美国外资国家安全审查制度

1.美国的法律框架

为应对日本企业的并购，美国国会于1988年通过《埃克森—佛罗里奥法案》（以下简称《法案》），标志着从法律层面上建立了规制外资和保障国家安全的制度。《法案》规定，凡有充分证据证明外国并购所获利益会危及美国国家安全，总统有权暂停或中止收购（GrahamandMarchick，2006）。2007年和2008年，美国又相继出台了《外国投资与国家安全法》（以下简称FINSA）以及《外国人合并、收购、接管条例：最终规定》（以下简称《最终规定》），进一步细化外资并购国家安全审查对象和标准等内容。

2.美国的工作机制

外国在美投资委员会（以下简称CFIUS）于1975年正式组建。成立之初，CFIUS的职责仅是外国投资的实情调查，不具监管职责。直到1988年，时任美国总统里根签发行政令，赋予CFIUS执行外资审查的职责（Jackson，2014）。

CFIUS是一个跨部门运作的政府机构，成员几经变化，现由政府机构代表人员（财政部、司法部、国土安全部、商务部、国防部、国务院、能源部、贸易代表办公室、科技政策办公室）与政府办公室观察员（行政管理和预算办公室、经济顾问委员会、国家安全委员会、国家经济委员会、国土安全委员会）组成，主席由美国财政部长担任。尽管CFIUS成员众多，但各成员分工明确，共同履行安全审查职责。CFIUS部分成员的职责如表14.1所示。

表14.1　CFIUS部分成员职责一览

（续表）

资料来源：根据李芳红《中美外资并购国家安全审查制度比较研究》与张举胜《美国外资并购国家安全审查制度研究》重新整理而成。

3.美国的审查对象

《最终规定》将并购方定义为：（1）任何外国公民、外国政府及外国实体；（2）任何被外国公民、外国政府或外国实体所控制的实体。其中，外国政府不限于国家和地方政府，还包括其各自部门、代理人和被委托人。外国实体指根据外国法律成立并且其主要营业场所在美国之外或者在一个或一个以上的外国证券交易所上市的任何分支机构、合伙企业、集团或集团分部、协会、财团、信托公司、公司或公司的任何部门及组织。

4.美国的审查标准

FINSA与《最终规定》引入“受管辖的交易”（coveredtransaction）来概括提交CFIUS审查和调查的并购交易。受管辖的交易是指任何合并、收购或接管行为造成外国人控制美国业务实体的交易，且该笔交易在1988年8月23日之后被提出或待定。CFIUS负责对此类交易进行审查以判断交易是否会危害国家安全、是否并购方被国外政府所掌控、是否交易会导致外资控制本国关键性基础设施（criticalinfrastructure）进而危害国家安全（Jackson，2014）。其中，关键性基础设施是“国家安全”中一个重要的名词，最早出现在2001年美国《爱国者法案》中，它是指无论从物理特性还是实际情况来看都对美国至关重要的系统和资产，如果这些系统和资产不能运转，将对安全、国家经济安全、国家公众健康安全，或上述事项之和产生负面影响。

2002年，美国国会通过《国土安全法》，将确认什么是“关键性基础设施”的责任转到国土安全部。此后，国土安全部通过一系列指令确认了18个行业和部门为关键性基础设施，包括：（1）农业与食品；（2）国防工业基地；（3）能源；（4）公共健康与医疗；（5）国家纪念馆与雕像；（6）银行与金融业；（7）饮用水及水处理系统；（8）化学制品；（9）商业设施；（10）水坝；（11）应急服务；（12）商用核反应堆、核材料与核废弃物处理；（13）信息科技；（14）电信；（15）邮政与航运；（16）交通运输系统；（17）政府设施；（18）核心制造业。

5.美国的审查程序

美国的审查程序分为四个阶段，依次是申报或通报、初审、调查以及总统裁决，如图14.1所示。从进入审查阶段之日起计算，整个审查过程最长为90天。

图14.1　美国的审查程序

资料来源：Graham和Marchick（2006）。