关于将管理理论和管理模式引入税收管理的思考

关于将OPA管理理论和管理模式引入税收管理的思考

■　景顺祥

OPA管理理论是企业管理界运用系统动态学理念潜心研究的一项新成果。Object——目标确定，Process——过程实施，Assessment——绩效考核，OPA三个体系循环互动、相互关联、相互促进，其管理理念以全局性观点突破了片面性思维，以开放性观点突破了封闭性局限，既注重组织内部的协调，也注重组织外部的联系；既关注组织目标，也注重管理的过程；既强调组织结构，又突出人的因素。我们将这一理念引入税收管理进行实践运用，对规范税收执法，促进税收工作科学化、精细化管理，提高税收工作的质量与水平具有高度的实用价值。

一、OPA管理理论及管理模式的要义及特征

OPA管理模式借鉴并引入了系统论、控制论等先进的管理理论，将组织作为一个相互联系的动态过程和有机整体，较好地链接了管理理论与管理实务之间的鸿沟。

（一）OPA管理理论是管理学领域的新成果

OPA管理理论把以德鲁克为代表的目标管理（MBO）与以美国学者米和希克斯及国内《细节决定成败》作者汪中求先生的过程（细节）管理相融合，巧妙地走出了目标、过程和考核专业管理相互分割的误区，提出了管理的核心观点和管理活动是目标确定、过程实施、绩效考核三个步骤，这与管理的三个基本职能即计划、组织和控制相互对应。OPA犹如一根链条，不仅链接着一个组织的管理过程，而且链接着管理中的每一个项目和具体工作细节。

（二）OPA管理理论强调管理的核心是人

OPA管理理论吸纳了马斯洛关于人的需求层次和人的需求多样性特点，认为人具有复杂性和复合性特点，即人不仅是经济人，还是社会人、决策人和追求自我价值实现的复合人。在不同内因（性格、受教育程度、个人经济状况）、外因（组织发展阶段、业务类型、社会环境）条件下，表现不同。管理的客体虽然具有广泛性，包括人、资金、技术、信息、物质和公共关系等，但以人为核心和支配地位，可以引领其他客体要素实现管理价值。要达到管理的目标，必须紧紧抓住不同人的特征，充分发挥不同人群的积极性和创造性，灵活运用多种方式激励人。

（三）OPA管理理论具有科学性、系统性和兼容性等特点

OPA管理理论在各种管理模式研究的基础上，进行了高度提炼和概括，科学地阐明了三者之间的关系，将三者置于动态、联系和相互依存促进的状态下，使之体系化和流程化。OPA管理理论将三个步骤有机地联系起来，建立了一个大的体系；OPA模式下的各项内容又自成三步走，形成了三个小的体系；另外，在管理模式中的任何一项具体工作，也可以自觉形成O、P、A三个再生体系。OPA管理理论是为了解决目前目标管理、过程管理、绩效管理的割裂和误区而产生的理论，采取点面结合的方式进行研究，对接纳各个层面的研究成果留有充分的“接口”，可以在不同阶段和局部吸收其他管理精华，不排斥其他先进的管理方法和创新手段进入体系应用。

（四）OPA管理模式是一个循环促进、螺旋上升的管理过程

OPA管理模式中的三个环节相互依存、相互照应、彼此兼顾。目标设定是管理的方向和愿景，过程实施是为了实现目标而采取的步骤、方法、流程及其规范的总和，绩效考核则是对目标完成和过程实施情况进行的检验和评估。三者相互照应、相互影响，成为一个有效而完备的管理体系。OPA是一个周期性螺旋上升的过程，在进行了第一个管理周期后，经过衡量是否完成了预期目标，实施过程是否科学有序，总结经验教训重新设定目标及实施程序进入下一个循环过程。第二个循环周期中，由于经历了过程实施和考评过程，就需要根据实施条件重新修订目标，重新布局实施条件和过程，重新调整考评体系，由此以至循环往复。OPA管理模式充分运用三个环节的内在关联性，构建了一连续不断、递进的工作业务流程，并突出规则管理和制度管理，从而将组织愿景转化为个体共同愿景，将组织的目标转化为个体的自觉行为，不断提高管理的质量和效率。

（五）OPA管理理论完全符合税收管理的特点

OPA管理理论在目标管理过程中，强调全员参与和上下级配合，强调目标体系设计要多元化和体系化，要求个人目标、部门目标和组织目标之间不可分割，强调要根据实际情况的变化动态性调整目标。过程管理部分，强调建立过程实施体系，要求部门和岗位科学划分、职责清晰定位，优化各项业务流程和工作标准，过程管理流程化、标准化和量化。绩效管理将目标和过程同时纳入考评范围，并要求各部门交叉向考核部门提供数据，考核结果进行公开，体现了全员参与和民主化管理的思想。税收管理是指国家针对税收分配过程而进行的计划决策、组织实施、协调控制和监督检查。税收管理的主要职能和内容架构与OPA管理理论不谋而合，在税收管理领域运用OPA管理模式，无疑是对税收科学化、精细化的拓展和升华。

二、OPA管理模式引入税收管理的框架搭建与功能发挥

将OPA管理理论和管理模式引入税收管理，为我们提供了一套便于理解和操作的系统性管理工具，对我们落实税收政策、深化税制改革、强化税收征管、优化纳税服务、加强队伍建设具有不可替代的重要意义。

（一）OPA管理模式引入税收管理后构建纵横交错的网格状结构管理体系

首先，设定横向管理的项目和要素。我们将税收工作横向设定了税收法治管理、税收征收管理、税源综合管理、信息化管理、纳税服务管理、队伍建设管理、内部政务管理、国税文化建设八个板块。每个板块中包含着许多具体工作内容，基本涵盖了税收管理的主要工作和任务。其次，我们针对横向内容纵向切割性地设定了O、P、A三层。将OPA巧妙地嵌入到八个板块及每项具体工作中，形成一个纵横交错的网格状管理结构体系。税收工作的主要内容与大小OPA共同形成尤如一个行星轮体系，大环套小环，一层带一层，有机地构成一个税收管理运转体系。第三，我们将一个管理周期（通常为一年）设定为目标设定、过程实施、绩效考核三个步骤，三个步骤之间相互联系、互为基础。用OPA作尺度衡量税收工作的具体内容，有些工作在体系中不断循环上升到新水平，有些因时间推移或其内涵蜕变将自行淘汰退出管理体系。

（二）将OPA管理模式引入税收管理，充分发挥其调节功能

一是发挥内部稳定器功能。将OPA管理模式引入税收管理，尤如为税收管理活动过程放置了一个内部稳定器，因为OPA管理模式在税收管理的目标决策、岗位职责、结构优化、税收业务流程优化、税收管理的评价、绩效考核等方面，都做出了比较细致的规划，使各项工作有章可循，从根本上走出了人治和经验管理的瓶颈。二是发挥周期性自动调节功能。在OPA管理模式导入税收管理后，经常会发生部分指标设定确定不够科学，容易产生过程实施中部门间协调不够，岗位间工作苦乐不均的情况。一个管理周期后，客观实际要求各项目、各部门、各岗位要对O、P、A均进行重新调整指标权重，以便于下一个管理周期发挥更大的作用和效益。三是发挥激活团队功能。税收工作各岗位、各层级、各环节均是OPA管理的要素，各部门和岗位的密切协作与创新创造促进目标的实现，各部门和各岗位对绩效承担责任，并密切关注和积极参与下一周期新的目标设定、过程实施规划、考核指标制定，准备进入下一轮的O、P、A循环管理。

（三）将OPA管理模式引入税收管理，充分发挥其梳理规范功能

将这一模式运用到税收管理过程中，是一次对税收工作的引导、梳理和规范，是一次渐进性地改革，也是对税收管理的一次重新布局和重大的调整。OPA的特点，在于可大可小，无论是市（区、县）局对重大决策、长期战略还是短期工作部署，还是基层分局、各岗位对年度、阶段性工作安排，都能适用。在理念和思想上，对各级领导进行思路的引导和约束，对工作要有部署、有落实、有结果，对全体干部自觉养成无缝管理、链式管理、流程管理和按程序工作的良好习惯有很大帮助。

（四）将OPA管理模式引入税收管理，充分发挥其引导激活功能

OPA模式是全局性工作，既涉及到组织，也牵涉到个人，既有粗绳，也有细线。它可以激发全体国税干部的工作主动性和积极性，引导大家围绕目标进行工作，并在管理过程中自发地去发现制度设定中存在的不足和问题，因为这些不足常常会束缚着他的手脚，绩效考核项目的科学性将直接影响到部门和个人的工作业绩。因此，这一管理模式使得每个国税干部既是管理主体，又是管理客体，人人都是管理者，个个都是执行者，同时也是考核者和被考核者。这一制度的科学制定与科学运用，会有效激发各级国税机关和广大干部的工作积极性、创造性。

三、OPA管理模式引入税收管理的积极作用

将OPA管理模式引入税收管理，是对税收管理理念的一次“刷新”和引导，是一次对税收工作和管理业务的流程再造，也是对干部队伍工作责任心、积极性、创造力的砺练和强化，无疑将起到进一步强化管理、增强干部责任心、提高工作质效的作用。

（一）提高税收征管质量和水平

OPA管理是税收科学化、精细化管理的发挥和延续，是信息化支持下的专业化管理理念的进一步提升，是提高征管质量和效率的有效途径。OPA管理模式对征管工作进行目标、过程和考核的总体规划，并对业务流程进行再造重塑和梳理规范，对各岗位管理人员的责任心进行强化，能够从实际出发，积极探索和掌握征管工作规律，从大处着眼，从小事入手，把工作做实、做细；也能够按照严谨、细致、深入的要求，抓住税收征管薄弱环节，有针对性地采取措施，克服管理粗放的种种弊端；还可以对各项业务管理目标和流程进行固化，使单位、部门、岗位的权责厘清和统一，形成环环相扣的管理链条和上下联动、左右互动的管理格局，有效促进征管水平和效率不断提升。

（二）降低税收执法风险

OPA管理可以有效克服决策、落实和考核的随意性，是先设渠而再疏其流，是克服“人治”、摒弃“权治”的创新，是群策群力，发挥集体智慧，为阶段性税收管理搭建框架的过程。因此，在制度设定上，有的放矢，各项工作的整体轮廓已显现无疑，可有效防范税收执法中超越权限、滥用职权，不负责任、不履行职责，徇私舞弊、压案不移交等刑事责任和行政责任风险。各项工作由于在OPA网格状模式下运行，因客观政策因素引起的执法风险可以在每个执法点上得到防范和回避，因执法人员业务不熟或对法律法规理解有偏差引起的执法风险也可以在集体智慧下得到妥善解决。

（三）深化信息管税工作

新形势下充分利用信息技术手段来解决征纳双方信息不对称问题，已成为摆在各级税务机关面前的重要课题。OPA管理模式的实施，是对各项工作进行有效梳理和岗责明确，在业务流程上对信息的采集、分析、利用进一步地量化标准和全面规范，可以在一定程度上避免信息在采集、传递、存储、加工过程中的失真问题，也可以将征收前审核、征收过程辅导、征后评估的信息及时充分利用，还可以有效推进对信息的深度挖潜和综合利用，进一步深化信息管税工作。

（四）进一步优化纳税服务

实施OPA管理模式是对税收管理的强化和办税效率的提高，同时也是对纳税服务的优化和促进。在OPA管理模式中，我们专门设定了一大板块对纳税服务工作进行细化和设定。其宗旨是尽最大限度地满足纳税人合理需求，积极适应纳税人需求多样化趋势，不断创新纳税服务手段，通过信息化途径，采取网络化方式，积极推行网上办税、同城通办、自助办税、设立电子邮箱等措施，为纳税人提供多种办税选择。在“一站式”、“一窗式”、“一城通”、全程服务、限时服务、延时服务、提醒服务、预约服务基础上，积极创新服务方式，提升服务水平。以纳税服务网站为载体，逐步提供开业登记、涉税申请、出口退税、代售发票等网上办税业务，为纳税人提供全方位、个性化、开放式的纳税服务，基本满足了广大纳税人的涉税服务需求。

（五）增强干部队伍的执行力

执行力是构成执行的内在要素和影响执行的客观条件相互作用的结果。OPA管理模式的实施，使税收管理的各项目标成为全体干部的共同愿景，执行目标能够有效转化为各单位、岗位、全体干部的自觉行动。OPA管理模式建立了严密的岗责体系，按照信息化的要求，建立科学合理的管理流程，形成环环相扣、高效快捷的执行链条，使执行信息及时传递、执行结果可被随时核查。OPA管理模式坚持以人为本，最大限度地激发人的积极性、主动性和创造性，让干部在管理中创新、在管理中锻炼，营造了一个有利于干部成长成才、干事创业的良好环境，为提高执行力打下了坚实的人力资源基础。

（六）强化监督考核，促进各项税收工作任务完成

OPA管理模式重点突出了“A”，强化监督，解决依法行政的问题；强化考评，解决行政绩效的问题；强化问责，解决执行不力的问题。管理模式努力使考核由部门考核向流程考核转变，由集中考核向日常考核转变，由手工考核向计算机考核转变，由定性考核向定量与定性相结合的综合考核转变。通过科学严格的考核，坚持以责任和效果论功过，最后以“A”来增加压力，增强动力，激发活力，来推动税收工作全面落实。

（作者单位：兰州市国税局）