城乡二元结构中的农村生态环境问题

三、城乡二元结构中的农村生态环境问题

著名经济学家、诺贝尔奖获得者刘易斯提出“城乡二元结构”之后，这一概念迅速扩展到经济学、政治学甚至是人类学的层面，但在国内很少有学者把这个概念拓展到生态环境领域。在农村生态环境乃至全社会的环境问题上，社会学的介入都非常有限。从本质上看，农村生态环境问题实际上也是一个社会公正和公平问题，是中国特定的社会发展过程和社会结构变迁的衍生物。

(一)城乡二元结构:农村生态环境恶化的深层原因

20世纪20年代，中国的“三农”问题开始进入学者的视野，而直到20世纪80年代农村生态环境问题才进入“三农”问题的视野。农村生态环境最大的变化，是污染在由城市向农村转移的同时，乡镇企业、农药喷洒以及生活垃圾等生态破坏又在内生聚集。

从社会学的角度看，分析、研究和解决农村生态环境问题不应该局限于其表面的、直接的原因，而应进一步深入到更深层次的社会结构性因素。笔者认为，在研究农村环境污染问题时，必须注意到城乡二元结构。中国特定的城乡二元结构的存在和作用，是造成农村污染问题日益严重的深层原因。

第一，城乡社会二元结构使得大量人口被滞留在农村，城市化进程缓慢，从而造成了农村人口与资源之间关系高度紧张。

城乡二元结构是“一个国家，两个社会”^[20]，它造成了我国农村社会的相对封闭，人口不能自由迁移，大量的人口滞留农村，使农村人均资源极其有限和我国城市化水平远远落后于世界平均水平。2000年世界平均城市化水平达47%，中等发达国家为50%，高收入国家为79%，而中国2002年仅为39.1%，比中等发达国家低11个百分点。^[21]

1980年到2000年，中国农村人口总量从7.96亿人增加到8.07亿人，占全国总人口(大陆地区)的63.7%，农村劳动力约为3.92亿人。目前我国可耕地面积约为16亿亩，人均1.26亩，只相当于美国的15%、澳大利亚的12.2%、加拿大的2.5%。2000年农业部课题组运用劳动力合理负担耕地法测算出中国现阶段农业部门需要的合理劳动力数量约为1.96亿人，也就是说，中国现在农村剩余劳动力高达2亿人左右。随着农业集约化经营程度的提高，如果按照发达国家的技术与管理水平从事农业生产，中国种植业只需4000万～5000万人，我国农村剩余劳动力将增加到3.5亿人。^[22]

在今后相当长的时期内，农村人口的持续增长和耕地的递减难以逆转，人多资源少的矛盾愈加突出。大量人口滞留在农村，对自然资源和环境的需求已经超出其供应能力;既构成了对农村环境资源的巨大压力，也扩大了农村生态环境破坏的乘数效应。如果考虑到农民相对落后的粗放经营、生活方式和环保水平，则这种规模的农村人口对于生态环境的破坏作用则更大。

第二，城乡二元结构使得农民面临着巨大的生存压力和改善生活的动力，从而无力顾及生态环境污染控制。

我国农村贫困人口众多。2002年底全国农村绝对贫困人口为2 820万，贫困发生率为3.0%，相对贫困人口(含不稳定的农村低收入人口)5 825万，占农村人口的比重为6.2%。两者相加8 645万。^[23]

城乡居民收入的二元结构使这种贫困对比更加突出。我国城乡收入差距1995年为2.72∶1，1997年为2.47∶1，2000年为2.79∶1，2001年为2.9∶1，2002年为3.1∶1。^[24]与农民不高的收入和较多的支出相比，市民不用考虑生产性开支，同时还享受多种福利补贴。相对于市民而言，农民无论是收入水平还是增长幅度都是非常低的。我国城乡收入差距远远高于世界发达国家和中等收入国家城乡收入差距比1.2∶1～1.5∶1，即使一些收入分配高度不发达的发展中国家，差距也不像中国这样大。^[25]

相差越突出，农民改变自己地位的内在冲动就越强。农民改变贫困的诉求，成为农民谋求发展的最直接动力。由于受资本缺乏以及发展途径狭窄的制约，不得不走资源消耗型原始积累的加速发展之路。这种发展实际上是掠夺式发展，以非持续的方式从环境中索取发展，从而直接造成土地退化和沙化、野生动植物资源减少、森林破坏、水环境污染、河流湖泊水库富营养化等一系列破坏生态环境问题。与此同时，农民的生态保护动机却不足，对由环境引起的健康损失、景观损失等，作为受害者，他们最关注的是收入是否提高和物质生活是否得到改善，不可能去关注环境问题。

第三，城乡二元结构使得那些较为先进，即资金密集和技术密集的企业很难在农村建立起来，本土成长起来的乡镇企业也无法克服自己的先天不足。

农村在电力设施、道路、电话、医疗设施等公共设施和服务体系方面也远远落后于城市。这样资金密集和技术密集型企业很难在农村建立起来，即使建立起来也很难发展起来。因为这类企业建立之后，还没正常运行，其先进性就已经落到人家后面，从而使产品的竞争优势尽失。这样乡镇工业也不能学习到先进企业的环保经验和管理措施。

农民素质低等也妨碍了乡镇工业的积聚，进城成本高也妨碍了乡镇工业进入城市进行创业，现行的户籍制度不利于农民在自己户口以外的地方进行创业。这就造成乡镇工业无法改变自己规模较小、布局分散、社区属性很强、市场适应性不强等先天不足(“村村点火、户户冒烟”的发散式的工业排列格局就是这种不足的生动写照)，使乡镇工业缺乏利用外部条件提高自己，也给企业污染的管理带来难度。

第四，城乡二元结构使农村的环境保护长期受到忽视，环保基础设施、政策和法规体系、环保经费等均供给不足，加重了生态环境恶化。

城乡二元结构还表现在我国的环保工作明显地存在着重城轻乡。城乡社会采取和实行了不同的生态环境保护政策，生态环境保护工作从一开始就把投入重点放在大城市、投入结构放在大工业和大工程上，农村成了被遗忘的角落。国家对环境保护的投资支持力度严重不足。“九五”期间，治理生态环境污染的投资占GDP的比例不足1%;即使在加大投资力度的“十五”期间，预计比例约1.2%，并且投资主要是针对城市的环保投入。国家制定的许多环境保护技术政策、法规和标准，也是主要针对城市国有大中型企业的，与我国农村生态环境保护相关的政策、标准和法规很不健全。在环境治理的基础设施方面，农村也远远落后于城市，很难遏制农村生态环境不断恶化的趋势。城市的生活垃圾处理系统、生活污水排放管网已经建成并日趋完善，而广大农村的规划严重不足，处于无管理或半管理状态，公共卫生设施极端缺乏，导致农村的排水沟是露天明沟，河流成自由的排污沟，垃圾沿河、沿湖、沿路边随意堆放。随着农村生产、生活污水和废物排放量迅速增长，有害垃圾的种类和数量也在攀升。落后的基础设施与日益加大的生态污染负荷之间的矛盾日益突出。另外，农村环保部门缺乏应有的管理经费，相当一部分管理经费和工资，要靠收取乡镇工业的排污费来解决。排污费不能用来治理环境，农村环保政策的效度和合理性就受到质疑，在污染企业面前其权威性就大打折扣，其治理污染的积极性就无从谈起。

(二)走出恶性循环的路径

1.加快城市化进程

关于加快城市化对农村生态环境保护的影响，目前在学术界详加论述的并不多。笔者认为，城市化对于控制农村污染有重要意义和积极作用。首先，城市化可以减少农村生活污水的分散排放量，城市有生活污水和垃圾的集中处理系统，从而降低污染源的控制难度。其次，城市化有助于改变农业资源的使用状况。随着农民转向非农产业就业，扩大了人均占有资源和利用资源的数量和规模，降低了生态破坏控制的复杂性，从而为生态环境保护创造了条件。第三，城市化有助于改变农民的生活方式，生活环境的变化有利于形成新的从传统向现代转变的生活方式，有利于加速形成中产阶层，从而有利于提高居民的环保知识和环保意识，从而减少由于传统生活方式而造成的农村生态污染。城市化总是伴随着信息化，更有利于生活在城市的人方便地获得各方面的知识，包括环境知识，这种影响还会通过各种人际网络散播到农村。因此，城市化进程有能从整体上提高城乡居民的环保意识水平。第四，城镇化有利于弥合城乡社会二元结构。发达国家的经验证明，要富裕农民，必须要减少农民。城乡社会二元结构的根本解决，必须要加快农村剩余劳动力向非农产业和城市转移，借以减少农村人口。只有提高农村居民人均资源占有量，才能使农民的收入水平得到不断提高。前文提到，城乡二元结构的存在是造成农村污染问题日益严重的深层结构性原因，而城市化正是削弱城乡社会二元结构的力量所在。

2.关键是要引导建立农村民间环保组织，以保证农民在农村生态环境保护决策和执行中的话语权、参与权和监督权

在我国的农村生态环境保护决策和执行体系中，农民没有话语权和参与权，处于被动地接受结果而不能参与和影响决策的弱势、失语地位。正是因为农民的失语，才使得一些不利于农村的政策出台。确保农民的参与，才能使农民掌握生态破坏、环境污染及其对人的危害的一般性常识，才能更有效地提高农民自身环境保护意识，真正有效地控制和治理生态环境恶化。在西方国家，民间环保组织已经显示出是控制生态环境破坏、推动环境保护的一支重要力量，这也是人类所创造出来的先进的经营方式和管理方法。农村民间环保组织可以解决好环保问题上的“市场失灵”与“政府失灵”问题。企业是以追求最大利润为唯一目标，它在市场机制中没有保护环境的内在冲动，而农村基层政府有片面追求经济增长、忽视环境的倾向，其与当地企业成为一个“利益共同体”。当基层政府加大工业排污的治理力度时则会影响企业的生产积极性，导致增加企业生产成本，从而影响政府利益的实现。这种农村民间环保组织的发展和参与不仅可以约束、监督企业和政府，而且可以在国家财力和环境保护专业队伍力量有限的情况下大大降低生态环境保护成本，有利于将社情民意全面真实地反馈给政府，便于真正实现科学决策、民主决策，便于修正政府的偏颇与失误。这种农村民间社团还可以通过农民的参与，自己教育自己、自己管理自己，也有利于提高农民的环保意识和环保能力。

3.调整和加大国家对农村生态环境保护以及对农业、农村的财政支持力度

鉴于我国农村生态环境恶化已经很严重，同时，农村人口占70%以上，农业对于国民经济具有重要意义，农村环境状况决定着全国的环境状况，并对能否实施可持续发展战略、实现人与自然的和谐，发挥着决定性作用。因此，必须高度重视农村生态环境保护问题，把它放在和城市环保同等重要的地位，实现城乡环保投入平等。如果没有这种思想和战略上的转变，任由重城轻乡环境投入机制持续下去，中国整体环境状况将会继续恶化，并有可能危及中华民族的生存根基。要加大对农村环保部门的投资力度，使其收入和工作经费有可靠的保障，建立健全农业环境管理体系，加快农业环境监测网建设，实现监测工作常规化;加大对农业环境重点污染区的治理投资力度，加快农药新品种的研制和开发，推广病虫害的综合防治和生物防治，加强对农村生活垃圾和牲畜养殖的粪便污染治理;加大对农田的保护，防止退化、盐碱化和沙化;加大对污染的河流、水源保护性投资;加大对荒山的投资，使之绿色化。要进一步加大国家财政对农业的投入，加大对农村义务教育、基础设施和医疗卫生事业的投入，发展农村社会保障，给农民以国民待遇。

4.设立乡镇工业发展区，乡镇工业进区发展

我国乡镇工业点多面广、分布散乱，基本上处于“处处点火，村村冒烟”的局面，这种分散化、无序化状况阻碍了生产要素的合理流动和优化组合，不利于生态环境保护和管理。设置乡镇工业发展区，设计并推行一套能使其有效运作的环保调控政策，是消除乡镇工业在发展过程中出现污染问题的必不可少的重大举措。(1)有利于提高环境管理和监测工作的效率。中国目前用于生态环境管理和监测的资源有限，提高乡镇工业的空间聚集程度，有利于降低环境管理和监测的成本。(2)有利于增加废物的可利用性。在乡镇工业中，一家企业排放的废物对另外一家企业可能就是宝贵的原材料资源，这样通过整合，在整个发展区内就容易形成类似大自然的循环系统，从而最大限度地充分利用自然资源，尽量减少工业废物的排放所造成的环境污染问题。(3)有利于充分利用环境治理中的规模经济。

5.建立绿色GDP考核机制

官员的考核机制是各级政府管理者工作的指挥棒。绿色GDP考核机制不仅要求实现经济增长，而且还要求实现社会发展和环境保护。传统的考核体制强调单纯的GDP增长，没有体现出经济增长过程中的生态环境损失和资源消耗成本，这种增长会助长盲目消耗资源、破坏生态环境，造成社会失衡，反过来又使GDP的增长难以为继。要实现经济增长与环境保护的统一，必须认真研究和采用绿色GDP的衡量指标，形成衡量选择政府官员更全面的标准。这种体系应该:(1)包括引导农村基层政府管理者尽可能多地为农民办实事，发展经济，缩小城乡二元结构的能力;(2)包括空气质量变化、饮用水质量变化、森林覆盖增长率、环保投资增减率、农民群众性环境诉求事件发生数量等;(3)包括基层政府落实中央政府各项环保法规政策的情况;(4)包括人大、政协、司法、媒体、人民团体等对农村生态环境的评价，特别是要有农民对发生在自己周围的生态环境变化的评价。这种考核体制一定要与政府官员任免密切挂钩才有意义，尤其是各地各部门的主要管理者要成为环保考核的对象和环保责任的承担者。一定要通过深入细致的调研科学合理地设定这种机制，使那些追求单纯的GDP增长而不惜破坏生态环境的政府官员，再也不能提拔重用，在农村形成一种保护生态环境的良好氛围。