公共服务研究现状综述

“公共服务”是当前社会科学研究的热点之一，在公共管理学和经济学领域“炙手可热”，相关研究论文和专著可谓浩瀚。作为本研究核心概念之一的“公共服务”具有较为深广的内涵，在不同层面和不同研究领域产生了相互关联又不尽相同的研究成果。由于笔者综述“公共服务”研究现状的目的不在于考察公共管理学或者经济学领域“公共服务”博大精深的内容体系，而在于为“档案公共服务”的概念界定、内涵构成以及核心价值提供理论依据，因此，笔者在这一领域的文献调研侧重于追寻“公共服务”在学术领域的现代意蕴，以期通过归纳不同层面的公共服务含义，为研究提供思想源泉。

笔者认为，目前“公共服务”学术研究主要集中在三个层面和领域。

1.2.3.1　作为一种学术理论和管理理念提出的“公共服务”

作为公共行政学理论不断反思和不断超越的成果，“公共服务”理论是对新公共管理理论的批判和转型。20世纪80年代以来，伴随着西方国家政府重塑运动的兴起和发展，新公共管理理论作为一种现代形态的公共行政理论占领了主导地位。新公共管理理论是“管理主义”或“新管理主义”运用于公共部门的结晶，其精髓是以企业家政府理论来重塑政府，引入市场取向的思维和机制，提高公共行政的效率，改革不良政府体制，强调政府应集中精力“掌舵”（做好决策）而非“划桨”（具体服务性工作）。新公共管理理论风靡欧美之时也遭到了多方面质疑，以登哈特夫妇为代表的一批公共行政学者，在批判新公共管理理论缺陷的基础上建立了一种新的公共行政理论——新公共服务理论。2000年，美国亚利桑那州立大学珍妮特·V·登哈特（J. V. Denhardt）和罗伯特·B·登哈特（R. B. Denhardt）合著的《新公共服务——服务，而不是掌舵》是“新公共管理理论”向“新公共服务理论”转型的标志性成果。该理论“将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治。”^〔57〕其理论核心包括7个基本观点：政府的职能是服务而不是“掌舵”；公共利益是目标而非副产品；在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；为公民服务，而不是为顾客服务；责任并不简单；重视人，而不只是重视生产率；公民权和公共服务比企业家精神更重要。^〔58〕学术理论的创新和扬弃给政府管理实践注入了新的理念，直接引发了各国政府管理领域的“公共服务”热。

1.2.3.2　在我国政府职能转变实践中，作为一种职能提出的“公共服务”

公共服务理念的推崇引发了全球创建公共服务型政府的高潮，并与责任政府、民主政府、透明政府等思想融合起来。顺应国际环境和国内发展的需要，我国政府适时地更新了管理理念，并将转变政府职能作为核心内容。2004年，温家宝总理在十届人大二次会议的政府工作报告中强调：各级政府要全面履行职能，在继续加强经济调节和市场监管的同时，更加注重履行社会管理和公共服务职能。各级各类政府机关、事业单位和社会团体以及其他公共部门（如国有大型企业）都积极响应，越来越重视自身“公共服务”职能的履行。“公共服务是指由公共部门（包括政府部门和一些非政府组织等社会力量）提供的满足全社会或某一类社会群体共同需要的服务，具有公众性、公用性和公益性。其范围不仅涵盖了所有的政府公共管理活动，也几乎涉及所有的社会生活。公共服务虽然是政府的职能，但公共服务的运行需要调动全社会的力量，形成一个以政府为主导、政府部门和非政府组织相协调、社会各方面力量积极参与的公共服务运行机制。”^〔59〕在此层面，公共服务不仅从一种理论和理念落实为各级政府的法定职能，而且从政府部门扩展到具有公共性质的相关部门。

1.2.3.3　作为一种具有非排他性和非竞争性的公共物品提出的“公共服务”

如果说前两个领域的“公共服务”研究相对宏观和抽象，那么公共物品理论视野中的“公共服务”则是一个与“私人物品”、“私人服务”相区别的特指概念，是对物品或服务的生产消费特征进行微观考察后提出的经济学术语。“公共服务是指以服务形式而存在的公共物品。”^〔60〕“任何由集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或劳务，都被定义为公共的。这一范围广泛的范畴包括了某些萨缪尔逊及其他人所说的‘纯集体的’物品，也包括了其他物品和劳务，其‘公共性’程度从0到100％不等。”^〔61〕可见，经济学领域的公共物品和公共服务实际上是同一概念，以公共物品统称“公共物品或服务”只是为了表达上的方便，对“公共物品”的研究和解释同样可以运用到“公共服务”上。^〔62〕两者的区别仅在于物品往往有物质形态，而“服务”多是无形的；物品的生产和消费两个环节在时空上可以分离，而服务大多不能。“公共物品”这个概念是美国经济学家保罗·A·萨缪尔森（Paul A. Samuelson）于1954年在《公共支出的纯理论》（Pure Theory of Public Expenditure）中首次提出的。此后，詹姆斯·布坎南（James Buchanan）（1992年）、迈克尔·麦金尼斯（2000年）、萨瓦斯（E. S. Savas）（2002年）等众多学者不断将其发展成为一个内容宏大的系统理论。具有公共物品属性的“公共服务”是指在生产特征上具有不排他性（或弱排他性），消费特征上具有非竞争性（或弱竞争性）的服务。不排他性指服务提供者除非花费巨大成本否则无法阻止消费者不付费就搭便车。非竞争性是指服务的公用性，指个人消费或享用一项服务并不能阻止其他人的使用或享受。排他性和竞争性都是在一定程度上而言的，并不具有绝对性；而且也不是一成不变的，可在一定时间和条件下发生动态变化。