美国国家安全审查制度的挑战

随着中国企业“走出去”步伐加快，尤其是中国对美国直接投资规模的急速扩大，中国各界越来越关注影响对外直接投资（ODI）成败的因素，其中就包括美国外国投资委员会（CFIUS）的国家安全审查制度。

中国企业抱怨在美国投资频频受阻。中海油2005年收购优尼科（Unocal）所遭遇的种种阻力和反弹至今仍然为中美经济合作蒙上了阴影。在此之后，中国在美国的众多投资项目也遭受了各种阻碍，例如：2009年华为联合贝恩资本收购美国通信设备商3Com公司；2009年西北有色收购美国金矿公司尤金（First Gold）；唐山曹妃甸投资公司与美国光导纤维制造业企业Emcore建立合资企业；华为从已经破产的加州企业3Leaf手中收购部分资产等。在这些交易中，由于受到CFIUS的直接或间接反对，中国企业均未能实现投资。而2012年，美国总统奥巴马更是签发总统令，以涉嫌威胁美国国家安全为由，中止了三一集团关联公司及其美方合作者Ralls公司在俄勒冈州的风场发电项目。重重阻力下，华为无奈暂缓开拓美国市场，而三一愤而起诉美国总统奥巴马和CFIUS。

即便是那些最终实现了在美投资的中国企业背后的挫折也一言难尽。联想在2005年收购IBM的PC业务时，美国国会议员就以威胁国家安全为由加以阻挠。最后是双方的高管组建的交涉团队花了1个多月的时间，拜访和说服了13个美国政府部门，交易才得以完成。而鞍钢和美国钢发展公司合作在密西西比州建立螺纹钢企业的努力也遇到美国利益集团、国防部门和国会的不断阻挠。

如今，只要爆出中国企业有在美投资意向，媒体的第一反应就是猜测投资被华盛顿否决的可能性有多大。这些事件逐渐在中国形成一种印象，即美国并不欢迎中方的投资。然而，美国官方多次表示欢迎国外的直接投资，但已经发生的上述案例让中国怀疑美国对来自中国的直接投资，尤其是对中国的国有企业采取了高于一般标准的严格审查标准。在CFIUS国家安全审查制度下，中国多项对美投资交易受阻的事实给予了进一步的佐证。2012年与2013年中国连续两年成为第一大申报CFIUS安全审查的国家[1]，而在2008年之前，中国还在前八之外（见表5-1）。虽然即使是在2011年，中国涉及CFIUS安全审查的投资项目大约为10例，但已经占到总审查项目数的9％，远远高于中国在美直接投资不到1％的比重。同时，受到CFIUS安全审查制度所带来的不确定性和不利于中国投资者的投资和舆论环境的影响，较多的潜在中国投资者不得不将目光转移到欧洲等地。

表5-1　CFIUS安全审查前八位国家　单位：例

续表

注：数值相同国家排名不分先后。对于数值相同而超过八名之外的国家采取随机选取纳入八名的方式。
资料来源：CFIUS年报。

那么，CFIUS是一个怎样的机构？其所进行的国家安全审查具有哪些特点？近来发展趋势如何？在中美BIT谈判框架下应如何应对CFIUS带来的挑战？下文将给予详细的分析。