档案政策研究现状综述

总体而言，我国档案政策研究发端较早，且主题丰富，其中档案利用服务政策相关研究出现于20世纪90年代中后期。与“档案利用服务政策”相关的主题是档案信息开发政策、档案利用政策实施和歧视政策的消除、国外利用政策回顾介绍。台湾的档案政策研究主题包括档案立法和档案法修改、档案开放利用政策和策略、馆藏发展政策。

从研究成果来看，国内档案利用服务政策研究庞杂而分散，仅在以公民权利为线索的档案利用法律研究和开放利用政策研究两个领域出现了系统深入的成果。国外档案利用服务政策的直接研究和系统分析缺乏，以个案对策研究和项目策略研究为特色，重点考察了《信息自由法》对档案服务的影响，以及档案管理机构如何贯彻信息公开的精神开展公共服务。由于国外档案服务研究建立在利用者分析较为扎实的基础之上，并且重点关注公民信息权利的实现，所以独立的档案利用服务政策研究较少，大多融合在信息服务政策制定和信息公开法的实施探讨之中。

在从政策角度研究“档案公共服务”方面，国内仅有4篇论文作了相关尝试，从“制度分析”视角展开对“公共档案馆及其服务”的探讨。

1.2.2.1　国内档案政策研究主题分布

国内“档案政策”研究发端于20世纪80年代，经历了从“档案政策”概念的提出，到翻译西方学者的国外利用政策回顾论文，再到对“档案政策”展开系统研究的发展过程。《档案法》颁布之后，“政策”与“法规”研究逐渐分离，对“档案利用服务”相关政策的研究取得了一定的成果。

我国档案政策研究的主题分布在档案政策概念认识、档案政策宏观综论（发展历史、性质特点、制定原则、重点建设内容）、档案立法和法规建设、档案信息开发政策和国外档案政策回顾与介绍（信息政策、利用政策、私人政策）等领域。与“档案利用服务政策”相关的主题是档案信息开发政策、档案利用政策实施和歧视政策的消除、国外利用政策回顾介绍。

目前有据可查的我国最早的“档案政策”研究是吴宝康先生的《明确树立档案科学观点和档案政策观点开创档案工作新局面》一文。^〔19〕文中指出，长期以来，我们未能重视档案工作的科学性与政策性这两个特点。在实际工作中，我们一些做业务工作的同志，对档案工作中的一些决定、规则、制度、办法等，也只看成是一种具体业务的做法，看成一种单纯的业务规定，缺乏一种从国家管理事业的国家政策的角度去理解和认识以及贯彻执行的思想。此外，吴老还将建国以来党和国家发布的档案工作文件、有关条例、办法、通则都纳入档案政策系统，呼吁对这些政策的重视，并强调“情况在发展，我们也有必要根据新情况对我国档案政策作新的系统的研究，以便继续和发展我们的事业”。

20世纪80年代，我国的档案政策研究十分重视“他山之石”的经验借鉴，通过翻译西方学者论文介绍国外档案利用政策历史发展和主要内容。如孙钢翻译的美国档案学者瓦格纳的论文，回顾了档案馆从过去到现在的职能转变（从“法律宝库”到“历史宝库”再到服务民众），分析了现在和将来档案馆面临的首要问题，介绍了国际档案界对档案自由利用原则的认可和具体政策建议，从而揭示出档案利用政策向开放发展的深层原因和历史趋势。^〔20〕还有王恩汉、肖瑷翻译的英国档案学者麦歇尔·罗伯的论文，全面分析回顾了英国档案管理政策、档案立法的复杂背景和修改经过。^〔21〕尽管文章目的“旨在显示档案资料形成的原因及来源以及研究人员应该怎样利用档案来帮助阐明政策演化过程”，而并非为了介绍英国档案政策，但政策回顾中涉及的缩短档案封闭期、确立公共档案地位等内容却给予我国学者有益的启示。

进入20世纪90年代，档案政策本土化研究才真正进入我国档案学者的视野。对国家档案政策、档案工作政策、档案政策的内涵定义、类型特点、功能作用、性质内容等的系统研究逐渐展开。如：王强对国家档案政策的界定和两个作用的基本认识，对四个政策制定原则（针对性、明确性、协调性、时效性）的说明，对国家档案政策三个发展阶段的归纳，以及对当前应该解决的资源开发主体、机构职能区分、网络建设和国际交流四个问题的建议。^〔22〕李财富将档案工作政策按性质分为强制性、行政性、规范性三种类型，并总结了我国档案工作政策具有的发展性、广泛性、民主性特点，探讨了政策对于理论与实践的重要作用。^〔23〕谭琤培认为：“档案政策是国家在一定历史时期为实现经济、社会的发展目标而规定的档案事业建设应遵循的行动准则。它是确定档案事业发展方向的依据，是指导档案事业发展的策略、原则和战略。”^〔24〕基于这一思想，他在探讨档案政策性质、制定依据要求之后重点分析了档案政策的10项内容，“促进档案信息资源的有效利用”被纳入基本内容之一。

20世纪90年代中后期至今的档案政策研究开始出现政策与法规的分野，朱玉媛对此进行了专门比较。^〔25〕此后，档案法规体系构建和专门法规内容修改完全脱离了政策研究领域，其程度大大超越了政策研究。政策研究也不再停留在宏观认识和抽象阐述层面，与档案利用服务密切相关的政策研究有了一定的成果。如林真以档案信息环境问题为入口，将其分解成信息、人员、技术、政策四个要素，并重点指出档案信息政策环境对档案开发利用的影响，从完善政策角度提出了3个对策建议。^〔26〕林真还将我国档案信息开发政策形成划分成3个阶段，认为其具有目的明确、社会化、信息化、富有中国特色四个发展特点，客观评价了档案信息开发政策取得的3个成效、政策本身存在的两个问题和政策实施存在的3个问题，并提出了明确目标和完善体系、协调统一、建立网络3个完善建议。^〔27〕又如华林对保护少数民族历史档案的政策建议。^〔28〕黄唯敏介绍了辽宁省档案馆在积极做好开放档案的各项基础工作的同时，注意掌握好政策界限，使利用工作顺利展开。^〔29〕邱宗灿对实施内外有别的档案利用政策的质疑。^〔30〕国外档案政策介绍也持续展开，主要是国外档案信息政策和国外私人档案政策^〔31〕的对比分析和历史考察。如刘维荣、曹宁对美国《信息自由法》及公民信息利用、信息犯罪、信息安全等政策的介绍，对加拿大信息高速公路政策的梳理，以及对两国在网络一体化发展和国家标准制定方面经验的推崇。^〔32〕

台湾的档案政策研究主题主要有：档案立法和档案法修改、档案开放利用政策和策略、馆藏发展政策。

如黄持锡针对台湾各机关档案管理实况，以台湾档案法为研究重点，借由个人参与实务工作的经验，依据行政法的观点，提出未来档案管理的建议事项，以及档案法的修正意见。^〔33〕李健行指出台湾档案法自1999年立法已有八年之久，当时档案法制定的条件限制、目前档案事业发展的环境变化，以及八年间行政程序法、机密保护法、行政资讯公开办法等法规的相继出台，档案法应顺应变化，参照先进档案管理制度，进行改善和修订。因为1987年颁布、1996年修订的《中华人民共和国档案法》较为完善，又与台湾有同文同种之便，因此汇集相关资料，将海峡两岸档案法作对比参照，提供修订参考。^〔34〕廖彩惠运用历史研究法及访谈法，概述档案法制定的过程阶段（始于1987年，1999年完成）、草案版本的内容，分析档案法的理念意涵与制定精神，档案法制定与政治社会或历史背景的关联性，介绍制定后的修正情况。认为影响档案法制定的因素包括：始于重视历史记录的保存、奠定行政制度的基础、反映台湾民主时代的变迁经过。^〔35〕

又如陈碧珠以台湾研究院近史所档案馆为个案，采用内容分析法与深度访谈法研究档案馆利用者的信息行为，在得出9点发现的基础上对现阶段档案馆服务和未来档案界发展方向提出了政策建议和策略。如简化调档程序并提供档案预约服务，强化档案馆网页内容的深度和广度，加强档案利用推广宣传，增加档案馆开放时间等。^〔36〕叶俊宏采用“多重个案法”与“比较研究法”，透过描述、解释、并排、比较的过程，分析了美国、英国与澳大利亚三国国家档案馆档案在网络上开放的情况，以及三国之间的差异。指出三国在档案开放相关法规方面有两个特点：一是三国对于个人隐私权均相当注重，但美国的政府信息公开重于个人隐私保护；二是美、英两国档案相关法规针对网络开放档案有特别规范，澳大利亚则沿用原有档案法规。最后提出了“明确规范档案开放范围，作为台湾档案网路开放依据”等五条建议。^〔37〕阮清阳以内政部警政署为对象，研究了机关档案的开放利用政策制定与实施。^〔38〕

此外，刘佳琳针对台湾历史档案馆馆藏发展政策的拟定情形，以及历史档案馆馆藏发展政策所涵盖的内容进行了探讨，并从档案人员角度分析了馆藏发展政策的现况与需求。^〔39〕

1.2.2.2　国内外档案利用服务政策研究成果

第一，国内“档案利用服务政策研究”散见于档案服务发展对策、档案法规解读和修改之中。在“档案服务发展对策”方面，大多数论文都将利用服务问题的解决寄望于相关法规制度的完善。在“档案法规解读和修改”方面，学界热衷于从出台法规中解读出对“开放利用”的重视，着力于指出档案法规对“公民利用档案权利”保障的缺失。但大多浅尝即止，且庞杂而分散。该主题较为系统深入的成果出现在两个领域，都是以公民权利作为切入点或分析线索的。

一是以权利关系为线索考察档案利用活动中的法律问题，如所有权、隐私权、信息权、著作权等问题。代表性成果是张世林的博士学位论文《档案利用活动中的法律问题研究》。^〔40〕该文首先解析了档案利用活动中的法律关系和法律责任，接着对档案所有权、档案利用与著作权、档案利用与公民隐私权、档案开放与公民信息权利进行专题研究。在对四种权能进行阐述的过程中，分别从内涵界定和理论分析、法律保障和行为规范、权利冲突协调和立法等方面具体深入，融入了档案利用典型案例分析以及中外档案利用法规比较分析，是档案利用法律问题研究的集大成之作。该论文着力点在于档案利用中各项权利主体关系的协调，更加侧重于法理学层面的问题提出和分析，法规完善的具体建议着墨不多，未全面梳理已有的档案利用法规体系。

二是以公民权利为切入点考察档案开放利用法规制度。代表性成果是王改娇的博士学位论文《公民利用档案的权利研究》。该文分析了档案法规制度缺失对公民档案利用权利实现的制约，并将完善公民利用档案的权利制度和制度实施作为重要对策加以详细阐述。^〔41〕王改娇认为，我国档案开放政策的积极意义毋庸置疑，但是“如果我们换个视角，从公民权利的角度重新考察我国开放档案政策的产生与嬗变，其中的缺失与疏漏就凸显出来，而这些恰恰是开放档案工作所不能回避的”。因此，该学者从国内需求和国际促动两方面追寻了我国档案开放政策的缘起，接着根据公民权利的明确程度从三个阶段回顾了档案开放政策的历史演进过程，最后从公民利用权角度分析了档案开放利用政策，提出了3个观点：“我国开放档案政策变迁的实质是公民档案利用权利的逐步回归，具体体现在开放范围与利用对象逐步扩大、利用手续日益简便”。“档案开放与档案公布分离、档案利用权与档案公布权的不一致性，显现了档案开放政策在制度设计方面的缺失”。“开放档案是政府为确保公民的档案利用权利实现必须履行的法律义务”。^〔42〕该学者着眼于档案开放政策规定对公民利用档案权利的保障，未从档案服务提供者角度提出“建立责任机制”的政策建议。

第二，国外缺少对“档案利用服务政策”直接而系统的研究，开放利用的政策精神大多体现在具体的公共项目和服务策略之中，主要关注档案服务实施的具体策略，关注公共获取档案信息的效果。如David Enns在《提供档案信息利用：加拿大国家档案馆的馆际互借和文件供应》一文中介绍了加拿大国家档案馆为促进档案“公共服务”而采取的包括提供信息复制和信息介绍的“促进利用政策”。介绍了该馆通过几个项目计划传播档案信息的具体做法，如馆际副本互借、原件影印服务、向省级档案馆传递档案副本，以及主动建立分布式网络供全国公民浏览。^〔43〕又如Nicholls在其硕士论文《“引导者”与“看门人”：信息权立法和马尼托巴省档案馆》中以加拿大马尼托巴省档案馆为个案，研究了信息权和隐私权立法给档案馆利用服务带来的影响和挑战。介绍了该馆作为政府文件的管理人，如何调整服务政策导向、制定应对时代挑战的具体策略，担当起档案信息利用的“引导者”而非“看门人”的角色。^〔44〕

此外，国外档案利用服务政策文本出现了“高度融合”和“外部联合”趋势，纳入《信息自由法》之中，纳入图书馆、博物馆等其他信息服务政策之中。如美国和英国的FOIA法案（The Freedom of Information Act，信息自由法）、美国的ALASAA联合利用声明（The American Library Association-the Society of American Archivists，美国图书馆协会和美国档案工作者协会）和英国的MLA指南（The Museums，Libraries and Archives Council，博物馆、图书馆和档案馆委员会）。

由于《信息自由法》对包括档案机构在内的所有信息服务机构都具有约束力和影响力，以及国外文件、档案、信息概念与我国的差别，因此国外的相关研究主要集中在政府信息控制、《信息自由法》实施等领域。经过浏览筛选，具有一定参考价值的文献还有7篇。

Williamson以《信息自由法》为例思考电子时代公共信息政策的实施问题。他认为，公共信息政策来源于政府开放和公民信息权；政策原则在一些经典立法体现，如《信息自由法》；但政策框架产生于信息技术时代之前。今天的计算机系统已经改变了我们对于政府信息产生、储存和分布的传统概念，信息技术是以《信息自由法》为核心的公共信息政策变革的主要影响因素。为此，该文的研究目的是为了探讨信息技术的实施对于《信息自由法》和政府的相关影响。^〔45〕

Elizabeth在博士论文《技术时代联邦信息控制原则：1983年至1992年3个美国政府行动研究》中，提供了一些哲学依据来证明当代美国政府在没有受到直接威胁时，对政府信息公共获取进行限制的正当性。文中对3个具体行动进行了考察：国会重新审查1938年的外国代理限制法案、国会通过1987计算机安全法案以及过去十年国会同意五角大楼使用媒介来报告军事进攻。基于论文分析，作者对现代美国信息控制的联邦政策提出建议。^〔46〕

Morrissey对电子政府时代的信息自由法进行了解读。该文考察了计算机对联邦信息政策和信息自由法的冲击，试图理解这样一个问题：为何新的通信技术的采用方便了机构查询、处理和传播信息，但却未对联邦信息公布数量产生同样的促进效果。文章结论是，联邦信息官方行为是信息政策有效实施的关键。大量信息获取和利用的失败与其归咎于国会行动的失败，倒不如归咎于政府机构将这些国会行动解释为内部文件的机构控制最大化。这些机构解释是在法规不确定的情况下增长的，例如以纸质文献为对象的信息自由化在处理新的通信技术产生的文献时出现的不确定性。文章指出，为了保证信息自由法的有效性，必须顺应新的技术制定必要的条款细则并制止机构行为。^〔47〕

Wallace用PROFS案例（Professional Office System，专业办公系统）提出一个假设：“公众可以成功地利用联邦文件法令来构建联邦信息政策和公共政策。”接着用一系列研究问题来证明该假设是否成立。这三个核心联邦文件法令是《信息自由法（The Freedom of Information Act）》（FOIA）、《联邦文件法（The Federal Records Act）》（FRA）、《总统文件法（The Presidential Records Act）》（PRA）。^〔48〕

Snyder调查了政府信息电子保存检索对于信息自由法的影响。运用边界离散的理论框架考察了联邦FOIA官员的决策制定过程。按时间顺序对FOIA官员最近做出的FOIA决策进行了访谈。用内容分析法从访谈中分析决策等制定的强制力，从研究中得出了6种强制力。这些强制力形成了在信息自由法下促进公共利用的政策建议。^〔49〕

Maret以马克斯·韦伯、迈克·尼尔森和其他学者的官僚政治和机构理论为基础研究了美国信息政策。考察了信息产生、组织、分类的（官僚）政治起源以及联邦机构和政府执行部门之间的秘密。在许多情况下，合理的特殊法规和命令，以及美国联邦政府机构的规模和复杂性，共同阻碍了信息向下属机构、公众和国会的流动。信息障碍部分来源于信息自由法的例外条款、特殊法令、国家安全类别的复杂层级，以及公务人员对公共信息的错误理解。基于上述情况，公共文书通道（引用托马斯·杰斐逊在人民的信息权利中的用词）质疑了当今美国信息自由权的广泛性。^〔50〕

Wiant指出，今天医疗文件的收集、分析、传播和利用达到了一个前所未有的水平。医疗服务提供者、医学研究者、保险公司和雇主都会使用医疗文件。2001年4月之前，没有联邦法律制止健康记录的公布。2003年4月14日生效的新的健康隐私法案规定，未经个人许可，医疗服务提供者和保险公司公开病人的医疗记录将被视为违法。法案条款显示医疗服务提供者和保险公司必须制定书面的隐私政策并呈交给病人。在这一背景下，作者试图评价这样一个隐私政策的功效。研究的前提是信息安全政策是保护医疗文件的基石。^〔51〕

在上述7篇论文中，4篇写作于20世纪90年代的论文，都围绕着美国《信息自由法》这一主题，思考了环境要素（特别是信息技术的应用）对其影响和作用，并就美国信息政策的构建、修改、实施等内容展开论述。我国的《政府信息公开法》已颁布，但档案领域的相关配套政策尚未出台，这些文献不仅有助于理解美国信息利用政策发展的过程，更能启发我们对环境与政策互动的思考。

1.2.2.3　具有启发意义的代表性研究

绝大多数的学者都意识到了档案利用服务政策变革的重要意义。“没有正确的利用政策与策略，我们的档案馆服务事业就会失去进取的方向。在这个社会转型变革期，档案馆必须及时地调整利用政策与策略”。需要“明确提出‘档案馆服务社会化’的档案信息资源利用新政策”。^〔52〕但是，从政策研究角度深入、系统分析档案公共服务的成果缺乏，仅有南昌大学的周林兴和罗辉、中山大学的郑慧玲发表的4篇论文从“制度分析”视角展开对“公共档案馆及其服务”研究的尝试，具有一定的参考借鉴意义。

郑慧玲首先提出“档案馆是在一定历史条件下形成的一种文化体系，是一种制度。现代档案馆的出现，意味着一种现代信息公平制度和信息保障制度的建立”。^〔53〕周林兴也赞同这一观点，认为“公共档案馆不但是一种社会机构，而且是一种社会制度”。“公共档案馆体现了民主国家或政府的制度公正”。应该“在宏观上把公共档案馆这种社会建制当作民主政府为了保障公众的权利而设立的一种制度安排”。^〔54〕周林兴、罗辉还进一步强调“公共档案馆服务从表面上看是公共档案馆的服务行为，但从制度上说这是政府为社会提供的公共产品”。因此，从现代福利经济学和公共选择学角度分析了公共档案馆服务的“公益性”，借用公共事务治理理论中提供者、生产者、利用者三者的关系从政府、公共档案馆和利用者三个维度对公共档案馆服务进行制度分析，并提出了坚持公益性、构建监督激励评价体系、服务融入地方文化、提供利用者参与决策途径、督促公共档案馆开源节流5点政策启示。^〔55〕面对目前公共档案馆服务出现的缺失和错位，周林兴认为，应该从政府职责方面寻找根源。因此，他首先从政府的主要职能是提供公共产品的认识出发，认为“公共档案馆服务是政府必须提供的一种公共产品”，是政府保障信息公平职能的实现。在此基础上分析了我国公共档案馆服务体制存在的政府职能不清、管理权责不明、法律法规不全、监管治理机制不全等4个问题，并提出了改变现状的5个策略。^〔56〕

上述论文从社会制度的宏观视野考察了公共档案馆建立的必要性，以及公共档案馆提供信息服务的“公益性”，开启了从制度视角分析“档案馆公共服务”的新思维。但研究主旨在于明确档案馆作为一项公共政策研究的可行性，以及从制度层面探讨一个档案信息服务机构的性质、存在意义和发展对策。尚未深入到社会制度在档案领域的权威体现——档案政策层面，也未论述如何通过档案服务政策调控来推动档案领域的公共服务实践。

不可否认的是，为数不多的这几篇论文使笔者拓宽了档案服务研究的视野，从制度角度重新认识了档案馆以及档案馆公共服务，有助于笔者理解档案服务的公共性内涵、档案馆和政府在档案公共服务中的关系，并对“档案公共服务政策”的价值导向、设计理念起到了启发作用。