改革开放以来，上海经济与社会发展取得了很大成就。在这个过程中，上海在攻克各个历史发展时期主要矛盾的基础上，连续12年保持了两位数的经济增长。但是，上海经济仍然面临着两难格局。一方面，中心城区制造业不断向外转移，商务成本上升过快，第三产业跨越式发展的势头尚未形成，从而难以支撑全市经济的持续发展。另一方面，郊区商务成本较低的优势还没有充分发挥，城乡错位发展格局难成气候。在这种城乡“二元结构”的现实态势下，城乡发展、区域发展、增长方式、收入增长不平衡等一系列问题也开始显露出来，并逐渐上升为上海经济与社会发展的主要矛盾。这个主要矛盾可以直观地表述为：600平方公里与6000平方公里的矛盾。换句话说，就是城乡如何协调发展，城乡二元结构如何破解。可见，进一步推进城乡统筹发展，对上海经济与社会发展意义重大。
推进城乡统筹发展，笔者以为要注重以下几个方面：一是统筹市域规划，搭建城乡协调发展的基本构架。城乡协调发展的基础在于市域范围内的规划统筹，并在此基础上形成城乡一体化发展的基本构架。为此，要用城乡协调发展的战略思想与视角去统领全市总体规划，进一步创新规划理念，淡化城乡及行政区域界限配置，使各种资源在无地域差别的范围内进行优化配置，按市场规律自然流动。同时，要实行规划的全覆盖，各专业规划宽要到边、深要到底，并形成合力，充分体现出城乡之间和专业之间的规划衔接。
二是统筹空间布局，推进全市经济与社会资源配置的匹配化。受上海城市形态和交通基础设施的制约，全市经济要素的流动在一定程度上严重不匹配。其主要表现在中心城区吸引力太强，而郊区城镇吸引力太弱。例如，长期以来中心城区一部分存量和增量的制造业产能溢至郊区，但并没有使相应的劳动力和人口溢至郊区城镇去居住和生活。于是，城乡二元结构严重，基础设施投资建设的压力倍增，城市商务成本居高不下等一系列连锁问题的产生就不足为奇了。这就有必要用新的理念来推动空间布局的创新。其要点是：中心城区的经济和社会要素应匹配分流至郊区，同时要改变传统的城镇发展思路，不完全受制于城镇布局现状的制约，形成全市中心城区、中等城市、节点城镇的城镇体系，使郊区的城镇能够产生应有的吸引力。而城镇、开发区、交通网络建设也应形成相互依托、相互推动的格局，促使人们工作、居住和生活实现“属地化”。如此，才能通过空间布局的城乡统筹，对调整全市人口布局、控制商务成本和减轻中心城区压力起到推动作用。
三是统筹产业发展，推进产业结构和产业布局的优化。即“市区体现繁荣繁华、郊区体现经济实力”。为此，要加速形成契合国际大都市发展特征的全市产业体系，特别是要形成以产业布局引导产业发展的新思路。具体来说，中心城区要继续破解现代服务业发展的瓶颈，除继续完善多层次、多方位的商业中心建设之外，重点在于形成现代服务业的集群式发展态势；郊区则要充分利用国际制造业转移和中心城区制造业向郊区转移的有利时机，进一步塑造现代制造业基地，要通过开发区战略联盟、制造业发展同城镇、交通基础设施建设密切结合等方式和路径，形成群落型、规模型、功能型的现代制造业布局形态。
四是统筹社会发展，逐渐缩小城乡之间的差别。随着郊区现代制造业基地建设和农村城市化建设进程的加快，郊区在城镇基础设施、就业、社保、公共卫生和基础教育等方面滞后于全市发展水平的矛盾开始不断显露出来。为此，一要进一步加大郊区基础设施和公共设施的建设投入，推进和完善郊区的各项社会事业，从而为郊区的工业化和城市化提供强有力的支撑。二要积极推进城乡统筹的统一就业市场。对从郊区农村中分离出来的劳动力，应并入全市失业队伍，统筹组织就业问题，并鼓励农村富余劳动力进城就业；对市区新增的劳动力和失业待业人员，应鼓励他们到郊区去就业和创业。同时，还要重点促进郊区内部的劳动力流动，鼓励落后区域的劳动力向发达区域流动，并建立起相应的流动和协调机制。
五是统筹机制体制，增强城乡协调发展的制度保障。从发展现状来看，中心城区与郊区的功能各异，使得同一层面的政府在管理职能和体制上存在着很大差异，所承担的任务、责任和负担也不尽相同，这就需要采取相对应的制度安排。既要进一步明晰各自的功能定位，实行城乡通开，错位发展，并在此基础上形成全市的合力；又要进一步明晰和理顺中心城区和郊区区县政府的管理体制，着力解决管理职能和管理机制趋同化的倾向，以完善“两级政府、三级管理”的架构。当前，关键是要理顺上海开发区的“条块”关系，形成协调机制和战略联盟，以及与此相适应的配套体制。
（原文刊于《文汇报》（文汇时评），2004年4月6日）
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