新公共服务理论

新公共服务理论是登哈特在批评传统的公共行政, 尤其是在批评新公共管理的基础上建立起来的, 主要包括以下方面的内容。

一、 政府的职能是服务, 而不是掌舵

登哈特认为, 当今社会, 领导正在以许多方式发生着变化, 第一, 越来越多的人将希望参与到影响他们的决策的制定过程中。 第二, 领导正日益被视为不是层级制官僚机构中的一个职位, 而是整个组织中 (并且延伸到组织之外) 出现的一种过程。 它是组织和社会中的每个人都会经常涉及的某种东西。 第三, 领导不只是涉及正确地做事, 它还涉及做正确的事情。 可见, 领导不可避免地与一些重要的人类价值观有关。

传统公共行政认为行政领导的关键性原则是统一指挥、 层级制、 自上而下的权威以及劳动分工。 尽管行政官员总是着眼于维护民选官员的首要地位, 但是他们在政策演进过程中却逐渐扮演着越来越重要的角色。 在这个过程中, 公民的作用被认为是有限的——他们主要是定期选举官员, 然后站在 “场外” 观看行政官员的表演。 至少在20世纪60年代中期以前, 公民对代理工作的参与是极为有限的。 政府机构及其领导者关注的要么是控制行为, 要么是直接提供服务。 他们为了保护政府机构人员和他们的当事人双方的权利和责任, 设计详细的政策和程序, 这些政策和程序最终变得十分笨重, 限制了政府机构满足当事人需要的能力。

新公共管理把市场机制用来作为公共领导的一种替代品, 明确地把政府业已减少的服务供给角色描述为 “引导社会的一种更佳途径”。 他们建议, 政府应该日益离开一种提供服务的角色 (他们将其称之为 “划桨”) 并且应该去关注政策开发 (他们将其称之为 “掌舵”)。 掌舵的组织制定政策, 为具体操作的机构(无论是政府机构还是非政府机构) 提供资金, 并且对绩效进行评估。 登哈特批评说, 在新公共管理理论的影响下, 行政官员都关注掌舵而不是划桨的劝告, 关心如何成为一个更倾向于日益私有化的新政府的企业家。 但实际上, 行政官员在其管理过程中和执行政策时应该致力于承担为公民服务和向公民放权的职责。 他们的工作重点既不应该是掌舵, 也不应该是划桨, 而应该是建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。

登哈特认为, 如今为社会领航的公共政策实际上是许多复杂因素相互作用的结果, 这些相互作用涉及多重群体和多重利益集团, 那些为社会和政治生活提供结构和方向的政策方案是许多不同意见和利益的混合物。 公务员日益重要的角色就是要帮助公民表达并满足他们共同的利益需求, 而不是试图通过控制或掌舵来决定社会发展的方向。 在登哈特看来, 尽管过去政府在为 “社会掌舵” 方面扮演着十分重要的角色, 但现今政府的作用在于, 与私营及非营利组织一起, 为社区所面临的问题寻找解决办法, 政府起作用的方式从控制转变为协调, 即转变为努力使相关各方坐到一起, 为促进公共问题的解决进行协商。 在这样一个公民积极参与的社会中, 公共官员提供服务的方式越来越不是直接供给服务, 而是作调停者、 中介人甚或裁判员, 而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法, 而是做中介、 协商以及解决冲突的新技巧。 在新公共服务中, 领导是以价值为基础的, 而且领导是存在整个组织中并且与社区共享的。 首先, 公共行政官员必须了解管理的内容就不只是其项目的要求和资源。 要为公民服务, 公共行政官员不仅要了解和管理他们自己的资源, 而且还要认识到并且与其他的支持和辅助资源联系起来, 让公民和社区参与这一过程。 他们既不试图控制, 也不假定自利的选择充当着对话和共同价值的代理人。 总之, 他们必须以一种尊重公民权和给公民授权的方式共享权力并且带着激情、 全神贯注并且正直地实施领导。[5]

二、 公共利益是核心目标而不是副产品

新公共服务的核心原则之一是重新肯定公共利益在政府服务中的中心地位。学者们给公共利益下了很多不同的概念, 登哈特把它们归为四类为: (1) 要么主要是规范的; (2) 要么主要是废除论的; (3) 要么主要是政治过程取向的;(4) 要么主要是基于共同价值观的。 登哈特主要是从共同的利益 (共同价值观)的角度来谈论公共利益的概念。

根据保罗·阿普尔比的观点, 公共利益被认为 “绝不仅仅是所有私人利益的加总, 也不是消去私人利益的各种加号和减号之后剩下的和。 尽管公共利益并没有与私人利益完全分离, 而且它源于具有许多私人利益的公民, 但它是从私人利益内部和私人利益之间产生并且离开和超越私人利益的某些有特色的东西, 它可以使人类所能够发现的某些最高抱负和最深切的信仰成为政府工作的焦点。”[6]而在德伯拉·斯通眼中, 公共利益所根据的是对集体价值观的积极且有意识的追求。 她推崇城邦中的那种现象: 在城邦中, 人们假定政策很少会只影响一两人,于是, 政治对话的目的就是要鼓励人们去明确地表达共同利益并且首先关注政策选择的更加广泛的结果。 斯通主张要以影响、 合作以及那些随着时间的推移而把人们紧密团结在一起的联系为基础来鼓励人们这样做。[7]总之, 基于共同价值观的公共利益表明了一个不仅包括特殊利益团体的互相作用还包括共同的民主和宪政价值的过程。 登哈特认同公共利益理论家的这一观点: 人们不仅能够超越自我利益, 而且政府也应该努力地培育和开发人们的这种能力。 在某种程度上, 这种能力依赖于信任。 公民的信任和信心是建立在政府正在为响应公共利益和社区的共同价值观而行动的信念之上的。 信任和为了公共利益而行动, 这两者是互相强化的——当政府为了公共利益而行动时, 公民的信任度也会随之增强。

登哈特对传统公共行政和新公共管理的公共利益观提出了批评。 在登哈特看来, 在传统的公共行政中, 公共服务被认为是一种价值中立的技术过程, 公共利益只属于政治领域, 取决于选举产生的官员, 公务员服务于公众利益的最佳途径就是在坚持政治与行政的严格分离的前提下着重关注中立和效率。 长期以来, 传统公共行政没有一个关于保护公共利益的行政责任的理论, 与公共利益有关的公共行政角色是一种被动的角色, 公务员对公共利益的决断主要是根据其等级结构中政务官上司的行动。 简而言之, 在传统公共行政中, 公共利益是由民选的政策制定者来界定的。 公共行政官员被假定能以最有效率、 最科学、 最具政治中立性的方式为公共利益服务。 而当新公共管理理论被践行, 公民被视为顾客时, 公共利益和按公共利益行事就已经不复存在了。 因为新公共管理的一个理念是, 政府应当创造像市场那样的舞台, 在这个舞台上, 个人作为顾客能够根据他们的自身利益做出选择, 个人无需关心其他顾客同伴的利益。 当我们开始把公民当作类似于顾客来考虑并且把政府当作类似于市场来考虑的时候, 谈论公共利益和按照公共利益行事的需要基本上就没有了。 对于政府而言, 公共利益的行政责任在新公共管理中也基本上不复存在了。 因为在一个类似市场的场所中, 个人自身利益被假定是决策的首要的和最恰当的基础, 个人选择优于基于共同价值观的集体选择, 共同的公共利益就变得既不相关又难以界定。

登哈特新公共服务的目标是要使公民超越自身利益进而发现共同利益——公共利益并按照共同利益——公共利益行事。 新公共服务的公共利益观认为, 公务员在帮助公民明确地表达公共利益方面具有极其重要的作用, 也就是说, 共同的价值和集体的公民利益应该成为公共行政官员决策和行为的指南。 公务员肩负着接触公民和为公共对话创建平台的职责。 公务员必须努力保证公民在治理的每一个阶段——而不仅仅只是在选举政治中——获得发言权。 新公共服务倡导行政官员积极主动地去促进公民界定公共利益和按照公共利益行事。 为此, 政府应该鼓励公民关注更大的社区, 鼓励公民超越短期利益并且愿意为自己邻里和社区中所发生的事情承担个人的责任。 登哈特强调, 追求公共利益并不意味着政府的决策者将会以某种方式制定出所有公民都同意的政策。 因为, 追求公共利益应该被视为社区对话和参与的一个过程, 这个过程既可以使人们了解政策制定的情况, 又可以培育公民意识。 公民应该在公共行政和政治对话的转变中扮演一种关键性的角色。 而公务员可以在政治对话和治理的更大系统范围内促进关于公共利益的对话和为了实现那些价值观而采取行动。

三、 服务于公民, 而不是顾客

新公共管理把企业与市场的 “顾客” 概念引入政府的公共服务, 让顾客满意是新公共管理的一个重要特征。 奥斯本和盖布勒认为顾客驱使的政府要优于官僚制政府, 因为它更负责任、 更多创新、 有可能提供更多服务选择以及更少浪费。 巴泽雷认为, 根据顾客服务来思考有助于公共管理者明确地表达他们对绩效的关注并且对出现的问题提出一些创新性的解决方案。 为顾客服务也被实际的改革运动所接纳, 比如英国的 “公民宪章” 运动, 美国的国家绩效评审报告也有这样的目标: 为顾客提供与企业的最佳服务相同的服务。

但是在登哈特看来, 把政府服务的对象定性为顾客并不妥当。 首先, 它们的本质差异极大。 公民被描述为在一个更广大社区环境中权利的享有者和责任的承担者。 顾客则没有共同的目的, 相反, 他们试图使其自己的个人利益尽可能地充分实现。 其次, 顾客这个概念在实际的使用中会遭遇以下很多困难。 一、 顾客身份难以识别, 一个地方卫生部门的顾客是看病的人、 担心健康危险的人、 医生还是护士? 二、 顾客权利无法实现, 如顾客是同选择联系在一起的, 而政府的许多服务是没有选择的, 无论你想要还是不要; 三、 顾客利益冲突, 政府的所有顾客似乎都有不同的利益需求, 比如政府福利的享受者与纳税人之间常常存在着利益冲突。 四、 顾客取向与公民身份不符、 与政府责任相左, 这是最重要的一点。 在政府中, 公民不只是顾客, 他们是 “所有者和主人”。

新公共服务认为, 公共服务就是民主政体中所有公民所期待的美德的一个扩大部分, 公共服务来源于责任和义务这些公民美德。 “公民美德, 即适合公民资格的文化倾向是双重的, 首先, 它是一种乐于向前并且承担公共职责的意愿; 其次, 它是一种使私人利益服从公共管理要求的意愿。”[8]公民权是一种生活方式,这种生活方式包含着一种对社区及其成员的承诺, 包含着对公共事务的一种重要参与水平, 并且包含着一种将个人自己的利益置于更广泛的社会利益之下的临时意愿。 公民角色是认识公共行政官员角色的基础。 行政官员应该从一个民主公民权的基础上获得其道德身份, 应该从根本上认识到, 公共服务不是一个经济思维的产物, 而是一个政治思维的产物。 因此, 公务员不能仅仅关注 “顾客” 的需求, 而应该着重关注于公民并且在公民之间建立信任和合作关系, 关注权力在社会中的分配情况。 政府不应该首先或者只是关注 “顾客” 自私的短期利益。 “政府必须对更大的公共利益负责, 而不仅仅是对个别消费者或顾客的利益负责。 无论如何, 责任的问题都是至关重要的。” 他引用凯特尔的话说, “民主政府的底线就是责任——而不是利润或公民满意——而且顾客服务并没有为责任提供一个良好的代表性测量标准。”[9]

四、 重视公民权, 而不是企业家精神

登哈特认为, 在现代社会的许多领域, 公共政策已经不再是政府决策过程的结果, 当今的公共政策是一系列涉及多种团体和多重利益的复杂互动的结果。 政府的角色从充当 “主管” 转变为仅仅是一种重要的博弈参与者。 政府与私人组织以及非营利组织一起为了寻求社区所面临问题的解决方案而行动。 在这个过程中, 政府从控制者转变成为议程创立者, 政府的工作主要是把适当的博弈参与者带到一起并且促成公共问题的解决方案并就其进行磋商或者是为其 “充当经纪人”。 相应的, 公共行政官员将会从仅仅扮演提供服务的角色转变为扮演一种调解、 中介者或裁判的角色, 而且他们依靠的将不再是管理控制的方法, 而是促进、 当经纪人、 协商以及解决冲突的技巧。 总之, “传统的层级制政府正在让位于公共利益的不断分散。 控制正在让位于互动和参与。”[10]

在登哈特看来, 导致这种情况出现的原因在于: 第一, 市场具有更为易变的特性, 尤其是国际市场或全球市场的扩大, 已经使得一些新的问题能够为公众所关注。 第二, 福利国家已经进行了重构, 因此政府本身不再是提供服务的主要角色。 第三, 技术已经使得公众有可能获得越来越多的机会接触政策过程, 人们不仅能够更容易获得信息, 而且能够利用这些信息产生更大的影响。 登哈特认为,责任和权力的分散是当代政策过程的特征, 这一特征导致了 “政策网络” 的发展, 这些 “政策网络” 是由企业、 工会、 非营利组织、 利益团体、 政府以及普通公民组成的。 政策网络成了公共政策博弈的主要舞台。 由于多方的参与, 越来越有意义的不是谈论政府, 而是谈论治理的过程。

登哈特将治理界定为公共权威的行使。 “治理可以被界定为决定权力在社会中的行使——其中包括就公众所关注的问题做出决策的方式以及公民在公共决策中获得发言权的方式——的传统、 机构和过程。 治理表明了社会实际上是怎样做出选择、 分配资源以及创造共同价值的, 它涉及的是社会的决策和公共领域中意义的创造。”[11]在治理的这个综合系统中, 正式的政府将会扮演以下角色, 第一,政府将在确立各种网络运作的法律规则和政治规则方面继续扮演一种综合角色。政府将帮助使一些产生于各种政策网络内部的决策得以认可、 编辑成典和合法化。 此外, 政府将继续建立具有普遍适用性的广泛治理原则。 第二, 政府将会帮助解决网络之间的资源分配和依赖问题。 政府将帮助保护在不同部门或者政策网络之间关系中输光了的经济利益团体; 政府还将以激励为手段, 扮演一种平衡、协调和促进各网络边界之间关系的角色, 并且确保每一个部门最终都不会支配其他部门。 第三, 政府应该对网络之间的相互作用进行监控以确保民主和社会公平的原则在具体的网络内部以及不同网络之间得以维护。 政府必须确保民主过程得以维护并且确保公共利益最终得到服务。 政府扮演角色的变化必然要求公共行政官员的角色也做出相应的调整。

登哈特描述并分析了三种不同的公共行政官员角色, 即, 与法律标准或政治标准有关的角色; 与经济考虑或市场考虑有关的角色; 与民主标准或社会标准有关的角色。

传统的公共政策和公共行政关注法律标准和政治标准, 这决定了公共行政官员的角色。 传统公共行政将民选的政治领导人视为比被任命的行政官员具有更高的威望和地位。 行政官员是政策过程中的勉强参与者。 公共官员所设计和执行的政策集中关注的是一些在政治上规定的有限目标, 通过传统的政府机构来拟定政策方案, 并且通过对民选政治领袖负责任的途径来实现为公民服务的工作。 这样的制度设计一方面导致行政官员不愿意参与政策过程, 另一方面导致公民对行政官员进行民主控制的困难, 因为行政官员与公民实际上是相分离的。 新公共管理专注于与经济考虑或市场考虑有关的角色, 把公共管理者确定成为 “企业家”即政策企业家的角色, 要求行政官员提供一些不是便于政治领域的角色而是便于市场中的 “顾客” 能够做出的选择。 新公共管理或公共选择观点相信个人自我利益的积聚最终会导致广大公民团体所希望的结果, 因此他们驱使公共政策退出政治领域并且进入市场。 这种角色设计的问题在于, 首先, 尽管政策企业家可能会具有创造性和创新性, 但是他们也可能会是机会主义者并且可能会不妥协。 其次, 公共管理者很少关注民主公民权。 最后, 存在着负责任的问题。 面对政府中的一种长期的民主责任和财政统一传统, 公共管理者在 “达成最佳交易” 的装扮下独立做出政策选择, 更为重要的是, 其行为时好像公共资金就是他们自己的这种理念消失了。

在分析和批评了传统公共行政以及新公共管理的相关理论之后, 登哈特提出了新公共服务的关于公共行政官员角色的主张。 新公共服务极力主张公民应该积极并且真正地参与公共政策的制定。 行政官员应该鼓励公民积极参与到政策制定中去。 其理由有理论和实践两个层面。 在理论层面上, 首先, 行政官员的道德姿态要求有一种关心和参与的态度。 其次, 行政官员负有一种帮助教育公民的责任, 即帮助人们考虑更加广泛的利益和认识治理过程的复杂性。 再次, 行政官员负有倾听公民声音并对其话语做出回应的责任。 在实践方面的理由是: 第一, 更多地参与有助于满足公民对其声音受关注以及其需要和利益得到满足和追求的期望。 第二, 随着政府对更加广泛的信息来源、 创造力来源以及解决方案来源的开发, 更多地参与能够改进公共政策的质量。 第三, 随着参与同结果更加利害相关, 对政策过程的更多参与便有助于政策的执行。 第四, 更多地参与可以回应对增加政府透明度和强化政府责任的要求。 第五, 更多参与有可能会增加对政府的公共信任度。 第六, 更多地参与能够有助于迎接一个正在出现的信息社会的挑战。 第七, 更多地参与能够为一些新型合作关系的产生创造可能性。 第八, 更多地参与能够使公众更加见多识广。 第九, 在一个民主政体中, 需要做的正确事情恰恰是更多地参与。[12]

加强民主参与需要切实有效的途径和方法, 登哈特介绍了经济合作与发展组织 (OECD) 关于政府与公民联系的公共管理服务工作小组把参与界定为信息、协商和积极参与三个层次的理论。 信息是一种政府为公民生产和提供信息的单向关系。 协商是一种公民给政府提供反馈信息的双向关系。 积极地参与是一种以与政府合作为基础的关系, 在这种关系中, 公民积极地从事对政策制定过程和政策制定内容的界定。 该理论承认公民在议程的建立、 政策选择的拟定以及政策对话的形成中具有平等的地位——尽管最终决策或政策阐述的职责归于政府。

五、 思考要具有战略性, 行动要具有民主性

登哈特指出, 公共利益所依据的是就共同价值观和共同利益而广泛进行的公共对话和评议。 在公共服务中, 通过参与公民教育的项目并且通过帮助培养广泛的公民领袖, 政府能够激发一种复兴的公民自豪感和公民责任感。 登哈特认为,公民参与应该扩大到政策执行。 但是, 以往关于公共政策执行的实践和研究基本上忽略了公民的作用。

在研究方面, 关于执行的第一代研究假定了一种由法令语言和民选官员的意图推动的自上而下的线性政策过程, 其中, 政策指令尽可能不出偏差地转化成项目活动。 第一代执行研究基本上是以单一地点的案例研究为基础的, 集中关注的是执行失败的两个根源: 政策的内容以及人们和组织不能准确地执行政策。 第二代研究以自下而上的观点来看待执行的模式。 按照这个模式, 执行机构在根据组织层面的现实重新界定和重新关注立法时扮演着一种积极的、 必要的并且恰当的角色。 对于 “你如何测定成功?” 这个问题, 自上而下的模式认为, 当执行者没有偏离政治上确定的政策时就出现了成功; 自下而上的观点却将控制和官僚体制底部自由裁量权的行使视为执行的一个恰当的组成部分。 而一种整合的观点则通过承认来自顶部的领导和处于底部的自由裁量权都重要而将自上而下的观点与自下而上的观点融合在一起。 在这个整合的模式中, 执行被视为出现在一种互动的、 循环的政策过程中。 在第三代执行研究中, 人们越来越承认项目和政策设计的方式决定着这些项目和政策在一个特定的政策网络范围内将会得到执行的方式和成功程度。 总之, 经过对执行的三代研究的考察, 有两个趋势看来是很明显的。 第一, 人们已经抛弃了把政府执行视为一种民选官员的意图要么被遵循 (即成功的执行) 要么不被遵循 (即失败的执行) 的单向线性过程的观点。 执行越来越多地被视为一种互动的循环过程。 第二, 已经表明有许多变量对执行过程有影响, 这些变量包括个体的角色、 人的行为考虑、 组织因素、 机构因素和机构间的因素以及政策设计等。 可见, 执行研究越来越倾向在政策网络的背景下来看待执行, 不过, 多数执行研究都忽略了直接公民参与在执行中的作用。

登哈特认为, 对公民参与的忽视也体现在传统公共行政和新公共管理的各种执行的实践中。 传统公共行政认为, 政策执行的过程是自上而下的、 层级制的以及单向度的, 政府机构的职责就是无需施行裁量地中立地执行由立法权通过的法律。 由于科学管理的影响和对正式组织的强调, 传统公共行政认为政府工作最重要的价值就是效率, 其任务就是去发现最 “正确” 的程序和规则, 然后再利用管理方法和控制措施来保证组织内部成员做他们应该做的事情。 由于政治与行政二分法的规定, 执行不被认为是政策过程的组成部分, 因此, 思考要具有战略性和执行项目要具有民主性这两点在传统公共行政那里都既不恰当又无必要。 新公共管理理论家们所倡导的执行规则是要把尽可能多的执行功能从官僚机构中撤出, 再引入类似企业的激励来保证项目得到执行, 民营化和共同生产是两种受到新公共管理理论家称赞的主要执行方法。 对此, 登哈特借用莱文的观点批评说,效率会因为在竞争性投标人之间可以进行选择的优点而产生。 然而, 在民营化模式中, 其理想就变成了政府存在的理由就是要创造一种公司可以在具有或没有政府的承包合同的情况下为顾客提供服务的竞争性环境。 这样的制度安排对于建立公民权或公民信任没有任何作用。 相反, 公民则只是被视为并且被当作民营化服务的顾客, 他们的行为犹如从一家企业购买一种服务一样。 总之, 民营化不能产生更好的公民, 它只可能导致更加精明的顾客。[13]

登哈特提出了新公共服务的执行观: 执行的主要焦点是公民参与和社区建设。 公民不被视为可能会妨碍 “正确” 执行的角色, 也不被当作降低成本的工具。 相反, 公民参与被视为民主政体中政策执行中恰当且必要的组成部分。 公共行政官员应该承担起鼓励公民参与的责任。 在新公共服务中, 公民参与并不局限于确定优先考虑的事项。 公共行政官员应该为了增进和鼓励公民参与政策制定和执行过程的各个方面和各个阶段而管理公共组织。 通过这个过程, 公民逐渐把自己视为行政国家的公民? 而不是把自己视为行政国家的顾客、 当事人和受益人。为了增进公民权, 我们应该根据备选方案对增进公民权的潜在贡献来评估备选方案, 这些潜在的贡献包括: (1) 公民对政府的信任度; (2) 公民功效; (3) 对“共同利益” 的一种共同看法。

六、 承认责任并不简单

公共行政官员对公共利益、 成文法律和宪法、 其他机构、 其他层级的政府、媒体、 职业标准、 社区价值观和标准、 情境因素、 民主规范以及公民等一系列制度和标准都负有责任。 这些变量代表着一些重叠的、 有时是矛盾的并且不断发展的价值观。 因此, 公共服务中的责任不可避免地复杂。 但登哈特认为公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。

界定责任的概念和方法决定着公共政策和公共行政如何保持对公共偏好的关注, 构成了民主理论中的根本性问题。 人们对此争论颇多。 登哈特认为, 罗姆泽克和英格拉姆提供了一个有关责任的有用的框架。 在他们看来, 责任根据是内在的还是外在的以及其所呈现的个人自主性高低而有这样四种类型。 第一种类型是层级制的责任, 这种责任是基于对其工作自主性很低的个人进行严密的监督。 第二种类型是法律责任, 这种责任意味着按照业已规定的命令对绩效进行详细的外部监督, 例如立法组织和宪政结构, 这常常会包括财务审计和监督听证。 第三种类型是职业责任, 这种责任依据的是制度安排为那些其决策基于源自正确实践的内在规范的个体提供了高度的自主权。 第四种类型是政治责任, 这种责任要求对外部的关键利益相关者 (如经选举产生的官员、 委托人团体、 普通公众等) 作出回应。[14]罗姆泽克和英格拉姆认为, 尽管这几类责任关系都存在, 但有时候有些责任形式可能变得更占优势, 其他的责任则可能会在某种给定情况下变得暂时没用。 改革的时候, 这些不同类型的责任之间常常会发生一种重点和优先秩序的转变。

登哈特认为, 传统行政的责任观是一种正式的、 层级制的法律责任观。 执行官员只是执行由层级制官僚机构中的上级、 民选官员以及法院为他们提出的法律、 规则和标准。 在传统行政中, 行政官员的行政行动是建立在科学的价值中立原则基础之上的, 责任的焦点在于确保行政官员在履行其职责时坚持和遵守为他们确定的标准、 规则和程序。 在登哈特看来, 按照这种观点, 行政官员对公众直接回应或者负责至少含蓄地被视为是不必要和不恰当的。

在登哈特看来, 新公共管理倡导的责任观跟传统行政的一样依靠客观的测量和外在的控制, 不过有以下几方面不同于传统行政: 第一, 新公共管理认定传统的官僚机构效率低, 企业和市场模型更好并且应该为公共部门所仿效。 由于政府机构在其不出成果时也不可能停业, 所以绩效评估必须被用来作为测评企业的底线——利润的一种代用措施。 于是, 责任的焦点就在行政工作能够满足绩效标准。 第二, 公众被视为由各自都以一种服务于其自身利益的方式行事的个体顾客组成的一个市场。 因此, 公共机构主要不是直接或间接对公民或公共利益或共同利益负责。 政府的责任就是为其顾客提供选择并且通过所提供的服务和功能来对顾客所表达的个人偏好做出回应。 第三, 依靠民营化, 把责任从公共的观点转向了民营的观点, 民营化政府中的责任系统强调的是提供既可以使其顾客满意又能够以最有效益的方式产生预期效果的服务和功能。

登哈特认为, 老公共行政和新公共管理倾向于把复杂的公共服务责任问题过分简单化。 按照老公共行政的传统看法, 公共行政官员只是直接地对政治官员负责。 新公共管理关注的重心在于为行政官员充当企业家提供充分的自由。 按照企业家的角色, 公共管理者应该主要以效率、 成本—收益和对市场力量的回应性来表现其负责任。 新公共服务不承认简单的效率测量方法或者以市场为基础的标准就能够恰当地测量或者鼓励负责任的行为。 他们主张, 公共部门中的责任应该基于这样一种理念, 即, 公共行政官员即便是在涉及复杂价值判断和重叠规范的情况下也能够并且应该为了公共利益而为公民服务。 公共行政官员应该关注我们复杂治理系统的所有竞争性规范、 价值观以及偏好。 责任并不简单, 而且它也不能被当作简单的事情。 它意味着要对一个复杂的外部控制网络中的竞争性规范和责任进行平衡, 它涉及职业标准、 公民偏好、 道德问题、 公法以及最终的公共利益。 做公务员是一项社会需要的、 富有挑战性的, 并且有时是英勇的事业, 它意味着要对他人负责, 要坚持法律、 坚持道德、 坚持正义以及坚持责任。 公共行政官员既不是中立的专家, 也不是做买卖的企业家。 他们应该成为一个复杂治理系统中的负责任的行动主体, 在这个复杂的治理系统中, 他们可能扮演的角色有促进者、 改革者、 利益代理人、 公共关系专家、 危机管理者、 经纪人、 分析员、 倡导者, 以及最重要的是, 公共利益的道德领袖和服务员。

七、 重视人, 而不只是重视生产率

新公共服务认为, 如果我们不同时给予一个组织中个体成员的价值和利益以足够的关注, 那么, 从长远的观点来看, 那种试图控制人类行为的理性做法很可能会失败。

关于人类行为动机的观念是组织中人员行为管理的一个基础思想, 它在很大程度上决定了我们解释、 回应和试图影响他人行为的方式。 在这个问题上, 韦伯的观点是, 对工作的非人格化 “就是官僚制的特有本性而且它被誉为官僚制的特殊优点”。 麦格雷戈强调组织中个人的内在尊严和价值, 认为尊重人的因素会使工人的那些更加积极的品质在组织中表现出来。 当代的动机理论也试图解释自愿的、 目标导向的行为。 关于组织中人员行为管理的另一个重要思想是组织文化的概念。 组织文化的观点借鉴并吸收了人类学研究领域的成果来认识规范、 信念和价值是怎样为一个组织的成员所共享并且反过来界定其边界的。 这些共同的规范和价值体现在组织成员的语言与行为、 仪式和符号以及他们制造的物品之中。 文化表达的是能界定一个组织并且对其成员具有重要长久影响的观念和总体价值观。

在传统公共行政那里, 公共职业被视为一种类似于私人部门职业的简单报酬安排: 为了换得一份稳定的薪酬, 工人们会认真有序地执行所分配的工作任务。工人们作为具有情感和需要、 贡献和洞察力以及应有价值的人, 却并不在考虑范围之内。 传统公共行政强调效率, 人们假定社区、 公民权以及民主的问题断然属于政治领域并且完全处在行政领域之外。 在老公共行政能够接受 “人本主义”方法的情况下, 这些方法也仅仅被视为确保更高效率的工具而已。 新公共管理依靠经济理性来解释人的行为, 排除了认识动机和人类经验的其他方法。 于是它影响人们行为的唯一途径就是通过改变决策规则或激励机制把人们的自利改变得更加符合组织优先考虑的事项。 可见, 传统公共行政和新公共管理的共同之处在于, 对人有一种不信任的、 否定的观点, 在他们那里, 人或者是懒惰、 愚笨并且不愿意接受责任或者是自利的, 需要受到监控和足够的激励来诱导他们去追求目标的, 两者都排除了对团体规范和价值、 组织文化、 情感补偿或社会补偿以及心理需要和其他 “非理性” 需要的考虑, 都否定了人们应该为了响应公共价值、忠诚、 公民权以及公共利益而行动的理念。

新公共服务主张用一种基于公民权、 民主和为公共利益服务的新公共服务模式来替代那些基于经济理论和自我利益的主导模式。 在新公共服务中, 例如公正、 公平、 回应性、 尊重、 授权和承诺这样的理想不是否定而常常是超过了那种把效率作为政府工作唯一标准的价值观。

在对人的假设问题上, 新公共服务理论认为, 人的行为不仅是一个自利的问题, 而且还涉及价值观、 信念以及对他人的关心。 公民被视为政府的主人并且能够为了追求更大的利益而一起来行动。 在公共组织中, 行政官员需要以一种符合民主理想、 信任和尊重的方式相互对待以及对待公民。 因为我们相信人们会关注这样的价值观并且会为这样的价值观所促动, 并且还因为我们相信公共服务对于促进和鼓励人性的那些方面具有一种特殊的作用。 作为管理者, 我们可以通过使公共期盼动机和价值成为组织身份和组织文化的一个重要组成部分来鼓励这种动机和价值。 由于我们知道并且相信同我们一起工作的人们想要为他人服务, 所以我们需要在追求公共利益时把他们当作伙伴来对待。 这表明乃至要求一种具有高度包容性的参与性管理方法——它不只是提高生产积极性的一种工具性手段, 而且是促进公共服务核心价值观的一种手段。

公共行政官员的作用就是把人们带到 “桌子旁边” 并且以一种承认在一个民主系统中有多种复杂层次的职责、 伦理和责任的方式来为公民服务。 负责任的行政官员应该努力使公民不仅参与计划, 而且还参与执行实现公共目标的项目。在新公共服务中, 共同领导、 合作和授权, 无论是在该组织内部, 还是该组织外部, 都已成为规范。 共同领导集中关注的是该组织和社区希望促进的目标、 价值和理想。