制度创新系统

第六章　生态经济型城市化路径的支持系统

基于特殊的区情，西北地区应选择以生态承载力为约束条件的生态经济型城市化路径。然而，城市化不仅仅是人口进入城市的问题，更是一个由传统的农村社会向现代城市社会转变的历史过程、一个经济发展与社会进步相融合的过程，单纯依靠某一方面是不可能推动西北地区城市化进程的。在诸多影响城市化发展的因素中，产业结构的非农化转化、经济要素在不同产业及地域间的流动、相关制度安排与创新是影响乃至决定城市化发展的关键要素所在。其中，产业结构转换是城市化的动力机制，经济要素流动与聚集是城市化的实现机制，制度安排与变迁是城市化的推阻机制，它们共同作用形成了城市化的生成机制。在此，仅对生态经济型城市化的经济支持系统与制度创新系统的构建作简要的研究。

第一节　经济支持系统

由于西北地区缺乏产业基础，就业空间狭小，无法为“潜在的城市人口”提供充分的就业空间，从而使西北地区的城市化进程受到限制。为此，西北地区应积极调整经济结构，培育非农产业，扩大就业空间，建立以“生态工业”为核心的工业化推进模式，在实现产业结构优化升级的同时，实现就业结构和城乡地域结构的转变。

一、调整所有制结构，积极发展非公有制经济

从根本上讲，城市化的演进受市场规律的支配。在我国改革开放以来的城市化实践中，市场化水平与城市化进程表现出强烈的正相关性。根据中国改革基金会国民经济研究所在2001年完成的我国内地30个省区（缺西藏）1997～1999年度5个方面19个指标的“市场化指数”，发现东部沿海地区市场发育较早，市场化程度高，广东、浙江、福建、江苏、河北、上海等地区的市场化指数分别为8.33、8.24、7.28、7.04、6.70、6.59，居全国前六位，这些地区城市化推进也较快，其中北京、上海、天津、广东的城市化水平都高于50%，在全国居于领先地位；而西部地区市场化进程相对较慢，其中最慢的五个地区分别是青海2.00、宁夏2.69、新疆2.90、云南3.39、内蒙古3.45，甘肃排名第23位，指数为4.02，这些地区的城市化进程也相对缓慢，陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆的城市化水平分别居全国第20、27、16、19、17位。可以说，西北地区城市化的关键是市场化。

1.非公有制经济有利于提高市场化及城市化水平

西北地区城市化水平与市场化水平之所以落后于东部发达地区，其中一个重要原因就是非公有制经济不发达。从全社会固定资产投资来看，在东部地区的固定资产投资总额中，非国有经济的投资已经占到半壁江山，而西北地区国有经济投资在总额中的比重依然高达59%；从工业总产值所有制结构来看，西北地区国有工业比重比东部地区高，2001年非公有制在江苏、山东、广东各省的工业产值中所占比重分别达到52.32%、50.23%和75.15%，而在西北地区，陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆五省区非公有制占各省区工业总产值的比重分别为33.9%、40.8%、40.23%、30.32%和61.23%；从就业分布结构来看，2001年东部地区城镇国有经济部门就业比重为43.2%，而同期西北地区国有经济部门就业比重仍高达61.6%。

（1）非公有制经济有利于促进市场经济体系的形成与发展

积极发展非公有制经济可以有效地促进西北地区市场经济体系的形成与发展。非公有制经济最大的特点是依靠市场生存和发展，其与市场经济的结合是天然的、内在的。个体、私营经济就是“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的市场主体，提高市场竞争能力是其生存的需要。发展非国有经济将在客观上牵动和影响西北地区经济体制向市场化推进，促进区域市场的开拓与启动。

（2）非公有制经济有利于创造广阔的就业空间

非公有制企业的环境适应能力强，布局条件要求简单，能够充分发挥地区经济特色和当地资源优势，目前不仅涉足于与人民生活、生产密不可分的农副产品加工、房地产、商贸服务、运输等行业，而且还涉足于电子、通信、生物工程、医药工程、新材料、新能源等高科技领域。西北地区中小城市和工矿城市产业单一，大城市产业结构又急需优化升级，这恰好为非公有制经济的发展拓宽了领域。伴随着非公有制经济的发展，不仅会弥补国有经济的不足，而且会创造出广阔的就业空间，为进城的农民提供充分的就业机会，使非国有经济成为西北地区城市化的“蓄水库”。

2.积极发展非公有制经济的对策

非公有制经济是提高西北地区市场化水平的源泉。但是，西北地区的非公有制企业在立项审批、股份制改造、户籍管理、法律保护、社会保障等方面，均存在着比国有企业待遇低的问题，同时，在企业管理方式和决策机制上存在着缺陷，在结构分布上存在明显的趋同倾向，从某种意义上可以说，西北地区非公有制经济在发展中的重复建设、结构雷同以及相应的盲目性，不亚于国有经济在这方面的弊病，尤其是非公有制企业对传统产业具有较强的依附性，更制约着西北地区非公有制经济发展。今后，应从以下几方面入手发展非公有制经济^〔207〕。

（1）拓宽非公有制经济的发展领域

西北地区应进一步拓宽非公有制企业的产业范围，为非公有制经济的发展创造更为宽松的空间。不仅应鼓励私人资本和外资进入第三产业、农副产品加工业以及电子、通信、生物工程、医药工程、新材料、新能源等高科技领域，更应鼓励私人或外资进入长期被国有企业垄断的烟草、电力生产和供应、电信、民航、铁路、石油化工等行业，对国内外厂商实行一视同仁的非歧视性“待遇”，打破这些行业的独家垄断或寡头垄断格局，形成竞争局面。另外，应鼓励民间资本积极参与国有企业改革和国有经济的战略调整，通过收购、兼并、控股、参股以及租赁、承包、托管等方式促进民营企业参与国有企业改革和国有经济的战略调整。

（2）大力拓宽民间投资的融资渠道

西北地区应在货币监管当局允许条件下，设立与中小企业融资相配套的中小金融机构，把城市信用社和城市商业银行作为城市中小企业的融资主渠道，把农村信用社作为农村中小企业的融资主渠道；应建立和健全专门为民间投资和民营企业服务的融资担保机构；应进一步规范贷款抵押；应试办民间的或民办公助的风险投资基金。更重要的是，西北地区应积极、合理、有效地利用外资，提高利用外资的质量。

（3）为非公有制经济发展建立健全的服务体系

首先，相关部门应提高服务意识，帮助中小企业收集和交流市场信息、管理技术信息、生产技术信息、政策信息和人才信息，将其通过各种传播工具提供给企业；其次，应为中小企业提供经营战略、企业管理、市场营销、财会技术、法律知识等方面的培训辅导；第三，应为企业与科研机构之间、企业与企业之间开展经济协作以及企业的产品出口等进行牵线搭桥；第四，应通过组织贸易洽谈会、交流展示会、学习考察团等形式，为中小企业创造开拓市场和开阔眼界的机会；第五，应将非公有制经济中的大企业和企业集团，纳入各地的经济和社会发展的总体规划中，在立项审批、股份制改造、户籍管理、法律保护、社会保障、科技专利申请、无形资产评估、科技信息沟通、专业技术职务评审等方面，给予有力地支持，提供切实有效的服务，鼓励它们向资产社会化、管理规范化和经营国际化方向发展。

二、调整产业结构，培育“生态型”产业体系

（一）西北地区产业结构效益分析

产业结构是指在社会再生产过程中形成的产业构成、产业间的相互联系、比例关系以及由这些联系和比例关系所表现出来的系统性和整体性。作为人类作用于生态环境的主要环节，产业结构与区域资源、环境存在着互动关系，一方面，产业结构的组合类型和强度在很大程度上决定了经济效益、资源利用效率和对环境的胁迫；另一方面，区域自然资源的质量、数量以及结构决定着主导产业、支柱产业的选择，环境通过环境承载力对产业的发展起到制约作用。尤其在生态环境脆弱、水资源紧缺、单位面积环境容量狭小的西北地区，水资源成为流域产业结构变化的内在驱动力。

1.资源环境约束下产业结构的研究进展

当微观的环境污染治理效果越来越受到局限，资源的供给越来越紧缺，环境的自净能力越来越低下，人们便把目光转向了产业结构调整，产业结构与资源环境的协调问题在国内越来越受到重视。

一批学者对西北地区资源环境约束下的产业结构进行了定性分析^{〔208〕〔209〕〔210〕〔211〕}。中国科学院地学部的专家通过对西部大开发中的生态环境建设和产业结构协调的研究，提出了“管好用好现有内陆河流域的水资源，建立有权威的流域水资源统一管理机构，确保生态环境与国民经济各部门用水之间科学合理分水，有重点地逐步提高水资源的利用率”的观点^〔212〕。另有一批学者利用层次分析法和投入—产出等方法，提出了资源环境约束下的三峡库区今后15年重点发展的支柱产业^〔213〕；利用线性规划方法，以水资源总量为约束条件、以各产业部门最大经济效益为目标对北京地区水资源与产业结构进行了最优化分析^〔214〕；利用由经济效益、环境资源产出效率和环境满意度三因子集组成的评价指标体系和矩阵转换评价方法进行了产业结构对城市生态环境的影响评价^〔215〕；利用相关分析理论和方法，系统研究了产业结构调整与水资源需求变化之间的关系^〔216〕；利用系统动力学方法从人口、资本、环境三个方面对长春市产业结构的环境影响、产业结构调整与淡水资源供需平衡的关系进行了仿真模拟研究^{〔217〕〔218〕}；基于边际效益递减和边际成本递增原理，运用水资源利用的边际效益空间动态优化方法，对水资源在产业和空间的合理配置进行了研究^{〔219〕〔220〕〔221〕} 利用区域经济结构与环境质量的双向耦合优化方法，研究了区域经济、环境、社会的优化调适关系^{〔222〕〔223〕} ；利用我国水环境容量紧缺度指数的空间分布规律，提出应以地表水环境容量的空间分布规律来指导工业生产布局和产业结构的调整^〔224〕；利用资源供需、环境承载力和经济效益，建立了资源环境与经济的关系模型，定量分析判断北京怀柔县产业结构的合理性^〔225〕；采用层次分析法进行了基于水环境保护下的产业结构研究^〔226〕；利用Fuzzy分析模型，从水资源作为产业结构变化内在驱动力角度出发，进行了流域产业结构分析^〔227〕；从可持续发展的角度对产业结构进行了研究^{〔228〕〔229〕〔230〕}。

综合分析国内学者对资源环境约束下产业结构的研究成果，可得出以下几点结论：

1）从研究区域来看，主要集中在华北、东北等地区，对生态环境脆弱、水资源短缺的西北干旱区内陆河流域研究尚少，且以定性分析为主。

2）从研究内容来看，主要侧重于资源环境约束下产业结构的合理性评价。

3）尚未将资源环境变化与产业结构优化过程有机耦合起来，探讨产业结构对资源环境变化的影响、资源环境变化对产业结构的影响以及二者交互胁迫机制的规律性。

这说明，资源环境约束下西北干旱区内陆河流域产业结构研究尚处于薄弱环节。在未来的研究中，应将水资源作为先决约束条件，寻求西北干旱区内陆河流域资源环境变化过程与产业结构优化过程之间相互胁迫的驱动因子，揭示资源环境变化与产业结构之间的交互胁迫机制与规律；分析产业结构调整引起的生态效应、经济效应、社会效应；建立产业结构调整的生态效应预警指标体系，对不同产业结构产生的生态效应进行预警及情景分析，进而选择资源环境节约型的产业体系。

2.产业结构效益分析

产业结构作为衡量经济发展水平的状态指标，与资源、环境之间存在着显著的耦合关系。不同的产业结构组合类型和强度将产生不同的经济效益、资源利用效率和环境效应，从而，影响一个区域的可持续发展态势。

（1）指标体系及分析方法

为了准确、客观地描述产业结构的效应，可以从经济效益、资源效率和资源供需、环境承载力等方面出发，构建指标体系进行分析。其中，经济效益可以用人均GDP、总资产贡献率、成本费用利润率来衡量；由于西北干旱区内陆河流域水资源紧缺，单位面积环境容量狭小，因而资源效率、资源供需主要用水资源、土地资源来衡量；环境效应用大气环境、水环境来衡量。

表6-1　西北干旱地区内陆河流域产业结构效益分析指标体系

（2）产业结构的经济效益分析

用人均GDP、总资产贡献率、成本费用利润率等加权和与全国的平均值比较。

式中，E为经济效益指数；xi为经济效益指标；xi为全国平均经济效益指标；Wi为权重。

（3）产业结构的资源效率分析

由于不同产业部门的资源效率存在差异，因而，一定产业结构下的资源产出水平也是不同的。

式中，P为此种产业结构下的资源效率指数；i为资源种类，主要考察水、土地、劳动力；j为产业部门（第一、二、三产业）；aij为i资源j产业的产出率，即每单位i资源的j产业产值；aij为全国平均水平；Wi、Wj分别为权重。

（4）产业结构的资源供需分析

不同的产业部门对资源的需求存在着较大的差异，根据各产业部门的资源需求量与资源的供给状况，可以分析该种产业结构对资源的压力。

式中，R为该种产业结构的资源供需指数；Ri、Ri0分别为i资源研究区及全国的供需指数；i为资源种类；j为产业部门数；eij为各种资源需求参数，用单位产值的资源需求量衡量；xj为j产业部门产值；eijxj为j产业部门的i种资源需求量；Gi为i种资源的供给量，Wi为权重。

（5）产业结构的环境效应分析

可以用环境污染的标准值或目标值来衡量环境效应。

式中，C为该种产业结构的环境效应指数；Crb为r污染物标准值；Cr为r污染物实测值；br为权重。

（6）产业结构的综合效应分析

U＝WeE+WpP+WrR+WcC

式中，U为该种产业结构的综合效益指数；E为经济效益指数；P为资源效率指数；R为资源供需指数；C为环境效应指数；We、Wp、Wr、Wc为权重。

3.典型研究区产业结构效益测算

以位于黑河中游的张掖市作为典型研究区。指标的选取如表6－1，其中用COD和BOD来表征水环境，用SO2和总悬浮物表征大气环境。将经济效益指数、资源供需指数、资源效率指数、环境效率指数赋予同等的权重，即We＝Wp＝Wr＝Wc＝0.25。根据上述模型，可以计算出研究区产业结构的综合效益。

表6-2　黑河中游张掖市产业结构效益

资料来源：①国家统计局.中国统计年鉴（2003）.中国统计出版社；②国家统计局.甘肃年鉴（2003）.中国统计出版社；甘肃省张掖市统计局.张掖市统计年鉴（2003）；中国标准出版社第二编辑室.环境质量与污染物排放国家标准汇编（第二版）.中国标准出版社，1999.

参考有关资料，可以确定产业结构效益分级标准。

表6-3　产业结构效益分级标准

从表6-3可以看出，张掖市产业结构的综合效益较差，为0.728，其中经济效益、资源效率、环境效益都小于0.7。这表明张掖市的产业结构极不合理，产业政策需要调整，以便进一步提高产业结构的综合效益。

（二）西北地区产业结构与生态环境耦合关系分析

考虑到指标的可获得性以及可操作性，仅进行生态环境与产业结构经济效益的耦合分析。

典型研究区的生态环境质量指数在第二章中已经进行了详细分析，不再赘述。产业结构经济效益在此用人均GDP、农民人均纯收入、全员劳动生产率、总资产贡献率、成本费用利润率、人均社会消费品零售额等指标进行分析。

通过计算，黑河流域产业结构的经济效益如表6-4所示。

表6-4　黑河流域产业结构效益

图6－1显示，黑河流域产业结构效益沿河在空间上呈倒“U”形，中游地区产业结构效益最高，上、下游的产业结构效益明显低于中游高效绿洲农业区。

图6-1　黑河流域产业结构效益指数沿河的变化

图6-2　黑河流域沿河产业结构效益指数与生态环境质量指数的变化

现阶段，除黑河流域上游的生态环境质量指数大于产业结构效益指数以外，中游和下游的生态环境质量指数都小于产业结构效益指数。生态环境质量与产业结构效益呈反相关，即生态环境质量好的地区，产业结构效益低；生态环境质量差的地区，产业结构效益反而高。

为了衡量黑河流域产业结构与生态环境的关系，可以引入环境产业协调度来定量描述该区域的产业结构与生态环境质量之间的耦合程度。

环境产业协调度是指生态环境与产业结构在发展过程中彼此和谐一致的程度，是区域生态经济系统得以健康发展的根本保证。作为生态环境与产业结构功效的综合反映，环境产业协调度可以利用线性加权平均法进行计算。

C=E·We＋U·Wu

式中：C为环境产业协调度，E、U、We、Wu分别为生态环境质量指数、产业结构效益指数及其权重。

显然，0≤C≤1。当C＝1时，协调度最大，区域生态经济系统将走向新的有序结构；当C=0时，协调度最小，区域生态经济系统将向无序发展。

根据上述模型，可以计算出研究区的环境产业协调度。

表6-5　黑河流域环境产业协调度

图6-3显示，黑河流域环境产业协调度沿河自上游向下游依次降低，与生态环境质量指数的变化趋势一致。这说明，沿河自上游向下游，产业结构对生态环境的依赖性逐渐下降，而破坏性则逐渐上升。

图6-3　黑河流域环境产业协调度沿河的变化

（三）西北地区产业结构转型的方案

工业化是城市化的经济内涵，城市化是工业化的空间表现形式，二者相互促进，共同决定着经济社会历史演进的节拍。西北地区绝大多数城市分布在相对低平的山间盆地和谷地，以煤为主的能源结构和以重化工业为主的工业结构造成的环境污染受特殊地形的影响，污染程度加剧，生态承载力降低。工业结构决定着资源的消耗水平及环境的污染程度，因而，西北地区应积极培育“生态型”的非农产业体系。

1.积极改造传统工业

传统产业在西北地区仍然大有可为^〔231〕，在今后较长时期内仍将作为经济增长的源泉而存在并发展，但对传统产业应积极实施战略性调整。

首先，应根据水资源的环境容量和自净能力聚集布局工业和确定合理的发展规模，在任何情况下，工业发展都不能以污染水环境为代价；建立和完善生态工艺，从生态经济学的角度，不断淘汰旧工艺，开发新工艺，提高经济活动的环境效率和资源效率，降低单位经济活动的环境成本和资源成本；建立“废物”回收和净化工程，通过采用新工艺环节，回收和净化企业排放的废物，实现垃圾资源化；建立完整的环境监测和评估系统，为优化工业结构提供准确翔实的资料；加速淘汰那些技术落后、质量低劣、资源浪费、污染环境、不符合安全生产条件、达不到规模经营、严重亏损的企业。

其次，应积极促进大型工矿业城市和老工业基地的转型，对于大型工矿城市应改变“资源立市”模式，将其发展成以服务业和新兴产业为主导产业的新兴城市。

再次，应按照分类指导、有进有退原则深化国有企业改革，加快改制步伐，建立日趋成熟的证券市场和产权市场，通过市场信息来不断调整企业的资源配置，为企业的联合兼并、扩大规模提供市场依托。对那些经营状况较好、有市场需求的大中型国有企业应在股份制改造的基础上，将国有股本出售一部分乃至大部分，或者向社会募集一部分，建立股份多元化的公司治理结构和监督机制；对那些资不抵债或债务比例过高的企业，要客观评估其存在的价值，对暂时面临困难，但产品有市场的企业，可由政策性投资公司充实其资本，通过机制转换使其焕发活力；对确无存在价值的企业，应迅速进入破产程序。此外，在对传统产业进行改造时，必须增加研发（R&D）投入，扩大设备更新和技术改造力度，通过追求技术进步和产品更新来提高企业的市场竞争力。

2.培育新兴产业与高科技产业

首先，应积极培育新兴产业，加强高新技术开发区的建设；立足独具魅力的特色旅游资源优势，加强旅游配套设施和服务机构的建设，提高旅游项目的品质，培育外向型旅游业；培育环保产业、信息服务业、金融、保险业、教育、卫生医疗、文化、娱乐、媒体、出版等新兴服务业；发展以创造就业为目标的各类社区服务业。

其次，在有大城市依托、对外联系方便的区域，调整军工的发展政策，有重点地扶持军工基地建设，形成强大的、具有现代化水平的军备工业体系。

再次，应在重点行业和重点地区培育竞争优势，发展高科技产业。西北地区的知识发展水平从整体上明显落后于东部地区，但区内的知识资源分布不平衡，个别省份和地区（如关中地区、兰州）的知识能力远远高于周围其他地区，知识发展水平呈极化分布格局。因此，西北地区应在一些重点地区积极发展高新技术产业，例如，可在关中地区发展电子和信息产业、航空航天、电器制造、生物技术和基因工程等。

3.建立富有竞争优势的特色产业体系

（1）培育以“节水”为核心的特色农业

西北地区具有生物物种多样性、土地资源广阔性、环境污染程度低、农村劳动力价廉而丰富以及地形复杂、气候多样等优势，应充分发挥资源比较优势，实现资源优势→产业优势→竞争优势的转化。

西北地区应本着“市场导向、资源依托、环境友好、生态保护、科技支撑和动态优化”原则，立足于发展节水型、生态型特色农业。应组装配套农业高新技术，推广设施农业、立体农业、循环农业、规模养殖与工厂化生产，通过生物资源的多级开发、生物能量的多次转化、生物产品的深加工、生物链条的良性循环来培育果蔬农业、绿色食品业、籽种农业、草畜业、中草药种植及加工、特种养殖业、野生植物驯化等种植、饲料、养殖、加工相结合的特色产业体系，将农业与加工业紧密联系起来，疏通农民向非农产业转移的另一条通道，为农村劳动力创造非农就业机会。而农业产业化又必然会引致为农产品加工企业、销售企业提供服务的第三产业以及为从事生产的劳动力提供服务的第三产业的发展，产生“乘数效应”，从而扩大非农产业就业空间。

（2）培育特色旅游业

西北地区广袤的地域、悠久的历史、东西交融的文化、浓郁的民族风情，孕育和积淀了丰富多彩的旅游资源，全区拥有国家重点风景名胜区10处，全国重点文物保护单位70多个，历史文化名城13座，国家级自然保护区16处。

虽然西北地区地域辽阔，空间跨度大，但由于大区与小区旅游资源组合较佳，而且旅游资源特色明显，使得旅游活动充满韵律感。大区旅游资源组合具有强烈的时空感：从东到西，历史的厚重感逐渐淡化，而自然的旷远辽阔感凸显，但东西方文化的交融脉络并没有中断，其文化的内涵和风格随着民族特色而异；从南到北，从低到高，秀色逐渐淡化，而苍凉奇特愈发突出。小区旅游资源组合上人文自然相映生辉，许多旅游资源的组合往往形成绝景，如沙漠—绿洲景观、雪山—冰川—森林—草原景观、高原风光—民族风情景观等。

旅游业作为朝阳产业，波及效应与连带效应非常强，伴随着旅游业的发展，将带动服务业、商业、交通运输业、信息咨询等产业的发展，不但会创造出巨大的经济效益，更会创造出广阔的就业空间，因而，西北地区应积极培育特色旅游业。首先，要根据各地区旅游资源确定旅游业发展的目标、思路和步骤，通过多方面比较来确定旅游业发展的方案，开发独具魅力的特色旅游资源。在巩固和改进已有旅游项目建设的同时，积极开发新的旅游线路和景点，尽快形成以历史文化观光、登山探险、科学考察、民俗风情、朝圣、原始生态观赏等为主的旅游网络，建立藏北羌塘高原风光和藏族文化考察区、南疆丝绸之路古迹旅游区、北疆山水风光风情旅游区、乌鲁木齐—东疆综合与历史文化旅游区、河西丝绸之路文物古迹旅游区、黄河上游文化景观旅游区、关陇古文化溯源旅游区、银川—榆林塞外风光旅游区、黄土高原风情旅游区等；第二，应积极探索多元化的旅游投资机制，通过推行独资、合资、股份制等形式多渠道筹资，以加强旅游基础设施的建设；第三，应深化旅游管理体制改革；第四，无论从人文景观还是自然景观看，西北各省区间的旅游资源都具有明显的互补性，应做好旅游业跨省区的协作，开展类似于丝绸之路、巴蜀文化、三国线路等专题旅游。

第二节　制度创新系统

与城市发展相关的制度安排与变迁绝不是古典经济学家所说的一个外生变量，现代制度经济学认为这方面的制度安排不仅直接反映在一个国家或地区的城市发展政策上，而且还会通过产业结构转换制度安排和经济要素流动制度安排，或促进或延缓或阻碍城市化进程。缺乏必要或有效的制度安排与变迁，即使发生了产业结构变迁、经济要素流动，也可能出现诸如“无城市化的工业化”或“非城市化的非农化”现象。因此，从这个意义上说，相关的制度安排与变迁可以视为影响或决定城市化的基础性因素^〔232〕。可持续发展框架下的生态经济型城市化的制度安排与变迁不仅包含与其自身紧密相关的户籍管理制度、土地制度、社会保险制度创新，还包含城市化约束因子的制度创新，如水资源管理制度创新、节水制度创新等。

一、户籍管理制度创新

农村人口由乡村向城市的迁移过程实际是农民对获得更多可选择的就业机会、更高的收入、更好的生活环境和城市文明的向往，以市场机制为主导的城市化过程必然引致人口在地域空间上的自由配置，从而实现城市化的“双向选择”。然而20世纪50年代开始实施的优先、快速发展重工业的工业化战略限定了中国经济发展模式的选择空间，沿着这一逻辑起点，形成了一整套全面排斥市场机制的以资源调动制度、高度集中的资源配置制度和缺乏自主权的微观经营机制为特征的影响或决定城市化发展模式与进程的制度安排与制度结构，否认了城市化的以市场机制为主导的“内生性”，锁定了中国城市化发展的滞后性。随着经济结构的转变和市场经济的不断发展，建立在全面排斥市场机制基础上的户籍制度成为城市化最大的障碍，因而必须创新户籍管理制度，破除户籍制度对城市化的人为限制，消除城乡分割的制度壁垒，实现劳动力资源的市场化配置。

户籍制度作为我国特有的一种制度体系，其改革有两条路径可循：一是裂变式改革，一步到位，以身份证制度替代户籍管理，取消户籍制度以及与此相关的种种制度规定。另一种是渐进式改革，即户口管理制度仍然保留，但是逐步淡化户口的作用，并且使户口迁移变得容易。前者虽然迅速，但是在人口众多、幅员辽阔的中国，如果在短时间内迅速消除与每一个公民密切相关的户籍制度，在管理上容易引起混乱。鉴于此，户籍管理不宜选择裂变式改革模式，而应在目前城乡分割的二元户籍制度的基础上进行渐进式变革，先通过小城镇户籍制度改革，使农村居民实现向小城镇的自由迁移，进而放宽中小城市的户籍管理，实现农村、小城镇和中小城市之间的人口自由迁移；最后改革大城市的户籍制度，实现二元户籍制度向一元化人口管理制度的转变。当人口迁移成为举手之劳而户口又变得价值不大时，它对人口流动和对城市化的限制作用也就自然消失了，户籍改革的任务也就彻底完成了^〔233〕。户籍制度创新包括：

第一，重新设定农村居民迁入城镇的条件。户口迁移情况通常涉及全家人口的迁移，对社会的影响要比就业人员流动的影响大得多。为了稳妥地推进城市化进程，确实需要对迁移人口做出一些规定，首先，必须在小城镇和小城市有合法固定住所（租买均可）；其次，必须要有稳定的职业和收入。满足上述两个条件的农村居民就可以凭身份证登记，申请变为城镇户口，从而变城镇户口上级审批制为登记备案制，彻底改革和简化入户手续。目前在许多地区已经开始实行该规定。

第二，放宽大中城市对农民户口迁入的管制。西北地区的城市化和经济现代化不能没有大中城市的发展，也不能没有新的中小城市发展成为新的大中城市，只有允许并促进生产要素在大中城市与区域间的广泛流动与组合，大中城市才能获得持久的生命力。因此，应允许具备一定生活条件的农民自由进入大中城市就业和生活，当然更应当允许城市居民在城市之间流动。

第三，实行公平“市民待遇”政策，配套改革与户籍制度相关的一系列制度，淡化包括就业、社会保障、就学等制度规定中对户口的特殊要求，努力消除农村人口进城所产生的就业困难、工资和劳保待遇过低、个人合法权益难以维护等非制度性歧视问题。

二、土地制度创新

1.农村土地制度创新

我国现行的农村双层经营体制将农村组织分为两个层次：一层为集体经济组织的统一经营，另一层为家庭分散经营，两层之间采用承包的方式联系。这种体制对我国的农村发展起了不可估量的促进作用，但这种体制本身缺乏完善的制度设计，存在着一系列缺陷。在这种框架下形成的家庭土地承包制度也日渐暴露出自身的不彻底性和不完善性，缺乏激励功能，土地产出率的持续增长受到土地细碎化经营的限制；资源配置市场功能缺失，缺乏土地流转的利益驱动机制；交易费用过高，限制了农业产业化的发展；收入分配功能紊乱。一方面一部分农民由于经营的土地数量不足，生产能力受到抑制；而另外一些农户对其承包土地缺乏投入积极性，造成粗放经营和撂荒现象的出现。因此，伴随着农业产业化和城市化的推进，必然要求土地使用权得到有效流转，促进土地的适度集中。然而，实现土地适度集中并不是一项简单的工作，它与农民切身利益密切相关，关系到农村的稳定大局。因此推动土地适度规模经营，必须在坚持农村土地承包关系长期稳定的前提下，进行以农村土地使用权流转为核心的制度创新，将土地适度规模经营与加快城市化进程有机地结合起来。

以农村土地使用权流转为核心的制度创新关键在于建立农地配置的市场机制，培育市场主体。首先应在农村土地所有权与使用权分离的基础上，将土地使用权进一步分解为土地承包权和土地经营权。通过土地承包权和经营权的分离，放活土地使用权，为实现土地的集中使用奠定基础。农户在获得土地承包权后，也同时取得了土地转包权，可以将其承包的土地向外转包、出租、入股、抵押。其中转包可以采取有偿的形式，也可以采取无偿的形式，甚至可以倒贴费用，具体情况因人、因地而异，按市场原则确定，在转包过程中，应排除各种行政干预和强制手段，实行市场定价的自由交易，防止农村集体借土地承包关系变动之机、以增加集体收入为目的的“设租”活动，避免农民在土地使用权流转过程中的利益流失。在转包过程中，可以采取一次性买断承包权的方式，使土地使用权得到一次性的完整转移，原土地承包人在获得相应经济补偿后，主动放弃土地使用权；也可以分期多次出卖承包权，原土地承包人在转包期内暂时放弃土地的直接经营权，转包到期后他对土地完整使用权自然恢复，这时他可做出继续转包或不转包的决策。在现阶段，后一种方式容易被多数农民接受，但同时也应当诱导更多的农民接受第一种方式。另外，必须建立土地使用权流转制度与城镇落户制度和社会保障制度之间的内在联系，采取以农村土地使用权换城镇永久居住权和社会保障权的方法，使自愿放弃土地使用权的农民能够实现向城镇居民的转变，并享受相应的社会保障，以消除其后顾之忧，逐渐削弱土地的“福利性”。

2.城镇土地制度创新

城镇土地制度创新关键在于盘活现有城市用地、控制城市用地的外延扩张、优化城市用地结构^〔234〕、建立城市土地回收储备制度、探索城镇土地出租制度。

第一，应通过城市土地的整理和复垦来盘活现有城市用地，这样不仅可以增加城市土地的有效供给，而且可以提高土地质量，极大地改善城市土地生态环境。但是，城市土地的整理及复垦是一项极其复杂的系统工程，受到资金、户籍制度、居住习惯、产权关系、相关政策等要素的制约。因此，应建立城市土地整理及复垦的多元投资机制，建立城市土地整理及复垦的专项基金；制定城市土地整理及复垦的优惠政策，活化城市土地市场，形成有利于存量土地挖潜的激励机制；将城市土地整理与复垦数量指标纳入每届政府政绩考核的重要内容，强化政府领导节约城市土地的意识；加强城市土地整理及复垦的重要性及必要性宣传，提高居民合理利用及保护城市土地的意识。

第二，应从集约用地和节约用地的角度，合理调整与改善城市现有用地结构，严格执行城市用地的审批制度。从城市开发和经济发展的角度，城市用地必须符合国家的产业政策要求，城市用地的计划、选址、立项、环保等诸道程序都要充分考虑城市用地的供应量、财政预算、经济实力和社会经济发展战略。从用地结构科学管理的角度，建立城市用地动态监测和预警分析信息系统，及时分析与预测城市用地结构的变化，为城市用地结构的合理化提供决策依据。同时，应充分发挥城市土地供应在国民经济中的宏观调控作用，确立城市土地供应制约、引导需求的调控机制，对建设项目实行土地、投资双重立项的制度，控制非农建设项目用地的源头。

第三，要积极探索建立国有土地出租制度。我国现行的土地制度改革加速了城镇的开发与建设速度，增强了城镇对企业和个人进入的承载能力，从而有力地促进了城市化进程。然而，从长期持续推进城市化进程来看，仍存在较大问题，突出表现为城镇土地的批租制度虽然使城镇政府一次性获得较大的土地出让收入，可用于基础设施投资和发展公用事业，但是无形中却提高了城市化的门槛。因此，除政府机关、学校、医院、交通等公共用地实行划拨以外，应将现行的生产经营性国有土地的一次性收回土地出让金制度，改为较长年份的分期收回制，或者实行宗地租用制度，这样既可以保证政府以地租的形式源源不断地获得土地所有权，保证公用事业的持续发展，又可以降低城镇土地开发成本，减低农村人口进城的房价“门槛”和产业开发地价成本，从而增强城镇对企业和农村居民的拉力，促进农民和企业向城镇集聚。

第四，建立城市土地信息系统和城市土地回收储备系统。从国外政府的管理经验和我国城市土地市场的发展历程来看，我国城市政府对土地市场的指导和干预手段还有待于进一步完善，应在现有的管理和调控手段的基础上，建立包括用地状况、土地市场状况、城市土地政策、税费标准、融资条件等信息的城市土地信息系统以帮助政府及时、全面、准确地对城市土地进行调控；建立城市土地回收储备系统，利用回收储备制度的示范和关联作用，对土地市场流通产生巨大的影响，并对土地市场波动起平抑作用。

三、社会保障制度创新

社会保障是依据一定的法律和规定，为保证社会成员的基本生活权利而提供的救助和补贴，主要包括社会救助和社会保险。虽然，改革开放以来，我国已建立了一定的社会保障制度，然而该制度主要针对具有城镇户口的居民，并未将广大的农民包括在内，尤其对在城市化过程中失地的农民缺乏相应的社会保障制度，这大大挫伤了农民进城的积极性，限制了城市化进程。

我国原有的土地补偿机制不合理。一是土地补偿费用低，农民收益少。现行法律规定的征地补偿费标准是按产值倍数的方法计算，法律规定为高限产值的16倍，最高不超过30倍，按亩产1000元计算，补偿费最高为3万元/亩。即使按最高标准，也远不能补偿农民失地后创业、安置等费用；二是土地补偿的运行机制不健全。首先，一些地方政府把土地当做第二财政，用牺牲农民土地的办法来支持政府的开支，截留、挪用、拖欠补偿费等现象十分严重。其次，征地程序缺乏透明度，征地方式简单粗暴。第三，征地补偿安置补助费的分配缺乏具体细则，造成各地对征地安置补偿费分配比较混乱；三是土地补偿的配套设施滞后，安置办法单一，难以保障农民的长远生计。目前的征地补偿，多数是一次性发放安置补偿费，由被征地农民自谋职业。由于农民自身条件所限,失地后很容易陷入失地又失业的困境。加之社会保障体系不完善，农民失地没有相应的社会保障措施，进城后，也难以享受城里人的低保政策。

因此，应在推进城市化的进程中，创新社会保障制度，扩大保障面，实行全面化保障。对于失地农民，应建立相应的就业与社会保障体系。首先，要建立失地农民基本生活保障基金制度，将失地农民中基本生活无保障的人员作为保障对象；其次，要建立基本医疗、养老保障制度，尽快将失地农民纳入城镇社会保障体系当中，实现与城镇社保的对接；第三，应将失去全部土地的农民转变为城市居民，享受城市居民同等待遇，包括养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再就业优惠政策等；第四，应在规划区内征用土地中留出一定数量土地，由农民集体经济组织开发、经营；第五，应建立教育培训保障机制，一方面对失地农民的子女入学应与城镇居民的子女一视同仁，享受国家九年制义务教育所赋予的所有权利。另一方面应加大以职业技术、岗位技能为重点的就业培训，提高失地农民再就业能力，建立健全以职业技术教育为主的、多层面的县乡村三级农民职业技能培训网络体系，同时应把失地农民的培训工作纳入城镇下岗人员再就业培训体系。

四、基础设施投资制度创新

随着城市基础设施的兴建，尤其是连接城市间的道路、通信、网络建设的逐步发展，中小城市的厂商和居民能够以更便利的方式和更低廉的成本获取中心城市或更高一级城市的资源，聚集效应的影响和体现愈发深远，在空间上不仅形成了城市内，而且也形成了城市间的聚集效应。尤其以高速铁路网、高速公路网、空中走廊、巨大港口和信息高速公路为骨干的快速通道网将对城市经济的发展、城市体系内各个城市之间的相互联系和相互作用起着越来越重要的作用。未来城市体系将随着快速通道网的建设发展，逐步由中心—腹地体系的蛛网系统向联系各个经济重心间的通道网发展转化，形成全国范围内以大中城市为节点的经济网络。可以说，大范围的城市基础设施建设是城市聚集利益形成的根源，也是城市化的核心内容和城市化变迁的物质与文化基础。然而西北地区原有基础设施建设落后，区内资金又很紧缺，究竟该如何营造基础设施投资运营环境呢？

基础设施投资制度创新关键是要建立多元化投资机制，完善政府投入和市场补偿相结合的投融资机制。城市基础设施投资的主渠道仍然是财政资金，目前发达国家财政无偿投入一般都占到各国城市基础设施建设投入的50%以上，今后，随着政府职能的转变，财政体制向公共财政体制的方向发展，国家应该逐步加大西北地区城市基础设施建设的财政投资力度；尝试发行城市基础设施建设债券（国债），起初，可由中央政府统一发行国债，将募集资金转借给城市政府供其用于城市建设之中，待条件成熟以后，可逐步允许符合一定条件的城市政府发行自己的城市建设债券；应积极鼓励民间资金投资于城市建设，创造社会资金投资城市设施建设的政策环境，采取BOT（建设—经营—转让）、TOT（转让—经营—转让）等特许权经营方式和项目融资方式，大量引进比较丰富的民间资金参与城市基础设施建设，可以采取农民集资自建城市的方式或者采取以工代赈建设城市的方式，在这种方式中政府可适当给予一些支持，如贷款贴息、税收优惠等；也可以采用大力引进外资的方式，例如国际有关机构和组织的援助捐款、国际金融机构的优惠贷款、国外政府优惠贷款、少量的国际商业贷款、对外发行的城市建设债券和国外以BOT或TOT方式提供的直接投资等。对基础设施的经营管理，要运用经营业绩协议、管理合同和服务合同等新的组织管理形式，将原有提供基础设施和公共服务业的政府部门企业化，引入竞争，提高其使用效率及收益，以利于基础设施的简单再生产和扩大再生产。

五、水资源管理制度创新

水资源是西北地区城市化的“门槛”，水资源日渐短缺有其自然区位原因，更有制度供给原因。因而，应通过体制创新和制度变迁，建立节水型的城市社会结构，保证西北地区生态经济型的城市化持续发展。

第一，应建立合理的水价形成机制和水权交易制度。西北地区水资源虽然非常紧缺，但水资源的无偿或低价经营却造成了“水资源空心化”现象。因此，对一些诸如环境资源、水资源等尚未明确界定的产权，应尽快从产权角度做出制度性安排，以避免这些稀缺资源的浪费和滥用；将市场机制作为资源配置的基础性手段引入西北地区水资源管理领域，对水资源实行资产化管理，通过科学核定行业用水额度，实行分类定价、超额部分累进加价等原则，建立合理的水价形成机制。其中，水价形成机制主要包括三方面内容：一是基于供水成本的水价形成机制的建设；二是分类与累进制水价制度的建立与完善；三是基于用水户实际承受能力的水价调整方案的制定，尤其要考虑困难群众的基本用水权，制定出相关的经济补助政策和保障措施。另外，应从非正式水市场交易入手，探索和逐步规范符合地区区情的水权或水量交易制度。

第二，应建立生态用水供给制度。生态用水是西北地区生态安全的关键。然而，生态用水实际上是一种特殊的公共物品，它的消费具有非竞争性和非排他性，是市场失灵的典型领域，而且由于生态用水不直接创造经济效益，因而在行业用水竞争中被视为是低效的，如果将生态用水的供给也纳入市场体系，必然导致生态用水严重短缺。因而，政府必须采用连续性的生态用水供给政策和外部性干预政策，维护西北地区的生态用水安全。

第三，应建立合理的水资源有偿使用制度、节水激励制度和节水投入机制。西北地区应建立包括与取水许可制度相配套的水资源有偿使用制度以及与排污许可制度相配套的水环境容量有偿使用制度（排污收费制度）两方面内容的水资源有偿使用制度；应根据初始水权分配结果和水资源使用状况评定节水水平，制定相关经济鼓励政策，建立节水激励制度；确定节水受益主体，根据“谁受益、谁投资”的原则，改革节水投入渠道与比例，建立合理的节水投入机制。

第四，理顺水资源管理机制。应对全社会水资源开发利用实行统一规划、统一调配、统一发放取水许可证、统一征收水资源费、统一管理水量和水质，实行地表水和地下水统一管理以及城乡水务一体化管理；建立多学科专家及公众参与的决策机制，水资源涉及洪旱防治、基建发电、水质检测、污染防治、农田灌溉、水土保持、森林涵养等多学科的综合性知识，决策往往需要不同专业知识背景的专家协商合作，同时，应积极鼓励公众参与规划，建立农民用水者协会制度、分水协调制度、重大水问题听证会制度、利益相关者参与制度、水信息社会公布制度等节水参与机制，使公众对水资源总量、水环境状况享有知情权，从而使公众树立水资源持续利用观。

第五，健全水资源管理的法律体系。水资源管理的法律建设包括水的立法、水行政执法和水行政司法三个方面。在水资源管理的立法上，一是要制定自然资源综合法，以协调各种自然资源的开发、利用、保护；二是要制定流域管理机构法，以法律的形式对流域管理机构的职能、工作程序给予规定，赋予其行政、经济方面的权力；三是设立专门的地下水保护法，连同地表水以及《水法》构成完整的水法体系；四是设立公众参与法，对公众参与环境管理的程序、规划给予规范。

第六，应拓展节水产业的经营空间。传统节水仅以淡水资源为主，应从丰富节水产业内容、开发利用非传统水源的角度入手，拓展节水产业的经营空间。提高污水处理能力，将处理后的污水用于工业、市政、环境卫生及生态景观等，实现污水资源化；提高集雨技术，开展各种形式的高效雨水集流水利工程建设，将集雨节灌与流域水土保持有机结合，通过调节积蓄天然降水解决水资源的时空错位问题，实现雨水资源化。农业作为西北地区的用水大户，节水潜力非常大，应综合利用工程节水技术、生物节水技术、农艺节水技术以及管理节水技术，建立农业节水体系，合理有效地利用水资源，缓解农业、工业、生活、生态用水间的矛盾。

第七，应建立节水型、富有地域特色的城市绿化模式。城市要持续发展，就要有新鲜的空气、清澈的水源、绿色的植被和各种各样的生态设计。从生态学的角度看，每个处于不同地理位置、不同气候条件、不同地质条件和水土成分的城市，都有最适合于本地生长的植物群落，将这些植物群落根据不同的需要，选择运用到城市绿化中，就会很自然地体现出这个城市的绿化景观地域特征。然而西北地区各城市却模仿湿润地区大搞绿地建设，不仅加剧了城市用水矛盾，而且西北地区太阳辐射强烈，绿地并不能遮挡烈日，因而大大弱化了其生态效应。此外，绿化中应孕育跌宕起伏的城市历史文脉，突出城市的独特性和吸引力，然而许多城市却偏离了自身的历史文脉，盲目模仿，形成了“千人一面”的绿化模式，削弱了西北地区城市应有的独特风貌。因此，西北地区应遵循生态原则和文化原则，从最大限度改善生态环境的角度出发，根据城市的文化特点、历史脉络等确定绿化树种的选择、灌木的搭配、花卉的点缀，建设节水型、富有地域特色的城市绿化模式。

六、城市管理制度创新

第一，要建立政府治理与市民自主治理相结合的管理模式，鼓励社会机构、私人组织和城市公民参与城市管理，建立城市重大决策的听证会制度，加强和完善社区建设，重构城市监管的基层单位和功能，建立政府和市民间的信息交流机制以及对城市决策的反馈和监督机制，提高政府决策的透明度。政府应尊重城市化主体的选择，采取相继性鼓励与及时消除阻力的办法为城市化的个体、企业、社会组织提供制度和政策空间，应从环境保护和可持续发展要求出发，建立保障西北地区城市化持续发展的政策体系、法律体系以及宏观协调机制，对市场选择失效的行为给予限制和消除。

第二，要建立高效的城市政府管理机构、管理体系及运行机制。经济运行市场化的城市已不再是传统社会封闭型的地方行政和计划配置中心，许多中心城市已经或正在成为市场交易中心和区域性经济社会发展中心，传统的“政治城市”变成了现代的“公司城市”。因而，应加快政府角色和职能的转换，将城市政府由自上而下逐级任命和发号施令的政治与行政管理机器转变为面向市民和企业提供公共物品和公共服务的公共机构。为此，应以强化“公共性”为机构改革的基本原则，以强化“公共服务”为职能转变的基本取向，构建城市综合监管机制，按照“大口径”设置部门，集中统一对城市规划、基础设施建设、城市各项事业的监管，同时在制度设计上要充分体现对政府工作公开、公正和透明度的要求，最大限度地减少行政机关及其工作人员的自由裁量权，削减权利寻租存在的基础。

第三，要建立城市化可持续发展评价制度，根据可持续发展的原则和城市化的新形势、新要求，对现行有关城市化政策、法规进行适应性评价，提出相关政策、法规修订与制定的依据；对城市发展规划、重大基础设施建设、各类工程配置进行可持续发展影响评价，为科学决策提供依据；对城市化进程和各级各类城市的可持续发展状况和形式进行监测评价，定期向社会公布监测评价报告，为城市化决策和监督提供服务。

第四，建立都市圈双层管理模式。都市圈的形成和发展是现代城市化进程的一个重要特征，也是21世纪世界城市化发展的主导趋势，它的出现不仅使城市地域空间形态与规模发生重组与变化，而且使资本、产业、劳动力等要素在城市地域形成新的规律化的流动与布局，使城市基础设施规模和社区结构也随之发生巨大变化，进而对原有城市行政管理模式提出新的要求与挑战。由于不同国家、地区的政体、文化背景及面对的具体问题不同，大都市区的城市管理模式也不相同。例如，美国的纽约大都市区实行的是松散、单一组织的管理模式，华盛顿大都市区实行的是统一组织的管理模式，杰克逊维尔是完全单层制的大都市管理模式，而迈阿密则是双层制的大都市管理模式。在我国，应将行政区划与大都市圈的管理结合起来，以中心城市作为地区的区域性政府、管理中心，随着城市政府职能的转变，可逐步将宏观经济协调职能转移到都市圈的联合政府，建立空间一体化的大都市区双层管理模式。下层的县（市）（包括中心城市）政府负责所在城市的日常社会服务职能，如教育、住房、城市卫生、社会福利、城市建设设施等；小城镇政府应更加强调社区的生活服务性色彩，将交通、水利、土地等规划管理职权交给上层政府，但可以在本级政府内设置具体实施机构。上层的大都市区政府则负责全区的区域性服务职能，如区域供水、排水、垃圾处理等基础设施的协调建设、环境保护、空间开发管理及编制各种规划等^〔235〕。

注释：

【注释】

〔207〕李晓西，余明.适应西部大开发的所有制结构调整[J].中经网. 50人论坛

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