国外消除二元结构的对策分析

经济社会的发展和进步要求打破城乡二元经济结构。由于经济发展程度不同,世界各国的城乡矛盾差异较大,实施城乡统筹的目标、手段和方式与程度各有不同,但消除二元经济结构的目标是一致的,因此,其他国家在改革二元经济结构中促进城乡融合的经验和教训值得借鉴,特别是关于工农产业结构统筹、区域经济发展统筹等对策,对我国内陆开放区完善统筹城乡政策具有有益参考。

(一)积极发展社会福利,整合城乡分化,促进城乡发展融合

西方社会的工业化道路带来了城乡空间的对立,社会的动荡,影响了经济社会的健康发展,为解决各种矛盾和冲突,许多国家实施了社会救助、社会保险、社会关怀等措施,以化解城乡矛盾带来的严重的社会分化。

1834年,英国的城市化水平已经在40%以上,城乡空间关系分化在欧洲各国最为严重。英国政府颁布了《济贫法》规定社会救济属于公民的合法权利,社会实行救济是应尽的义务。该法律加快了社会救济事业向现代社会保障的转变。之后,英国出台了一系列的社会保障法,包括《国民保险法》、《国民健康服务法》、《国民工业伤害法》、《家庭津贴法》、《国民救济法》等,至此,英国建立了一套全面、普遍、平等、充分的社会保障制度,建成了有坚强制度保障的“福利国家”。“普遍福利”被其他国家借鉴用于解决城乡矛盾的普遍做法。20世纪70年代,由于经济的郊区化发展、基础设施完善、人口结构变化等原因,“逆城市化”现象或“城市郊区化”现象在发达国家出现,城乡差异逐渐消除,城乡经济社会关系在某种程度上达到了高度的融合。^[14]

(二)加强政府宏观调控,全局性地实施工农产业统筹、区域发展统筹战略

20世纪中期以来,西方国家城乡统筹致力于调整工农业产业结构和增强区域经济发展动力,注重城乡环境保护和治理、城乡建设规划和布局、防止城市规模扩张对土地资源的过渡侵占等,一系列的制度安排以平衡城乡发展。

首先是通过实施政策性倾斜,扶持农业产业部门,加快农业产业结构升级和现代化进程。从1980年到1995年,世界经合组织(OECD)农产品总的平均补贴率从28%上升到41%,其中美国和澳大利亚分别维持在15%和10%左右,加拿大从20%增加到27%,欧共体从35%上升到50%,而日本则由60%增加到77%等^[15]。与此同时,还实行农业工业化、提高农业生产率,促进农业产业部门结构的技术升级和不断优化,带动农产品加工业以及其他与农业生产相关的辅助性服务行业发展,进一步完善初级农产品产后和精加工、增值、流通、服务等生产延续过程。

其次,通过制定城乡规划、提供公共服务和财政转移支付等政策促进自然条件不佳和历史原因造成的发展落后的地区经济和社会发展,进而促进区域统筹发展。如,为扭转区域性空间发展不平衡,瑞典政府于1972年出台了“区域结构规划”,把整个国家的城市居民点结构划分为四大等级体系,并附之相关政策控制大都市人口及城市规模增长,通过国家财政补贴与政策倾斜,将资源相应地扩散分布到其他低等级中心,以此减少区域间与城乡间发展的不平衡。正是这种力量的倾斜,通过中央政府调控和资源再分配实现了城乡协调发展的均衡和和谐。“美国2050”的战略目标中也提出,“要刺激可持续发展的、具竞争力的新产业发展,为经济衰退地区拓宽就业渠道,缩小沿海发达地区和内陆经济衰退地区的财富差距,实现经济和社会的同步发展”^[16]。

(三)从基层着手,促进村镇改造和建设

一些国家在促进统筹城乡发展的过程中,首先从基层入手,促进村镇改造和建设。在西方资本主义国家中德国的村镇建设较为典型。德国将村镇改造和建设作为政府工作的重点工程。以《农业法》为基础,颁布了一系列保护农业用地、保护农产品价格等法规,另外健全农村管理机构,加强农村建设性投资。雄厚的资金支持、先进的高新技术等为村镇建设提供了良好条件,使得大城市的过度增长得到遏制,小城镇的发展步伐不断加快,比价均衡的城镇结构逐渐形成。考察德国村镇改造的经验,优先统筹村镇的环境建设、生态保护,为持续健康的村镇经济社会发展提供保障。另外公众积极参与村镇建设,充分发挥市民在环境保护和建设中的责任意识和能动作用。

(四)农村工业化改革和新农村运动

发展中国家,城市化程度低,农民相对落后,普遍存在的城乡经济发展的矛盾和城乡社会发展不平衡等现实。这些国家开展的自下而上促进城市化的改革实践,有效推动了农村工业化和新农村建设实践,对我国内陆城乡统筹发展具有较好的借鉴意义。

印度在大力推进农村工业化政策方面成绩显著,一是实施农村工业项目计划,通过政策倾斜实施一大批振兴农村经济的工业项目；二是为保护农村工业的发展,政府将部分产品的生产直接交付农村企业完成；三是提供资金支持和税收减免优惠,政府为农村工业提供长期贷款,并投资修建厂房、购置设备等；四是加强对农民的科学技术培训。韩国注重新农村建设,其“新村运动”卓有成效。把发展农产业、实现工农业的均衡发展放在首位。其新农村运动经历了加快农村基础设施建,增加农民收入,发展农产品加工为主的农村工业等三个发展阶段。政府尽其所能从资金、人才、技术、培训服务、政策倾斜等方面支持新村运动。我国内陆开放区城乡统筹需充分发挥城市对农村、工业对农业的支持带动作用,调整财政支出结构,制定特殊支持政策,遏制城乡差距拉大的趋势,加快新农村的经济社会发展,消除二元结构。