上海城乡二元结构的特征与对策研究

上海城乡二元结构的特征与对策研究⁽¹⁾

焦必方　祁　阳

城乡一体化是一种在现代条件下城乡互补、协同发展和共同繁荣的新型城乡关系的选择。与全国相比，上海城乡二元结构有其鲜明特征。不仅如此，由于上海经济近十年来持续保持两位数增长，已经具备了消除城乡二元结构的物质条件和环境基础。可以说，上海已经具备了消解城乡二元结构的现实可能性。

一、上海城乡二元结构的特征分析

就全国范围而言，上海郊区的许多方面在各地农村中居于领先地位。但作为国际化的大都市，中心城区的繁华、现代和郊区的僻静、传统形成了鲜明对比。上海市的城乡差距并不比其他省市小，城乡二元结构依然明显。

1．总体特征。上海郊区作为特大型经济中心城市的郊区，与全国相比具有独特的优势和鲜明的特征:上海地区的农业产值占全市GDP的比重只有2%左右，而全国有些省市的农业产值占GDP的比重高达30%。上海地区的城市化水平高达77．6%，显著高于全国32%的平均水平。上海农民的实际收入中，非农收入基本上要占到75%以上。至2003年底，郊区250万劳动力中，非农就业劳动力达180万人，这是全国任何一个城市都无法比拟的。上海郊区的基础设施建设有重大进展，目前已经形成了9 000公里的公路网以及较完备的农用事业设施。更重要的是:上海郊区正成为长江三角洲乃至更大区域范围的制造业中心，随着经济高速增长，上海中心城区的人才流、物流、资金流、信息流、技术流也必然要大规模地向郊区辐射⁽²⁾。

2．基本特征。上海城乡二元结构的基本特征主要体现在城乡居民收入差距、教育差距、社会福利差距、城乡基础设施建设差距以及生态环境投入差距等五个方面。

(1)城乡居民收入差距。统计资料表明，上海人均收入水平居全国前列，郊区农民的人均收入也居于全国前列，但城乡人均年收入差距仍呈不断扩大的趋势(参见图1)。从1992年至2003年，上海城乡居民收入差距从517元扩大到8 209元，城乡居民收入比由1．31扩大到2．23，郊区农民人均可支配收入不到城市居民的一半。

图1　上海城乡居民家庭人均可支配收入(单位:元)

数据来源:整理自《上海统计年鉴2004》。

尽管上海城乡人均收入基数均列全国第一位，收入差异的绝对值也在全国处于较高水平，但上海城乡居民收入之比却远远低于全国平均水平。2003年我国城乡居民收入比为2．23，若按收入比将所有的省(市)、自治区由低到高进行排列，则上海在江苏之后，位居第二位。这说明上海市虽然存在城乡二元结构，但就全国范围来说城乡相对差距是较小的，这也表明上海打破城乡二元结构的难度较小、条件较好。上海的城乡收入差距有其特殊性。2003年农业增加值只占全市GDP总量的1．5%，工资性收入占上海郊区农村居民总收入的比重达到了79．4%⁽³⁾，而务农收入仅占郊区农村居民收入的20．6%。2003年，郊区已投产的“三资”企业已有5 000余家，提供了数以万计的工作岗位。而2001—2003年，上海(全市)平均每年新增非农就业岗位超过8万个，2003年郊区农村居民的可支配收入达到了6 658元，其中工资性收入5 284元，比2000年分别增长了19．6%和22．6%。因此从某种程度上看，上海城乡居民收入差距的原因不在于两者所从事的产业不同，而在于就业机会的不平等。

(2)教育差距。教育差距是上海城乡差距的显著特点。农村居民收入本来就比城镇居民低，教育投入则更低。低水平的受教育程度导致农民低层次的就业，从而最终导致城乡居民收入差距越来越大。这一恶性循环的必然结果是上海城乡二元结构愈益固化，难以消除。

从平均受教育年限来看，目前在郊区的从业人员中，平均受教育年限为8．7年，明显低于中心城区。郊区现有务农劳动力71．7万人，其中小学程度以下占27．6%，初中程度占48．3%，高中程度占13．8%，中专程度占7．7%，大专以上仅占2．6%。在规模经营农户中，83%是初中、小学文化程度，而且年龄在45岁以上者居多。上海农村的成人文盲率为12．5%，情况不容乐观。从理论上讲，只有当平均受教育年限达到10年以上时，农民才有脱离农业的倾向。从教育支出占居民可支配收入的比重来看，城镇居民年人均娱乐教育文化服务支出占其收入百分比在2002年、2003年、2004年上半年分别为12．6%、12．3%、11．6%，呈逐年下降趋势;而农村居民的这一比重更低，2002年、2003年、2004年上半年分别为10．6%、9．7%、7．4%，不仅逐年下降而且比城镇居民低了2个、2．6个、4．2个百分点，城乡差距越来越大。

(3)社会福利差距。主要体现在养老保险、医疗保障以及生育保险方面。以养老保险为例:农民的养老金支出远低于城市居民。农保从1993年开始实施，其覆盖范围非常广泛。根据我们在金山区廊下镇的调查，全镇应保农民为1．4万人，实保1．3万人，达到了92．8%。但是农保的力度仍然不高，按参加“农保”标准，1993年刚执行时，农民和乡镇企业员工每人每年缴费额分别为72元和96元，现在分别提高到了200元和360元。2004年1月之前，农民和乡镇企业员工每人每月分别可以得到45元和105元的养老金，2004年1月之后，该标准分别变为75元和125元。2003年廊下镇人均收入为6 200元，农民的养老金占其收入水平不到15%，而城市居民养老保险金占其收入水平每年都在50%以上(参见表1)。此外，城镇人口还有失业保险、工伤保险、最低生活保障制度、针对城镇最低收入家庭的城镇廉租住房办法、中低收入家庭购房贷款贴息政策等社会保障。农村人口因为户籍的不同，无法享受到这些政策优惠。

表1　上海养老保险制度待遇及工资标准表

资料来源:根据袁志刚《“十一五”期间上海进一步完善社会保障体系研究》整理。

(4)城乡基础设施建设差距。城乡基础设施建设差距可以从固定资产投资规模方面进行分析。上海市不断加大对郊区的固定资产投资规模，2000—2003年郊区的固定资产投资完成额分别为:383．66亿元、454．42亿元、626．71亿元、953．71亿元，其增长速度远高于全市固定资产投资完成额的增长速度(分别为1 869．67亿元、1 994．73亿元、2 187．06亿元、2 452．11亿元)⁽⁴⁾，城乡固定资产投资完成额的差距正在不断缩小，但其差距仍然很大。

(5)生态环境投入差距。总体而言，上海郊区的生态环境要好于城区，但也不容忽视。城乡生态环境的差异，有些是自然发展而形成的，如城区人口密度大、交通拥挤、大气污染严重、生物多样性较少等;与此相比，乡村(包括郊区)情况要好得多。但是，由于受城乡二元结构的影响，郊区生态治理的资金投入很少，加上受居民生活习惯等方面的影响，郊区的生态环境状况不容乐观。

首先，治水措施往往不能顾及郊区。郊区水质污染除已为人们关注的工业性污染外，农田种植业、禽畜养殖业等也存在面广、量大且无处理排放的污染源，面污染源已成为黄浦江水系的重要水污染来源。近年来，上海在治理黄浦江、苏州河方面有很大成效，尤其是市区段的水质、水景有较大改观。然而，城乡水体是相通的，加之郊区污染源分布相对市区更为分散的特点，也给截污工程带来了很多困难，因此上海全境的水污染治理必须实行城乡一体化的治理。其次，在大气污染方面，郊区的情况正在恶化。如从氮氧化物的排放看，由于城区污染企业更新环保设施或由城区向郊区迁移，郊区的固定污染源排放正在大于城区。再次，在环境卫生方面，受基础设施、管理水平、生活习惯、文化素质等的影响，上海城乡的环境卫生也有较大差别，即使在浦东新区，城区道路的绿化、洁净和农村马路边的垃圾成堆、脏乱差形成鲜明对比。

二、现行户籍制度是导致上海城乡二元结构的瓶颈因素

当今中国的户籍制度，有狭义、广义之分。狭义的户籍制度主要是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施⁽⁵⁾。广义的户籍制度还包括劳动就业制度、医疗保障制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚及子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜，包含社会生活多个领域，措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

户籍制度已自觉或不自觉地成为导致现行城乡各种不同政策、制度的核心，影响着包括财税政策在内的政府决策，制约着城乡人民生活的方方面面。城乡有别的户籍制度使得城乡一体化发展很难实现。只要存在农业户口和非农户口区别，那么农民的就业、社会保障、教育医疗等一系列问题就无法享受与城市居民平等的待遇，郊区也无法对城区居民产生强大吸引力，城乡难以互动、交流并共同发展。可以说，只要体现城乡二元特色的现行户籍制度继续存在，则无论是制度设计，还是政策制定，它都将成为诞生城乡有别的制度及政策的土壤。因此，户籍制度是制约上海实现城乡一体化的瓶颈和关键(见图2)。

图2户籍制度在城乡诸制度中的地位及对城乡关系的影响⁽⁶⁾

解放后上海户籍制度的演变与全国基本一致。在20世纪90年代初，上海废除粮票，不再对人口流动进行硬性限制，走在了全国户籍改革的前列。为了管理好上海人口，吸引更多的优秀人才，上海市先后颁布了蓝印户口、居住证等制度以适应上海经济发展的需要。

近年来配合城乡一体化发展，上海市规定凡2001年1月1日以后出生的上海郊区农民子女，均被允许登记为城镇常住户口;继而在此前出生的农民子女的“农转非”，在有正当理由进城镇居住的郊区农村人口(如，在经批准的建制城镇建成区购买商品房者及其共同生活的直系亲属，在城镇务工、经商、投资，有合法固定的住所、稳定的职业或生活来源的人员及其共同生活的直系亲属)的城镇常住户口登记方面进行了改革。如果说前述关于蓝印户口、居住证等的户籍制度改革主要涉及非沪籍人士，那么当前这些与户籍制度相关的改革是上海实施新一轮城乡一体化发展战略中的一个重要组成部分。旨在推进农民市民化，必将使上海城乡二元结构受到震动。

不可否认，户籍制度在我国历史上曾起过一定的积极作用。它有力保证了国家利用城乡价格剪刀差，积累财富，迅速建立了较为完备的工业体系;同时为政府制定国民经济和社会发展规划、劳动力合理配置等提供基础数据和资料;而且户籍制度在维护治安、打击犯罪方面也起到了巨大的作用。但是随着市场经济的发展，户籍制度在限制人口流动的同时也限制了经济与社会的发展，并且进一步加剧了城乡差别。

总之，户籍制度是上海实现城乡一体化的瓶颈。关注并解决这一瓶颈问题，就能为我们提供消解城乡二元结构的平台和环境，也才有可能在相关改革措施的配合下，为上海的城乡一体化发展创造更广阔的空间。

三、消解上海城乡二元结构的对策建议

综上所述，户籍制度是事关上海实现城乡一体化发展的核心问题。关注并解决这一瓶颈问题，可以为我们提供消解城乡二元结构的良好制度平台，进而在相关改革措施的配合下，为上海的城乡一体化发展创造更广阔的空间。消解城乡二元结构，一步到位是不现实的，需要实实在在的起步及具有可持续性的后续措施。为了打破上海城乡二元结构，我们需要采取以户籍制度改革为中心的一系列相互影响、互相促进的政策措施，包括促进农民增收、改善郊区社会保障、加大郊区基础教育投入、完善郊区基础设施、改善城乡环境等。

1．改革户籍制度，变户籍制度为“上海市民登记制度”。户籍制度本身是一种人口的登记制度，但是在我国户籍制度被赋予了很多其他的含义，因此户籍制度改革的方向必须要弱化户籍制度的附加内容，使户籍制度成为一种单纯的人口登记制度。具体来看，可以进行如下的变革:(1)户籍管理制度转变为市民登记制度。按照户籍管理各项法律规定，以居住地登记户口、人户一致为原则，在城乡全面建立与健全常住、暂住、出生、死亡、迁出、迁入、变更更正等七项户籍登记制度，废除一些地方和部门对公民依法申报登记户籍设置的各种限制。(2)户籍和社会待遇脱钩。户籍最终应彻底和社会待遇脱钩，恢复户籍的本来面目，消除因户籍所引起的社会公平问题，促进城乡一体化的发展。因目前无论是就业、社会保障、教育还是基础建设等，城市居民享受的待遇远高于农村居民，故迅即提高农村的社会保障水平是不现实的，可分步实施，逐步过渡⁽⁷⁾。(3)实行统一的户籍，取消城乡户籍差别，取消户籍的区域歧视，解决“人户分离”的问题。在我国目前的户籍制度下，存在着各种户籍模式，如农业户口、非农业户口、暂住户口、蓝印户口等。这种户籍政策搞乱了户籍管理，且现行过高的户籍迁移门槛，又使人户分离现象很严重。这对社会经济发展、国家行政管理和公民个人权利维护等均产生不利影响，因此应逐步降低人口迁移的门槛，实现人口的自由流动。(4)积极调整户籍迁移政策。根据国务院发布的《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》确定的推进城镇化发展战略的要求，逐步放宽户籍迁移限制，引导人口的合理有序流动。上海这样的大城市要保持人口的适度增长，对其周边地区和卫星城镇要制订相应的鼓励措施。现阶段以吸纳城区人口和本市农村人口为重点，逐步形成与城镇化相匹配的人口规模，今后则可进一步带动长三角地区大都市圈的形成与发展。

户籍制度或人口管理制度非中国独有，世界上的大多数国家和地区都有户籍制度或人口管理制度。特别是第二次世界大战后，作为提供人口资料的户籍管理工作，受到世界各国的普遍重视，建立人口登记制度的国家也越来越多。根据法国、日本、加拿大等发达国家的户籍制度的内容，可以总结出其户籍制度的共性，从而为我们的户籍制度改革提供借鉴。在这些国家，户籍制度的目的不是为了固定不同户口的公民的身份地位，控制人口迁移的规模与速度，而是为了了解全国人口的情况，了解人口的总量、规模、分布、构成、增长速度、发展趋势等，以便国家和政府能够根据这些人口情报作出相应的政治、经济和社会发展决策。他们的户口登记制度正是为了达到了解人口统计数字的目的而建立和不断完善起来的，其户籍制度的性质就是人口统计户籍制度。

总之，在逐步减弱城乡户籍福利差异的基础上，我们可率先在上海市范围内变户籍制度为“上海市民登记制度”。进而以此为契机，将原先以城乡分割为前提的包括财税制度与政策在内的制度设计与政策制定，分阶段、有步骤地转向以城乡一体化为基础。在保留现行户籍制度条件下消除城乡二元结构的努力往往带有浓厚的自上而下给农民以恩惠的色彩;而采取上海市民统一的市民登记制度，则成为自上而下与自下而上相结合、以城乡居民权利平等为前提的遵法维权行为。

2．促进上海郊区农民增收。随着上海城市化进程和土地经营的规模化，上海一部分农民离土、失地是正常现象。因此要帮助上海农民增收。主要应帮助两部分农民增收:一部分是纯农户，另一部分是离土农民。由于离土农民已无土地这一基本生活来源，所以他们的增收问题更是重点。

上海的城市化进程正在加速，未来几年大量农村富余劳动力将源源不断向非农领域转移。无论是立足当前还是着眼未来，提高离土农民素质是解决他们就业的根本措施。政府部门要建立完善的就业培训体系，加强职业培训，提高培训效果，增强离土农民的可持续就业能力。另外，农民在失去土地的时候会得到一笔补偿金，如何使用补偿金是关系到离土农民今后生活和社会安定的长久大计。离土农民在取得土地出让金时，就获得了一笔原始资本，政府应鼓励他们使用这笔资金去创业、去兴办各类中小企业。凡征地劳动力自主创业的，上海市规定可以享受开业指导、创业培训、开业贷款担保或贴息、非正规就业等扶持政策，并在创业初期给予一定的税费优惠。离土农民创业一方面可以改变自身打工者的地位，另一方面也可为其他离土农民，甚至一些下岗工人提供就业机会。鼓励离土农民自主创业是解决他们就业和繁荣经济的一条可持续途径。沿海地区有许多通过出国就业途径致富的农民，应发展正规的中介组织和提供必要的培训，推动离土农民的就业国际化。上海是我国最为发达的农业地区之一，相当一部分农民具有较高的农业技术(能)和丰富的实践经验，农民的劳务输出既可异国务工，也可异国务农，如进行海外农业承包或以技术顾问(指导)的名义实施劳务输出。虽然上海各乡镇都建立了全市联网的社会保障服务中心，农民就业的信息比以前通畅，但处于信息供给最末端的农民，所收到的信息依然稀缺、不充分。政府部门应开辟农民就业“绿色通道”，提高职业中介的服务水平，打造就业服务平台，减少求职成本。

农业产值虽然只占上海GDP的小部分，但对上海整体经济的发展而言仍是必不可少的。在上海农村中，纯农户的收入是最低的。上海市政府应加大对农业设施的投资，通过减少纯农户数量，扩大纯农户经营规模，在充分考虑WTO规则的前提下，加大对农户的补贴力度，进而提高纯农户的收入，使上海农业走上规模化、现代化的良性发展轨道。这与上海正在实行的“三集中”(即“土地向规模集中、工业向园区集中、农民居住向城镇集中”)也相一致。总之，在都市农业的发展方向上要根据城市的需要，在充分发挥都市农业的社会生态效益的同时，提高农户的经济效益。

3．增加农村的教育投入。教育是最重要最典型的公共物品，教育要完全实现产业化在我国并不现实，它会诱发严重的两极分化，导致社会不稳定。所以政府应该采取必要的宏观调控措施，大力增加对农村的教育投入。政府加大对农民子女的基础教育投入，延长农民子女接受基础教育的时间，同时改变教育结构，增加现代职业技能教育的内容，有利于提高他们将来的就业竞争力，更好地融入都市生活。上海应适应农业产业化发展、具有自主知识产权农业品牌的形成、规模化农业企业创办等的需要，培养专业化的技术型知识农民，形成一批能将现代企业理论运用于农业企业化运作实践的农民企业家。北京市政府正在计划实现12年义务教育⁽⁸⁾，上海市也可以借鉴这一举措，延长农民子女接受基础教育的时间。农民往往因为进城务工的交通成本、住房成本、求职成本等过高而却步，也因为离农后户籍、社会保障、子女上学等方面得不到相应的保障，不得不降低受教育年限，只图在家门口上学、就业与生活。虽然上海郊区经济发展迅速，但劳动力就业的结构性矛盾仍然十分突出，这种矛盾必须依靠农民充分提高自身教育水平和职业技能才能得到适度缓解。各地区基层政府应当把增加农村教育投入放到重要议事日程上来。

4．进一步完善农村社会保障事业。鉴于目前迅速提高农村社会保障水平的非现实性，因此可分步实施:首先，建立制度框架，即建立与城镇类似的社会保障体系——以基本保险法定化、补充保险市场化、救助保险社会化为主要机制的社会保障体系;然后，逐步提高社会保障水平，建立政府、企业、个人共同筹资的机制，同时，完善现行城保、镇保、农保三种养老保险制度之间的衔接与可转换;最终，建立由覆盖全市城乡的统一的法定基本保障(由城乡社会福利、城乡社会救助、城乡优抚安置、城乡最低生活保障等组成)、市级统筹的补充保险与以商业保险为主的附加保险等组成的城乡一体化社会保障体系。

因目前在郊区社会保险费征集中，部分私营企业不重视、不及时、不足额缴费的情况时有发生，建议开征社会保险税。开征社会保险税时，可将原先征集的社会保险费分成两部分，即将企业向社会统筹基金缴纳的部分改称为社会保险税，但企业和职工个人向个人账户进行的缴费在名称上不作改动，视为强制储蓄⁽⁹⁾。另外，农村养老保险基金所面临的最大困难就是如何实现保值增值。我国农村养老保险基金营运模式应借鉴国外经验，结合本国国情，建立“市场化管理，专家理财”的基金管理运营模式。其基本特征是:国家只负责制定相关的法律法规和对基金管理公司实施监控;农村养老保险基金由省(市)一级集中管理，并由基金管理公司进行投资运作。

5．加大郊区基础设施建设投入，拓宽基础设施投融资渠道。根据世界发达国家城市化的经验，郊区的交通、通讯等基础设施的建设对郊区的发展是至关重要的，而住宅建设和基础设施建设的配套更是不容忽视。然而，从上海近几年郊区的投资情况看，面向基础设施建设和房地产开发的投资结构不尽合理。改革开放后，农民普遍富裕起来，但因缺乏必要的住宅规划和引导，郊区住宅的整体环境和整体质量仍然很差。在公共基础设施无法配套的情况下，受木桶原理的“短板效应”影响，郊区的住宅、厂房建设会造成很大的资金和资源浪费。同时，要增强郊区对城乡居民在就业和生活方面的吸引力，也必须切实解决交通、通讯等的不便利对人员流动的障碍。

另外，要切实落实新增税收返还和基础设施投资贷款“四三三”贴息政策(即市财政贴息40%，区、镇财政各补贴30%)，研究并适时出台土地出让金返还、郊区城镇与市水、电、煤配套的基础设施投资可以享受一定额度的市财政预算补贴等政策，对城镇已经建成的一些公用设施实行经营权转让、拍卖等，以拓宽投融资渠道，筹集更多的资金。

6．现代化城市建设的一个重要内容是将城市建设为具有良好生态环境的生态城市。当前上海郊区在经济建设上已占有重要份额，但生态环境建设相当滞后。为此，要进行城乡一体的生态经济综合评价与规划，在分析评价城乡之间以及经济、社会、生态环境相互关系的基础上，确定其发展规模，从而使城乡建设有序运行，并达成和谐与多赢局面。应充分发挥城市的人力资源、科技优势和郊区的土地、环境和资源优势，对城乡生态经济系统的各部分进行结构重组，实现系统功能的优化，以保证城乡的可持续发展。鉴于上海是一个严重的水资源短缺地区，切实搞好水环境整治是当务之急。从上海市总体水环境质量和郊区部分居民的饮水水质及卫生考虑，建设郊区、城镇的污水处理厂已势在必行。另外，应狠抓生态农业的推广，重视解决因化肥农药使用、禽畜粪尿、居民生活废弃物排放所造成的面源污染，将工业环保上倡导的“清洁生产”理念应用于农牧业。

原载2005年第6期

【注释】

(1)*本文是上海市科技兴农软课题重点攻关项目《上海城乡二元结构的基本特征与突破“瓶颈”的对策研究》的一部分，论文写作得到了课题组其他成员吴人坚、毛作文、盛晓慧、汪海燕等的支持与帮助。

(2)浦再明:《上海发展战略引论》，上海财经大学出版社2004年版。

(3)上海统计局:《上海统计年鉴(2004)》，统计出版社2004年版。

(4)上海市统计局、上海市农业委员会:《上海“三农”发展报告》，上海财经大学出版社2004年版。

(5)周鸿飞:《我国户籍制度的问题和改革》，http://www．weiquan，org．cn。

(6)本图表参考了陈瑜在本文作者焦必方教授为研究生主讲的《农业与农村经济问题研究》课上的一次主题发言。

(7)朱青:《养老金制度的经济分析与运作分析》，中国人民大学出版社2002年版。

(8)《北京将在全国率先实行12年义务教育》，http://www．sinogolden．com．cn。

(9)《我国户籍管理制度的变迁》，http://www．people．com．cn，2001-9-30。