城乡关系与城乡二元化

在城乡关系制度、社会动员与控制制度、社会保障制度、社会就业制度方面,一些重要的转型或者发展趋势已经出现,其中,城乡关系制度已呈现出较明朗的发展前景,但目前还存在着整体发展水平与地区发展差异的制约,并面临着许多制度障碍,社会就业制度基本完成转型,社会动员控制制度与社会保障制度正进入关键性的突破时期。

第一,城乡关系制度方面,从城乡二元分隔到城乡一体联动。现代化的一个根本指标是城市化,即从农业的、土地的、乡村的社会向工业的、市场的、城市的社会发展。消除城乡差别是1949年新中国成立以来社会经济建设的重要目标,但在具体的制度设计方面做得并不好。在资源不能有效流动而具体管理条块分割的计划经济体制下,农村的公社制与城市的国有制和单位制恰恰强化了城乡二元。改革开放以来,工业化与城市化都在加速发展、市场化也在逐步展开。随着计划控制的逐步收缩,统购统销体制的削弱与消亡,特别是个体经济、乡镇经济、私营经济、三资经济的发展,“下海潮”与“打工潮”喷薄而发,历史上规模空前的人口迁移与人口流动由此展开,僵硬的城乡二元体制受到严重冲击,走向动摇。不过,由于经济发展水平的制约和社会保障体制的不健全,长期以来附加在城乡二元体制之上一系列城乡间与区域间不同利益纠缠是一时难以改变的。目前正进入城乡二元体制改革的关键时期,总体趋势是走向城乡互动互利与一体化。

第二,社会动员与控制制度方面,从一元化总体性组织控制到多元组织控制。社会主义改造完成后,从中央到地方生产小队(自然村)的一元化总体性党政组织系统建立^[2],对整个经济运行与社会活动进行统一的、有计划性的控制,这种政治上高度集权与经济上高度集中的一元化总体性组织系统,在社会主义建设初期,的确有巨大的社会动员与凝聚功能,有助于社会生产力的飞跃发展,但是,一旦个别人的主观意志驾驭着这种组织而不是社会合力对社会起着调控作用,则社会面临的发展风险与发展代价将是无比巨大的。更何况,即使控制这种组织的个人或少数人愿意遵循且能够遵循社会发展规律,比较科学地掌控着一元化总体性组织系统,社会由于缺乏群体的智慧与互相牵引的力量,也难免陷入僵化、滞缓与危机之中。改革开放以来,随着政治民主化、经济市场化与社会差异化进程的开展,党的组织与政府组织、政府内部的行政组织与其他组织(如立法组织与司法组织)、政府组织与企业组织、政府组织与社会组织的分离拉开了序幕。一元化总体性组织系统的控制能力在逐步消退,组织系统本身不断分化裂变,多元组织控制系统正在渐次形成与发展之中。

第三,社会保障制度方面,从单位保障体制到综合统筹体制。改革开放以前,由于在全国范围内实行公有制,即农村实行三级所有,以队为基础的公社公有制度,而城市则是集体单位与国营单位构成的单位公有制度,因此,基本生活保障内置于公有制度之中,分别为集体单位与国家单位所承担。不过,国有与集体单位并没有承担全部人口的基本保障,城市还有不少待业者,不能领取失业或待业救济金,仅依靠亲戚朋友接济。还有很多城市青年被遣送到乡村与边疆就业。整个基本生活保障体系是初级的、不健全的,还受着严重的阶级成分与阶级斗争的制约。改革开放以后,随着阶级斗争的停止、改革开放与现代化建设的推进,个体经济、私营经济、三资经济的兴起与发展,国家、集体、社会、企业与个人之间关系的日益多样化,个人破产、失业与贫困化的风险不断扩大,原有的保障体系的漏洞被日益放大,基本社会保障问题日趋严重。进入20世纪90年代以后,随着市场经济体制的建立与加速发展,集体企业与国有企业实施现代公司制与股份制改造,企业与社会走向分离,大量农民工进城打工,城市常住人口不断增加,人口流动规模空前增加,下岗与失业成为日常社会现象,社会保障问题成为必须突出解决的难题。国家、社会与个人综合统筹的社会保障体制得以随之建立与发展。不过,现行社会保障体制仍然是不健全的,社会保障统筹级别较低(省级以下),覆盖面仍然不是全部人口,特别是制约人力资源的自由流动,不利于市场经济成熟,不完全符合市场经济与和谐社会建设要求。

第四,社会就业制度方面,从国家与集体包办到个人自主选择。在公有与计划体制下,社会就业问题,由集体与国家包办,如大学毕业生由国家统分统配,城市单位通过顶职、内招等手段自行解决本单位非大学毕业的适龄青年的就业问题,农村适龄青年则在乡务农,城乡不同职业间难以流动。由于缺乏市场机制与民营组织系统,职业变更极为困难,一生一职往往成为无奈的选择。改革开放以来,随着经济计划与市场双轨制以及单一市场体制的先后实施,先是在公有组织系统外允许自主创业或择业,接着是在市场机制下实施国家分配与个人自主择业的结合,之后逐渐过渡到以自主择业为主,国家提供就业协助、就业救助与失业保障服务。