城乡二元模式

2.5.1　改革开放前：城乡二元模式

新中国成立初期，国家整顿了城市社会秩序，强化了城市生产功能，生产迅速恢复，使城镇吸收劳动力能力在恢复的基础上得到了扩展。20世纪50年代中期以后，中央政府逐步建立了高度集中的计划经济体制——“一大二公”的人民公社制度，由政府发动和包办城市化，政府不仅负责城市基础设施建设，而且还统揽了工商业的运行，对企业实行统收统支，控制城乡流动与工农业产品的交易；同时，政府还统一规划城市和工业布局，安排非农人口的生活必需品。政府成为城市化的单一投资主体和管理主体。在这一时期，人口在城乡之间的迁移具有明显的政治运动特征，而不是由经济原因的驱动而引起的流动。为了从农业部门抽取更多的原始资本积累并保证其不被城镇建设过多挤占，政府对农民进城通过户籍管制、粮油定向供应、城镇就业统包、定向福利发放等手段实行严格的“准入限制”，与此相对的就是对城镇居民实行高福利保护，把全部公民划分为截然不同的两大利益团体分离而治，政府强有力地控制着城镇化在传统时期的演化进程（李保江，2000）。中央和地方在推进以重工业为主导的工业化进程的同时，没能带来就业结构和城乡人口结构的调整，占全国人口80%以上的农民固化在有限的耕地上，最终以农业的长期落后和农民的长期、全面贫困为代价；同时，利用行政手段人为地在城市制造了一个庞大的福利社会和城市利益集团。政府支配着城市的建设和发展，并从农业中获取积累为城市工业注入动力，这种强有力控制的一个后果是，政府能使一个阶段内“暴发”式的城市化成为可能，也能够使城市化进程迅猛减速，这是以私有制为主体的市场经济国家中出现过的私人发动型的城镇化无法比拟的（孙中和，2001）。由于政府在有关城市化的决策中占绝对的支配地位，私人主体（主要是农民）基本上没有决策权。政府通过行政集权对城市化实行供给垄断，私人主体对城市化的需求受到人为抑制而长期处于隐性状态，农民不可能对是否向城镇转移或流动作出主动的选择和决定。在这种背景下，中国城镇化的方向、速度、规模、水平和形式的选择完全服从和服务于实现政府各项目标的需要，政府行为是影响和控制城镇化进程的最重要的变量。