俄罗斯外资国家安全审查制度

1.俄罗斯的法律框架

自2003年起，随着外国资本开始大量收购俄罗斯企业，俄有关部门开始担心经济安全的基础将会受到冲击和动摇。2005年，普京首次提出政府应在短期内出台专项法律，对涉及国家安全、国防军工和战略性矿产资源的行业实施国家监控。2007年，普京再次表达类似观点，并宣布俄罗斯准备效仿美国通过立法限制外国投资。于是在2008年5月，俄罗斯国家安全审查制度的基础法律《俄联邦有关外资进入对保障国防和国家安全具有重要战略意义的商业实体的程序法》（以下简称《程序法》）正式出台。《程序法》中第2条、第5—7条以及第9—12条分别对审查对象、审查标准以及审查程序做出了详细规定。

2.俄罗斯的工作机制

《程序法》规定，任何外国投资者控制俄罗斯战略性商业实体的交易，将由全权负责监督在俄外国投资的执行权力机构（简称全权负责机构）与政府委员会进行审查和裁决。尽管《程序法》中并未对全权负责机构做出详细的解释和说明，不过美国审计署（GAO）的一份报告指出该负责机构是俄罗斯联邦反垄断署，下设外资控制战略性企业调查部。在审查过程中，反垄断署主要负责接收申请以及进行初审，而进一步审查和最终裁决权则归属政府委员会。

俄罗斯外资审查政府委员会是一个由总理领导并横跨多个部门的机构，与CFIUS的最大区别在于，俄罗斯外资审查政府委员会的权力更大，拥有外资审查的最终决定权（美国的审查最终由总统裁定）。

3.俄罗斯的审查对象

《程序法》第2条第1款明确提出，外国投资者或团体获得对保障国防和国家安全具有战略意义的商业实体的股权或份额及进行能够使外国投资者或团体对该类商业实体进行控制的交易，将接受审查。从该法条中可以看出，俄罗斯国家安全审查的对象即外国投资者或团体。

《程序法》中外国投资者的定义参照1999年《俄罗斯联邦外商投资法》第2条。具体包括：有权进行投资的外国法人、外国非法人组织、外国公民、长期居住在俄联邦境外的无国籍人员、国际组织和外国政府。另外，外国投资者还包括在俄联邦领土建立但由外国投资者控制的组织。至于团体的定义，根据《程序法》第3条第3款的要求，应当参照俄罗斯联邦《保护竞争法》第9条，即由一组自然人与法人构成的团体。

4.俄罗斯的审查标准

依据《程序法》，俄罗斯国家安全审查关注的焦点是外国投资者是否取得战略性企业的控制权。这里有两个问题需要厘清：第一，何谓战略性企业；第二，如何认定“取得控制权”。

针对何谓战略性企业，《程序法》第6条明确规定了13大类42种经营活动被视为战略性行业，如国防军工、核原料生产、航空航天活动等。凡涉足上述行业的企业均视为战略性企业。

针对如何认定“取得控制权”，《程序法》第5条给出了明确规定：（1）控制人直接或间接持有商业实体注册资本中50%以上的有投票权股份；（2）依据合同或其他交易，左右商业实体所采取的决定，包括企业活动的环境；（3）有权任命商业实体的单人执行权力机构和（或）合议（collegial）执行权力机构中超过50%以上的成员，并（或）有毫无限制的权力选择董事会（监事会）或其他合议管理机构中超过50%以上的成员；（4）掌握商业实体的管理公司；（5）直接或间接持有商业实体注册资本中少于50%的有投票权股份，但由于该控制人与其余拥有商业实体有投票权股份的股东保持良好关系，使控制人可以左右商业实体所采取的决定。另外，当商业实体涉及利用联邦级矿产地时，审查标准更为严格。

5.俄罗斯的审查程序

俄罗斯的国家安全审查分为三个阶段：全权机构负责接受申请、交易初审以及政府委员会最终裁决，如图14.3所示。整个审查程序的最长时限为3个月，特殊情况下可能延长至6个月。

图14.3　俄罗斯的审查程序

资料来源：作者自行绘制。