关于合理划分税收管理权限的思考

关于合理划分税收管理权限的思考

大兴区地方税务局　翁硕

1994年税制改革至今，经过近十年来的税收管理工作的完善，已初步建立了一整套符合中国实际的税收管理模式。在这个以税权划分为核心的税收管理体系的有效运行中，中央、地方财政收入连年攀升，改革成绩斐然，成效显著。但与此同时，也出现了一些问题。因此，加快地方税制改革，合理划分税收管理权限已成为当前税收工作急需研究解决的重大课题。本文就这些问题谈点个人看法。

一、缺憾

1994年全面实行中央税和地方税两大体系的分税制财政管理体系以来，初步理顺了中央和地方的财政分配关系，国内财政收入持续增长，中央宏观调控能力进一步增强。但由于改革的核心内容，是建立以增值税为主体的流转税制度，加之受“重中央、轻地方”的错误思想的影响，在完善税收体系建设，合理划分税收管理权限方面严重滞后，影响了整个税收体系的完善和税收宏观调控职能的发挥。其问题主要表现以下几方面；

1．缺少基本法，税收职能发挥受限。目前，我国税收法律体系缺少一部《税收基本法》，由此一方面使税收法律体系整体的法律级次偏低，滞后于社会主义市场经济的发展；另一方面使中央与地方税收关系缺少统领性规范。造成各级政府间地税体系建设方面，难以兼顾公平与效率，在很大程度上制约着税收体系的建设与税收职能作用的发挥。

2．税收管理权过于集中，地方政府缺乏必要的税收征管权限。由于税收管理权过于集中于中央，地方缺乏必要的税收管理权。导致分税不分权，事权、财权、税权严重脱节，一定程度影响了地方政府的积极性和主动性。

3．内外有别，执法重叠，不适应税收国际化的要求。现行内外两套税制，分级共管的征管模式，客观存在着划分不规范、管理不明确、税负不均衡的现象，与WTO和国际税制接轨的要求，尚存在一定差距。

4．税收管辖级次划分欠明晰。从我国实际情况看，以事权定财权、税权的原则还没有得到真正的落实，财权的确定更多取决于地区间的既得利益，基数观念、人为因素较大。税权高度集中于中央，而事权向地方逐步倾斜，在一定程度上影响了地方政府在调节区域经济发展中应有作用的发挥。

二、经验

世界各国因国情不同，在合理划分税收权限方面也有所差异，但归结具有以下共性：

1．在立法方面，具有完整税收立法。不论是管辖权分散的联邦制国家的美、德，还是管辖权相对集中的英、法，这些市场经济高度发达的国家，均拥有统领整个税收体系的税收基本法典，明确各级政府的财政职能与相互关系。

2．在税收管辖权方面，中央与地方合理分权。国际上众多实行分权型或集权分权兼顾的国家，在注重中央财权集中的同时，也充分考虑到地方税制在整个税收体系中的重要作用。使地方政府一般具有相对独立的地方税收体系，具有相当的税收管辖权。从制度上保证了地方政府必要的财权，借此调动地方的积极性，增加地方财政收入，强化对区域经济协调发展的作用。

3．在税收管理级次划分上，统筹兼顾三级管理。绝大多数国家在税收管理级次划分坚持与政权级次相一致，实现三级管理。在分税的同时，注意与各级政府的责、权、利有机结合，坚持以事权定财权、税权的原则，充分调动发挥各级地方政府的积极性、主动性。

三、完善

针对我国目前实际情况，结合国际经验，笔者认为，合理划分税收管辖权限，建设地方税收法律体系。通过法律形式确定地方税收权限，是理顺中央、地方财政关系，深化全国税制改革，发挥税收宏观经济的杠杆调节作用，促进国家整体经济高速增长，地方协调发展的重要内容与举措。

（一）建立《税收基本法》确定税收各项基本原则

明确各级政府之间、税务部门之间、税务机关与纳税人之间在税收领域的责、权、利关系，使各项法令都有法定依据，明晰中央和地方税收权利和责任，促进地方税收体系建设纳入依法治税的轨道，真正走上税收管理法制化道路。

（二）建立三级立体分税网络，赋予地方政府适当税收管辖权

通过对世界经济发达国家地方税收体系的研究，我们发现，无论是联邦制还是中央集权制的国家基本上都是三级分税体系，地方政府均拥有一定的税收立法权。结合我国国情，笔者认为，可实行中央、省（包括自治区直辖市和计划单列市）、市三级立体分税网络。在涉及国家宏观经济领域、全国统一征收的、税收规模较大的、影响国计民生的地方税种，税收立法权集中于中央，保证中央政府的绝对权威，拥有对全国经济足够的宏观调控能力；全国不统一征收的税种，如“特定的财产行为税”税收立法权、执法权可全部或部分下放到省级政府；市一级政府，在严格执行国家法律法规及省级制定的规章的同时，可结合自身实际，对上一级立法征收的税种，享有减免权。

（三）结合我国区域经济发展实际，分类下放税收立法权

根据适度分权与统筹全局的原则，结合我国宏观经济发展趋势与微观区域经济要求，我们认为对全国税制改革，按经济发展水平分以下三类：

1．沿海地区。沿海经济发达地区，税源储备丰富，可根据实际情况下放给地方政府部分税种开征、提高税基、合理减免等税收立法权、执法权。采取消费抑制、规模控制、导向引导的宏观税收政策，即赋予地方政府对开征特种税的权力（如宴席税、遗产税），以及对关系广大人民群众生产生活的地方税种（如契税）提高税基、合理减免的权力；引导重点企业参加西部大开发，实行税收优惠的权力。在维持经济、社会、税收稳定增长的同时，促进企业顺应国家宏观经济发展的战略要求，积极投身于中部建设、西部大开发的热潮中。

2．中部地区。对中部经济较发达财源税源较充足地区，酌情下放省级政府提高税基、适当制定实行部分地方税种优惠政策的权力。既可杜绝地方政府为局部利益，私设地区财政返还政策，干扰宏观经济市场的弊病，又可以通过提高税基，实施地方税种优惠政策涵养税源、留住税源，维护地方既得利益，保持地方政府的经济工作积极性。

3．西部开发区。对西部开发地区，在坚持国家优惠政策的同时，下放部分地方税费的免征、减征权。吸引国内外经济力量的介入，投身西部大开发的热潮。与此同时，国家通过转移支付、信贷支持等方式，解决地方政府财政实际困难。避免因财力问题，发生追求短期效应，杀鸡取卵的现象。使其把充足的精力投入到税费改革、地方税费的免征、减征上，推动西部大开发建设的顺利运行。

（四）明晰税收执法权，强化税收执法主体地位

1．明确各执法主体的执法责任与范围。在按照税收收入归属权与执法权相统一的基础上，明确各执法主体的执法责任与范围，依法对现行税收执法权予以界定和规定。建立与税收管理权相匹配、相统一的分税制财税体制。

2．规范税收减免政策。规范税收减免税政策，实现公正、公平执法。在实现政策规范，税收管辖权明晰的基础上，维护税收执法刚性与平等竞争的良好环境的同时，杜绝地方财政私设税收返回政策、干扰地方经济发展的现象的发生。

（五）迎接WTO挑战，合理划分税收管辖权

中国自加入WTO以来，严格按照WTO的运行原则与要求逐步完善各项工作，特别是其中的国民优惠和透明原则，对我们税制改革，统一内外合理划分税收管辖权提出了新的要求。

1．税收是国家宏观调控经济的重要手段。税收作为国家宏观调控经济的重要手段，主要通过参加国民收入分配、再分配的过程，发挥其组织财政收入，调节国民经济、产业结构、居民消费、弥补市场经济缺陷的职能。因此，要充分发挥社会主义市场经济条件下税收的财政、效率、公平三大原则，适应税收国际化的要求，首先政府机关税务部门要转变观念，明确政府在市场经济的职责，变管理型政府为服务型政府，以依法行政代替硬性规定，借鉴国际税收管理先进经验，用好手中的权力，为地方经济发展服务。

2．根据WTO运行要求统一内外税制。按照市场经济的公平税负原则和WTO要求的国民待遇原则，消除内外资企业税负不一、优惠各异的现状，重新合理核定中央、地方税种，明确国税、地税管理权限，建立完善的中央、地方税收管理体系，更好地发挥税收的调控职能。

3．根据WTO的贸易自由化原则和透明度原则要求，进一步规范我国的收费行为，加快费改税的进程。进一步规范税外收费行为，最终形成以税收为主体，以规范合理的收费为补充的财税收入格局，建立与社会主义市场经济相适应的科学、规范的政府收入机制。

总而言之，21世纪是新经济的时代，是信息技术推动世界经济全球化、各国经济一体化的时代，是与时俱进的时代。为适应新形势、新问题带来的新机遇、新挑战，在参考国际先进经验的同时，需结合中国社会主义初级阶段的基本国情，合理划分税收管辖权，进一步深化税制改革，逐步建立科学规范的税收管理体系。在强化中央宏观调控能力的前提下，赋予地方政府适度的税收征管权限，走出一条有中国特色的税收管理发展之路。