思想政治及隐私方面内容的档案，是历次政治运动中批判人、整人的依据，仅供组织上考察了解人所用。在这种思想观念支配下，人事档案变得很神秘，致使收集管理这类档案时，只重个人政治历史、家庭社会关系方面的材料，忽视个人业绩和能力等材料的归档，使得有些人事档案材料中存在片面、雷同、重复等问题，在鉴定考核材料中存在虚假情况，“成绩”不真实，“缺点”不填写，不能客观、全面、真实地反映一个人的全貌。在管理上则大多采用封闭式，只重保密，忽视利用，使人事档案在改革开放和社会主义市场经济建设中的作用不能得到充分发挥。

“现代淡薄观”认为，社会主义市场经济条件下，个人政治表现和家庭历史材料毫无价值，主要是追求自我发展和好的待遇，在重新择业过程中主要是追求体现自身价值，认为人事档案是组织政治化、神秘化的产物，市场经济大浪淘沙，适者生存，保存过去形成的人事档案已失去现实意义，认为人事档案材料与己无关，遇到填写有关表格材料时，随心所欲，极不慎重，甚至丢失档案、自己保存等情况时有发生，部分人事档案人员不愿意或不敢严格要求，致使人事档案材料中残缺、内容不真实、个人存放等问题出现。

(2)管理人员因素

人事档案管理属于人事工作和档案工作管理的重要组成部分，具有很强的管理性，而管理水平和管理效率的高低在很大程度上取决于管理人员。人是管理中最积极、最活跃的因素。人事档案管理人员大多具有良好的政治素质，虽然思想品德好、工作责任感强是做好人事档案工作的必要素质，但仅有此是不够的，还必须具有较强的创新意识和较高的业务素质，且要热爱、安心此项工作，有一支稳定的队伍。人事档案管理中出现的不少问题是由于人员观念保守、业务素质低造成的，有些是由于人员变动频繁，或兼职过多，没有精力和时间从事正常的人事档案管理工作，疲于应付，更不可能花较多的时间参加培训或总结业务工作，提高业务素质，因此也就不适应信息化时代和社会主义市场经济条件下，对人事档案管理应达到规范化、科学化、现代化的要求，很难采用新技术、新方法、新设备管理和提供档案利用。

(3)管理制度因素

我国人事档案管理制度还不够健全，在收集、归档、整理、借阅、利用等方面都未建立严格、完善的制度，现行的收集方式主要依靠档案管理部门主动索要，而未能形成有关部门主动送交制度。收集材料的渠道也有其局限性，不少业务部门为了省事往往不愿将有关业务材料归入人事档案，这给人事档案管理部门的收集带来一定的难度。干部德、才无法准确掌握，很难适应市场经济条件下凭政绩选拔任用干部的需要。同时，由于有关人事档案管理制度中规定个人不得查阅和借用本人的人事档案，许多人不知道自己的人事档案里到底有哪些材料，材料上写的是什么内容，因而使得有些假材料放在个人档案中很难发现，也影响了对个人档案的利用。另外，档案材料装订也很不规范，不少档案材料长短不齐，大小尺寸不一，装订眼孔距不符合中央组织部规定的要求。

(4)领导者档案意识因素

领导者档案意识的强弱，反映出对档案的重视程度，这是能否做好人事档案工作的重要因素之一。如果一个单位的主要领导，其档案意识强，对人事档案非常重视，必然会配备综合素质高的人员管理人事档案，也一定会给予必要的资金和设备，安排管理人员进修学习，提高业务技能，特别是在法制环境不太好的情况下，这种因素更为重要。即使在健全的法制条件下，制定的档案法及规章制度，也还需要领导者带头去贯彻执行。在实际工作中，往往会因为某些领导对人事档案不重视，致使人事档案人员缺乏、随意抽调做其他事情，人事档案专用库柜不能落实，更谈不上购置现代化技术设备，安排人事档案人员参加培训进修。

13.2.3　人事档案工作改革与展望

关于人事档案工作改革的问题，学术界进行了较多的研究。研究的目的，不仅仅是指出当前工作存在的缺陷，提出改进的方法和措施，更重要的是，为了更好地开展人事档案工作，促进人事档案工作的发展。从当前人事档案工作现状出发，我们认为，我国人事档案工作改革主要应从以下几方面着手:

(1)增强人事档案管理意识

增强人事档案管理意识包含人事工作领导者、人事工作者、人事档案工作者以及全民的档案意识等多个层面。

人事档案工作并非是一项独立的管理工作。这项工作始终是与考核结合在一起的。以干部人事档案工作为例，一旦组织部门需要考察某个干部，便需要从档案材料中寻找依据，包括该干部的履历材料、组织评价、教育培训经历、家庭背景、政治信仰、组织奖惩、经济待遇等，缺少任何一份材料，都会给考核工作带来麻烦。这种情况表明，人事档案材料在干部考核时的重要性表现得非常明显。然而，一旦考核结束，组织部门(当然也包括教育培训等相关部门)往往没有想到需要将哪些材料移交给人事档案管理部门，也就是说，各个部门在形成档案时，并不是时时想到向档案部门移交。这说明，组织管理领导者，尤其是干部人事处处长，或者人力资源主管，不仅自己需要树立人事档案管理意识，而且应该引导全体人员养成档案意识，注意收集、整理和移交本单位形成的档案，积极配合人事档案管理部门的工作，争取人事档案工作的完整性。

人事档案管理部门更需要树立人事档案意识。这种意识的增强主要是由人事档案管理过程中所面临的集中管理与分散形成之间的矛盾。学历学位材料由高等学校形成，教育培训由培训机构形成，职称评定材料由人事部门形成，表彰奖励来自不同部门，违纪违法材料由纪检监察部门形成，审计材料由审计部门形成，每个人的履历表、年度考核材料由本人分散填写。即使是在干部人事部门内部，由于分工的不同，材料形成也呈现分散状况，例如负责工资的形成工资材料，负责任免的形成任免材料等，要将这些广泛分散在不同机构或者个人手中的材料集中起来，其难度可想而知。这给人事档案部门出了一道难题，解决这道难题的先决条件是负责人事档案工作的同志必须具有人事档案管理意识，养成良好的档案收集、整理习惯，“归档了没有”的问题时刻提醒自己。这是做好人事档案管理工作最重要的一个方面。

所谓全民的人事档案意识，是指所有的国家公务员、教师、科研人员、记者、编辑、企业员工以及全体公民都应该认识到人事档案的重要价值与作用，人事档案对于工作业绩考核、晋升、维权、诚信、福利待遇、澄清事实等都具有查考、凭证作用，应该重视本人人事档案的归档保存。

(2)坚持人事档案管理原则

总体说来，人事档案管理原则与一般档案管理原则应该说基本是一致的，主要是按照《中华人民共和国档案法》和《干部档案管理条例》的规定，实行“集中统一、分级管理”的原则。此外，还应坚持人、档基本统一和适度分离的原则。⁽⁷¹⁾人、档统一是指个人的管理单位和人事档案的管理单位必须相一致，这样做有利于个人的有关材料及时收集、整理归档，也便于档案的利用，这就要求人事调动或管理权限变更时，档案应及时转递，做到人、档一致。这种“档随人走”的做法一直被视为中外人事档案管理的一大差异及我国人事档案管理上的一大优势，是人事档案的相对集中与传统人事档案管理原则与体制的核心特征——人员的超稳定相连的必然结果，这一原则在过去是唯一的，是必须坚持的。现代社会，随着人才市场的建立和完善，工作人员与工作单位之间的关系由原有的超稳定状态逐步向具有一定程度的自由度方向发展。同时，市场经济在追求效益的前提下，对人才的使用越来越强调其现实业绩与能力，客观上要求改变传统的人事档案管理体制，建立与新的人事管理制度相适应的人事档案管理体制，在统一制度指导下，人事档案也应进行改革，大部分人事档案仍然需要坚持“档随人走”这一原则，而在特定条件下也可以分离，但一定要适度。即使是在适度分离下的人事档案管理工作，也需要借助一定的手段保障人事档案信息的完整性。这方面，现代信息技术可以提供支持，对不同单位、不同时段形成的档案信息进行统一管理。

这些原则应该是一个辩证统一的有机整体，是完成人事档案工作的各项任务的基本保证。它决定和制约着人事档案工作的各个环节，影响着人事档案的具体原则、要求和方法。

(3)改革人事档案管理体制

宏观层面的人事档案管理体制改革内容主要包括:①健全人事档案管理领导体制。这是增强人事档案工作发展宏观调控能力和对人事档案管理导向作用的保障。根据我国国情和人事档案的特殊性，对这种专门档案的领导体制，应由中共中央组织部、中国人事部和国家档案局联合组成，共同商定我国人事档案管理工作方针政策等重大事宜，对我国人事档案管理工作从宏观上予以指导。全国各地分级别实行这种管理体制，其他任何单位不应成为人事档案的领导机构。②建立人事档案管理的专门机构。例如，建立全国人事档案中心，此中心应以中共中央组织部为主导、以国家人事部为核心、以国家档案局为业务指导机构。省、市级以上组织部、人事部、档案局可以建立相应的人事档案管理中心，分级别、分类型管理各类人事档案。例如，国家公务员人事档案按照《干部档案工作条例》的要求及干部管理权限由组织、人事部门管理;企事业单位的高级行政管理人员也可以按照《干部档案工作条例》的要求及干部管理权限由组织、人事部门管理;高校教师与科研人员可以按照一般人事档案管理原则与方法，由各单位人事部门自行管理;企业职工档案根据《企业职工档案管理工作规定》的精神，由劳动主管部门领导与指导，实行分级管理。学生档案由学生工作部门管理。军队系统的档案由军队政治部干部部门管理。

微观层面的人事档案管理工作管理体制改革内容，主要分为集中式和分散式两种。集中式人事档案管理体制，是指各单位人事档案集中由本单位组织、人事部门管理。中央、省级各单位，一般都有专门的组织、人事档案部门，实行相对集中管理本单位人事档案的体制。分散式人事档案管理体制，是指各单位的人事档案分别由组织、人事、劳动、行政、科研、教务等处室管理。具体来讲，人事档案管理体制改革还应从以下几个方面着手:第一，改分散多头管理为相对集中统一的管理体制，打破各级各部门条条块块都管人事档案的旧管理体制;第二，改管理分级过细为管理适度分级或不分级，例如党政机构公务员人事档案管理应适度分级，企事业单位人事档案管理可以不分级;第三，改单一管理为分类管理。⁽⁷²⁾

(4)厘清人事档案管理体系

随着政治体制与经济体制的改革，国家公务员制度和人才市场的建立，人员成分多元化，人事档案内容也越来越复杂，传统的分类方式暴露出一些弊端，应该得到改革。从现实状况来说，国家公务员人事档案管理体系比较清晰，而其他类人事档案管理体系还较混乱，应得到改进。例如，传统企业干部与工人档案分属不同管理体系，工人档案由劳资部门管理，干部档案由组织、人事部门管理，这样既浪费企业人力物力，不符合现代企业精简、高效的要求，也不便于人事档案管理和利用。随着现代企业人事制度的改革，普遍实行全员劳动合同制，形成不拘一格选拔人才的用人机制和能上能下的干部制度;企业工资打破了干部与工人的界限，统一采用“企业技能工资制”或“岗位技能工资制”;专业技术职称评审不完全按职工身份来定。这些变化使得企业干部与企业工人的身份界限日趋淡化，干部与工人的岗位可以互换。这些变化反映到企业人事档案管理中，使得干部、工人竞争上岗材料、聘用材料、专业技术评审材料、工资测评材料都成为干部和工人个人经历的记录，区分不出或不必再区分干部档案和工人档案，也不需人为地将干部档案和工人档案按等级制实行分开管理，可以用一个中性名词如员工人事档案来取代，无论其职位高低，都是企业的一员，都可平等地称为“员工”或“职工”，所有员工的档案都根据企业机构及人事制度改革的需要，实行统一集中管理。这样既有利于企业机构深化改革，又有利于人事档案工作水平和效率的提高。所有员工的档案实行集中统一管理，节省人力物力，可以有条件配备专人及专用库房设备，便于对人事档案工作实行规范化、现代化管理。

建立现代人事档案管理体系应坚持一定的原则与标准。现代人事档案管理体系可从宏观和微观两个角度来认识。从宏观上讲，主要是指整个国家人事档案信息的大体分类结构以及管理渠道;微观管理体系，是指根据人事档案所含内容和成分的异同，由人事档案文件组合成不同类别并构成一个有机整体。无论是宏观管理体系还是微观管理体系，其原则和宗旨都是相同的，都要遵循科学性、逻辑性、统一性、伸缩性、实用性等原则。所谓科学性，就是按照科学分类要求的排斥性，使上下位之间具有隶属关系，使同位类之间互相排斥，而不是互相包容，分类科学与否直接影响其他工作环节，如果分类不够严谨，有些问题模棱两可，互相包容、交叉，势必造成分类混乱，管理不便;所谓逻辑性，就是划分后的下位类之和等于其上位类之和，类下划分的子类应互相排斥;所谓统一性，就是在同一类系统内，依次划分等级的前后一致性，不能同时并列采用两种以上分类标准;所谓伸缩性，就是分类方案中可以增加或减少类目，以适应客观情况的变化;所谓实用性，是指在实际工作中能被使用，切实可行，适应各单位人事制度改革及人事档案管理要求。

(5)创新人事档案管理模式

传统人事档案管理大多采用封闭式管理模式，对于人事档案的保管、保密、安全等方面起到了很好的作用。但是随着社会民主进程的发展、政务信息的公开、公民维权意识的增强，人事档案管理模式也应该进行一些改革。例如，根据流动人员人事档案工作所具有的公益性、开放性、服务性和多元性特点进行研究的基础上，可以实行社会化开放式管理模式的问题应该加强研究。对于建立集约式、开放式和社会化的人事档案管理机构——新型人事文件中心，也应该予以研究。因为这种机构可以充分发挥它在人力资源信息开发方面的功用，实现“能者在位、贤者在职、人适其职、职得其人”，以推动整个社会人力资源的合理配置。⁽⁷³⁾人事档案管理模式还可以进行选择使用，例如，党政干部人事档案可以沿用现在的管理模式，企业、事业单位可建立人事文件中心的管理模式，国家档案馆建立人事档案中心。⁽⁷⁴⁾

特别是在信息技术条件下，人事档案管理如何实施新的管理模式，使人事档案工作人员在人事档案管理系统中，对管理员、一般管理工作者、用人单位、个人等设定不同的权限，赋予特定的信息处理、管理和利用权限，包括写入、浏览等不同权限，不仅有利于人事档案信息化建设，而且有利于正确处理档案信息管理与利用之间的矛盾，有利于正确处理档案管理部门、档案寄存部门和个人之间的关系，也有利于正确处理档案的所有权、知情权之间的关系。这些都是今后创新人事档案管理模式中需要重点研究的内容。

(6)正确处理人事档案“三权”问题

近年来，人们对人事档案的所有权、知情权、隐私权问题已经讨论得非常热烈，众说纷纭，莫衷一是，并没有达成共识。其实这些都与人事制度改革以及人事代理制度的产生密切相关。现在自带档案、弃档、伪造假档案等问题仍然经常发生，国家人事档案部门如果不能管理与监控，必将产生混乱，而且会使得人事档案不可信赖，给社会的诚信带来危害，这是我们国家一个很重要的问题。随着国家政治、经济体制的改革以及社会民主化程度的提高，这些问题还将成为今后的研究热点。

(7)充实和丰富人事档案内容

人事档案材料中应拓展、充实、完善内容，包括个人业绩材料，诚信记录，缴纳养老金、公积金、保险金的记录，签订合同的记录，心理、身体健康状况等内容，应尽量增加人事档案的完整性和全面性，提升人事档案的价值和功能，促使人事档案管理朝着立体化、动态化方向发展。目前，我国不少省市已经开始充实和完善人事档案内容的举措。例如，上海市已开始尝试为所有流动人员建立新型的业绩档案，并为此建立了人才业绩档案服务系统，它将全面记录人才的教育学历、工作履历和工作业绩等信息，并运用网络技术对信息进行及时更新与跟踪，从而让用人单位更直观、全面地了解人才综合素质⁽⁷⁵⁾;其他许多城市也开始建立个人信用档案与信用调查制度。总之，人事档案内容的收集要与时俱进，围绕社会对人才的需求进行，人事档案内容要突出个性化，实现档案内容的动态化，对个人能力和道德信用等情况进行全面综合的动态评述，既要有个人的历史信息，又要有个人的现实信息;既要有静态信息，又要有不断更新的动态信息;既要有概括性、总结性信息，又要有相关的数据和支撑材料。

(8)建立与完善人事档案管理法律

现有人事档案法规较陈旧，前面已有论述。依法治档是人事档案工作规范化、有序化的保证。因此，人事档案法规要及时得到补充和完善，更新人事档案法规内容，颁布人事档案法规，都是非常必要的改革措施。在市场经济条件下，人才由“单位人”转化为“社会人”，加强人事档案材料的监管机制，在一定范围内增加档案的透明度是社会发展的必然要求，人事档案实现社会化开放式管理迫切需要监督机制保驾护航。例如，为了提升人事档案的利用价值，可以将档案使用权限有条件的放开，允许有使用权限的用人单位和个人通过网络或其他合法途径查阅公民的个人档案。⁽⁷⁶⁾人事档案材料的收集、整理等流程以及“流程操作者”也需要被监督与管理，对于人事档案管理中出现的违法乱纪行为，不仅要追究单位、单位领导的责任，也要追究管理人员的责任，另外，还要加强对流程的“操作者”——人事档案工作人员的管理。⁽⁷⁷⁾人事档案内容的创新和完善，也离不开各项法规制度的制约与保障。例如，山东菏泽市人事局、市计生委等几家单位联合下发了《关于把干部职工生育情况纳入人事档案管理的通知》，将计划生育内容纳入人事档案的范畴，加强了对干部职工计划生育情况的有效监督与管理，这一举措为解决干部档案内容创新问题提供了新的思路与途径⁽⁷⁸⁾。加强和完善人事档案各项规章制度建设要从人事档案工作的实际情况出发，了解社会对人事档案新的内容需求和功能要求，结合近几年来人事档案实际和理论研究中的热点、难点来制定法规政策，特别是要加快关于业绩档案、诚信档案、多种媒介形式档案和新领域、新材料人事档案归档范围、归档方式实施细则和管理办法等制度的出台，保障人事档案工作有法可依、有章可循。

(9)加强人事档案规范化管理

实现人事档案的规范化管理是人事档案管理工作的必然选择和发展趋势。我国传统的人事档案工作的设备条件、管理手段和技术方法相对比较落后，属于经验管理和手工操作，影响了人事档案的管理效率和人事档案信息的开发利用，同时也不利于人事档案知情权的实现。在信息化环境下，人事档案的规范化管理最为重要。本书所举的各种应用案例，“全国组织干部人事档案管理信息系统”在代码管理方面给规范化提供了参考。事实上，只有通过标准化，才能减少异构信息的处理量，便于人事档案信息的统计和分析，这对于系统或行业层面尤其重要。事实上，在人事档案信息化过程中，同一系统或行业采取统一的软件和系统，有利于信息的移交、上报、统计和分析。同一单位或机构，不同的部门，例如组织部门、人事部门、教育培养部门等尽管开发了不同的系统，但系统之间可以互联，通过应用某一个模块进行不同部门的相应授权。每个部门在得到相应授权后，便可以履行自己的职责，及时更新员工的人事档案信息，例如，人事部门每年更新其年度考核，教育培训部门更新其学历和教育培训经历，等等。这样，不同的部门所提供的都是该部门直接管辖过程中生成的信息，不仅可以保证人事档案信息的权威性，而且有利于各个部门查询和利用人事档案，增强人事管理的透明度。

(10)实现人事档案服务的信息化与社会化

随着人事档案管理环境的变化，人事档案服务问题格外引人注目，在服务对象与范围、服务内容、服务方式、服务手段等方面都将发生变化，并将朝着信息化与社会化服务方向发展。

在服务内容方面不断得以丰富。例如，人才中心的人事档案服务内容包括:提供国家相关人事人才政策、法规咨询服务;流动人员及大中专毕业生人事关系接转、人事档案的入库和出库登记、编码、转递，为用人单位、存档个人提供所需材料的复印、借阅及相关人事材料的归档与档案整理工作;保留身份，连续计算工龄;承办代理人员专业技术任职资格的认定和考评申报;大中专毕业生就业接收报到，为一年见习期满后、经考核合格人员办理转正定级手续;流动人员集体户口管理;为事业单位编外聘用人员提供人事代理服务;为人事代理单位及个人存档人员出具与档案内容相关的各种证明;为各类流动人员办理社会化保险服务;接转流动人员党组织关系并开展组织活动;档案工资晋升、核定;为存档单位引进的异地人才办理相关手续;负责存档人员年度继续教育的培训，为其进行登记、验印等工作。

人事档案的服务方式也将发生很大变化。过去，人事档案完全为单位所有，个人信息基本被封锁，形成了人事档案管理与个人本身相脱离的局面。现在，各级人事档案管理部门都在开发人事档案管理信息系统，这为人事档案服务提供了很大的便利。个人可以通过系统登录查看自己的信息。这种转变，既是由静态向动态的转变，也是由封闭式管理向开放式管理的变化。这种变化是人事档案信息化服务的必然要求。客观上，它也带来了不少新的问题。例如，信息的开放与个人隐私保护问题、用人单位信息控制与个人信息的自我需求问题等。如何在人事档案信息服务过程中处理这些相互矛盾的问题，正确地处理这些矛盾，涉及许多方面，包括人事档案局域网与广域网的建设的关系，人事档案信息与人事档案原件(包括数字化扫描件)的关系，人事档案代理机构、人事单位和个人之间授权的关系等。正确地处理好这些关系，是保障人事档案信息服务性与保密性、公共信息与个人信息、隐私信息与公开信息的关系的前提。

现在的信息服务，在很大程度上依赖于有关的信息系统。这是计算机技术和网络技术发展的必然。如何在信息系统设计中体现人事档案服务的社会化问题，需要档案管理人与系统设计人员之间进行沟通。在信息系统的设计方面，需要体现灵活、方便的特点，突出系统的整体性功能。

在系统建设过程中，也需要从服务性出发进行考虑。举例来说，如果将所有的人事档案都添加在系统中，工作量很大，往往一时间难以完成。有一种方法，根据保存档案的数量以及利用频率的高低，优先将那些经常查档者、高频率利用者的信息上网，对其进行数字化处理，并及时补充其新增档案。“死档弃档”加大了管理成本，因此，对于那些死档案，则在系统中仅作基本著录，或者等到今后时机成熟时再做著录和添加。这样，既减少了工作方面的负担，也可以保证在系统建设过程中的服务性。

为了达到人事档案信息系统更好地为社会提供服务的目的，在系统设计与建设过程中，档案工作人员，尤其是有经验的档案工作人员必须参与到这项工作中来，而不能仅仅依靠系统设计人员。

人事档案信息系统不仅是为用人单位和个人提供信息服务，一旦系统建成，它就是当地重要的人才信息库，可以主动开发档案信息资源，为档案寄存者服务，为当地人力资源决策服务。通过该系统，可以建立某些特色数据库，提供某些富有特色的服务。例如，通过数据库建设，可以方便地统计各种学历、专业、技能的人员及其数量，从而为当地的人力资源管理及其政策的制定提供参考，为促进当地的经济建设提供服务。

【注释】

(1)王法雄著.人事档案管理概论［M］.武汉:湖北人民出版社，1984: 14．

(2)邓绍兴.人事档案纵览［J］.中国人才，2006(9): 20-23．

(3)邓绍兴.人事档案纵览［J］.中国人才，2006(9): 20-23．

(4)王法雄著.人事档案管理概论［M］.武汉:湖北人民出版社，1984: 8．

(5)邓绍兴，陈智为.档案管理学［M］.北京:中国人民大学出版社，1996: 332．

(6)邓绍兴.人事档案学［M］.北京:中国青年出版社，1990: 222．

(7)吴宝康、冯子直主编.档案学词典［M］.上海:上海辞书出版社，1997: 157．

(8)王英玮著.信息时代的人事档案管理:理论.实践·方法·技术［M］.北京:中国党史出版社，2004: 48．

(9)朱玉媛编著.现代人事档案管理［M］.北京:中国档案出版社，2002: 23．

(10)王英玮著.信息时代的人事档案管理:理论·实践·方法·技术［M］.北京:中国党史出版社，2004: 49．

(11)朱玉媛编著.现代人事档案管理［M］.北京:中国档案出版社，2002: 23．

(12)何朋春.浅谈人事档案的属性［J］.兰台世界，1987(Z1): 43-44．

(13)邓绍兴.试论当代人事档案的分类体系［J］.浙江档案，2007(12) 22: 13-15．

(14)朱玉媛.我国现代人事档案管理体系之研究［J］.图书情报知识，1999(2): 26-28．

(15)王法雄著.人事档案管理概论［M］.武汉:湖北人民出版社，1984: 22．

(16)潘玉民，杨小红主编.专门档案管理［M］.沈阳:辽宁大学出版社，1993: 18．

(17)陈潭著.单位身份的松动——中国人事档案制度改革研究［M］.南京:南京大学出版社，2007:引论．

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(20)王英玮著.信息时代的人事档案管理:理论·实践·方法·技术［J］.北京:中国党史出版社，2004: 16．

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