新公共管理理论对完善税务行政管理的研究

2013级行政管理专业　张梦醒

摘　要：本文从研究新公共管理的内容和特征入手，分析借鉴外国税务管理中对新公共管理理论的应用和实践，从而提出通过借鉴新公共管理理念，对税务行政管理加以完善的举措。

关键词：公共管理；税务行政管理；问题；举措

新公共管理是20世纪80年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新的公共行政理论和管理模式，也是近年来西方行政改革的主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张将市场竞争机制引入公共管理，打破政府对公共产品与服务的垄断，实行公共管理市场化。它不只专注于过程，还关注行政管理的结果，重视政府绩效的考核，把公众视为顾客，将顾客的满意程度作为衡量的标准。

新公共管理的主要特征体现在七个方面。第一，新公共管理对政府职能及其与社会的关系进行了重新定位，即政府不再是凌驾于企业之上的官僚机构，政府公务人员相当于负责任的“企业经理或管理人员”，社会公众的角色则是提供税收的“纳税人”和享受作为回报的政府服务的“顾客”或“客户”，政府服务应更注重以顾客为导向，对社会公众的需要给予响应。第二，新公共管理更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量。第三，新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的观念，主张放松行政规制，对绩效进行严格的约束控制。第四，新公共管理提倡政府广泛采用私营企业部门成功的管理方法（如成本—效益分析、全面质量管理、目标管理等）和竞争机制，消除公共服务提供的垄断性。第五，新公共管理强调国家公务员不必事事保持中立，成为绝对执行者，而应让他们参与到政策的制定过程中，并承担相应的责任。第六，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化。第七，新公共管理更重视人力资源管理，提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性和创造性。

税务机关的行政管理是一项十分复杂的系统工程。它所面对的是一个由人、财、物等若干个相互联系、相互影响、相互作用的要素形成的有机系统。通过多年来的不懈努力，税务机关的行政管理工作已经达到了一个较高的水平，但是，现实工作中还存在着一些问题有待解决。作为一名税务工作者，笔者认为，在新的形势下，如何创新和规范税务机关行政管理，提高行政管理的效率和质量，是需要我们切实研究和解决的重要问题。

一、当前税务机关行政管理中存在的问题

一是机构设置和事权划分中存在的机构设置不稳定和事权划分不明晰问题。其一，机构设置上的细化，将一些原本可以一体化的工作人为拆解，导致了业务办结的延缓；其二，相近职能的交叉，也会直接导致淡化责任和互相推诿的现象；其三，部分岗位职责过度细化，又增加了对工作任务宏观控制和总体协调的难度，继而又需要设立临时性、非实体性的组织机构来弥补其缺陷。

二是行政层级和信息传递的问题。就最基层的单位而言，一条信息从最底层的一线到最顶层，要经过七八道环节。信息自下而上传递，其全面性和可信度将会逐步降低；信息从上而下传递，其权威性和执行力又会逐步减弱；在这个双向运动的过程中，信息不对称可能产生各种各样的问题。

三是人力资源分布和制度导向的问题。经过多个轮回的整合，税务系统人员在朝行政和机关集中，而基层和机关却又都缺乏人才，机关缺乏业务型、技能型人才，基层缺少实干型、综合型人才。这既是个人在行政部门的发展追求所致，也是用人制度导向所致。

四是薪资分配和效能问题。当前，国税部门的分配形态，一种是货币化部分，包括工资、奖金、津贴等；另一种是非货币化部分，包括行政职权所附加或衍生的待遇。货币化部分，具有固定性、法定性及公开性等特征，是全体公务员平等地、无差异地享受的。这种分配形式显然难以调动人的积极性，无法提高行政效能。非货币化部分，其固定性、公开性、公平性等特征很弱，它和行政效能之间也没有必然的互动关系。

五是绩效考核和科学发展的问题。实行绩效考核，是一种加强管理的需要，可以促进工作落实，但是过多过滥的绩效考核，则有转嫁任务、权力寻租之嫌。税务系统中的绩效考核应该如何与科学发展观接轨，尚待进一步商榷。

六是制度管理和思想管理的问题。对于行政管理的方法和手段，制度上指的是成文的、强制性的管理；思想上则指的是不成文的、软力量的管理。制度管理和思想管理的质量和效率都直接关系到一个单位的形象和组织的执行力问题。假如把制度和法律放在相同的层面来看待和分析，依据法制化的观点，制度管理要比思想管理更规范、先进，指向性更明确。而现实的情况是，制度管理因为种种客观原因，容易流于形式，相反的，思想管理的力量则会慢慢增强。笔者认为，这对于民主行政、公开透明行政有很大的益处。

二、产生上述问题的主要原因

一是制度和体制上的原因。制度作为一种生产关系，当生产力发展变化时，生产关系也随之发展变化。

二是管理者层面的原因。由于问责制和考核制的存在，导致处于管理者层面的公务人员不得不把对上级负责和对本级负责放在非常重要的位置。另外，中国还没有比较完备的行政职务任期制，再加上外部观念的影响，进入层级系统后，只有唯一一条向上的路可走，这也导致了政府“政绩”观念的有增无减。

三是被管理者层面的原因。对处于中间层级的人来说，既是管理者，又是被管理者；既有被动的选择，也有主动的作为，处于矛盾与不稳定之中。他们对发展的预期，对岗位责任的判断，以及自身的素养和品行，直接决定了他们的行动以及在行政岗位中的作用。

四是社会环境的原因。国税部门与许多部门群体存在千丝万缕的联系。地方党委政府的指导、纳税人的税负考虑、不同部门之间的攀比、国税干部自身所处小环境的影响等，都会影响国税干部的一言一行。

三、解决税务行政管理问题的建议与对策

我国目前正处于经济全球化的浪潮中，我国的经济正在更加深入地融入全球经济。作为政府公共部门的税务机构，很有必要借鉴新公共管理理论与实践的成果，按照“有效调动人力，积极减少成本，逐步优化服务”的基本方针，逐步推进我国的税务行政管理改革。

一是加强制度刚性。维护制度的权威性，减少一些非制度性因素的影响，就会降低工作中的随意性。

二是要进一步明确机构，规范事权。完善组织机构，进行合理布局。税收组织结构是实现税收职能的组织保证，没有科学的组织结构，税收职能就难以实现。

三是改进工作运行机制，保证机构高效运转。运行机制包括各种岗责体系、规章制度、工作流程等。良好的工作运行机制是做好工作的可靠保证，是整个工作的基础，是实现税收职能的关键。

四是改革分配制度。建议有两方面：一方面，将“官”和“职”分开，将国税干部向做好“职业”的方向引导，对官员实行竞争上岗制和任期制，分门别类进行职业技能的考核认定，公开层次、公开薪酬，跟踪管理，并辅以年检或定期审核审查制。另一方面，对现行的由职级差、地区差、时段差带来的国税干部非货币化部分待遇进行固定和公开，接受公众的监督。

五是改良考核制度。不仅要进行自上而下的考核，也要自下而上进行考核，让被管理者有话语权，让纳税人有发言权。

六是努力降低行政管理成本。虽然在不断进行控制和削减，但现阶段总体情况依然不乐观，顾此失彼，时松时紧的情况普遍存在。同时，还要警惕将上级的成本向下级转嫁，将政府的成本向社会转嫁的倾向。

七是实行人力下沉。当前的管理基础依然比较薄弱，从长远来看，加强税务管理，仍然是最重要、最基础、最专业的工作，随着纳税主体增多，其业务量也越来越大，相应的经济活动也越来越复杂，加强管理，不仅责任重大，要求也越来越高。

八是要切实加强税收文化建设。要在全社会进一步大力宣传税收，宣传税收文化，宣传税收法治，提高全社会对税收和税收工作的认识和理解，提高对税法的遵从度，并进而促进全社会对税收的监督，善于利用外部的力量来推动税收法治化进程。同时，通过税收宣传，调整社会心理，引导社会对税收、税收工作、税务干部更全面、更科学理性的认识。

九是优化税收服务，提高工作实绩。在依法治税的前提下，以纳税人的需求为总目标，进行具体细化，达到“六化”的标准，即纳税服务环境最优化、服务内容的标准化、纳税人办税成本最小化、纳税人待遇的公平化、办税效能的快捷化和服务过程的全面化。

参考文献：

［1］ 赵丽萍. 我国税务行政管理效率研究［D］. 济南大学，2005.

［2］ 王金柱. 基层税务部门绩效评估体系研究［D］. 山东大学，2010.