关于环境保护税收问题的思考

关于环境保护税收问题的思考

才让扎西

20世纪70年代以来，伴随着改革开放的前进步伐，中国经济进入高速发展时代，但环境问题也随之日益凸显。当前，我国已进入全面建设社会主义市场经济体制的新时期，迫切需要我们探索适应市场经济要求的环境保护手段，因此，在调整、补充和完善我国现有税制及排污收费制度的基础上，在我国现行税制内部建立起适合我国国情的相对独立的环境保护税收体系成为解决环境问题的当务之急。

一、发达国家在环境保护税收方面的实践

西方国家的“环境保护税收”主要有三类：

（一）对高耗能高耗材行为征收的税。如德国、荷兰征收的润滑油税，美国、法国征收的旧轮胎税，挪威征收的饮料容器税等。

（二）对企业排放污染物征收的税。包括对排放废水、废气、废渣等的课税。如英国、荷兰、挪威等征收二氧化碳税，美国、德国、日本征收二氧化硫税，德国征收水污染税。

（三）对城市环境和居住环境造成污染的行为税。如美国、日本征收的噪音税和工业拥挤税、车辆拥挤税。

西方发达国家，特别是美国、荷兰和瑞典，因政府和国民的环保意识较强，其在环境保护税收方面也处于世界前列。由于不同国家的国情差异，在环境保护税收的调节领域和调节力度上也有所不同。美国的“环境保护税收”制度包括对产生臭氧的化学品征收的消费税、对汽油的征税，对与汽车相关的其他征税、开采税、对固体废物处理的征税等。荷兰特别为环境保护目的而设计的税收主要包括燃料税、噪音税、垃圾税、水污染税、土壤保护税、地下水税、超额粪便税、汽车特别税、石油产品的消费税等。瑞典的“环境保护税收”包括对燃料征收的一般能源税；对能源征收的增值税、二氧化碳税、二氧化硫税、电力税；以及对化肥、电池等的征税等，已经占到税收体系的重要部分。其环境税的核心是对能源的征税，而对能源的征税是从多方面来进行的，目的主要在于通过征税使能源的消费水平下降，并促进技术革新。

二、我国现行税收制度中的有关环境保护税收设计及缺陷

自改革开放以来，我国一直将保护环境作为一项基本国策，运用税收手段加强环境保护也已经有20多年的历史了。早在20世纪70年代，我国的原工商税和工商所得税中就曾规定对工业企业以废渣、废液、废气等“三废”和其他废旧物资为主要原料生产产品所取得的销售收入和利润给予定期免税照顾。此后，我国的税收制度虽然历经多次改革、调整，但也始终将保护环境作为税制建设的一项重要内容。

我国现行税制中关于环境保护税收的设计主要分散于税种中，主要包括：

（1）资源税：对如原油、天然气、有色金属等矿产品和盐类资源征收资源税。

（2）增值税：自1994年起对原材料中掺有不少于30%的煤研石等废渣的建材产品按6%的征收率计算缴纳增值税。1996年起对资源综合利用生产的建村产品，实行即征即退和减半征收的政策。自2001年起对综合利用发电实行即征即退和减半征收的政策优惠。

（3）消费税：对环境造成污染的鞭炮、烟火、汽油、柴油以及摩托车、小汽车等消费品列入征收范围，并对小汽车按排气量大小确定高低不同的税率。

（4）企业所得税：2008年1月1日起执行的新《企业所得税法》较好地融入了环境保护税收的理念，规定对符合条件的环境保护、节能节水项目的所得实行“三免三减半”的优惠政策；对购置节能节水、安全生产等专用设备的，可按投资额的l0%从当年的应纳税额中抵免；企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入。

（5）土地使用税：对纳税人实际占用的土地按面积征收定额税。

（6）土地增值税：对转让国有土地使用权及其附属建筑物产生的增值收入征收土地增值税。

这些税收条款正是我们进一步建立和完善我国环境保护税收体系，从而将税收的环境保护作用发挥的一个重要条件。但是，与其他政策相比，上述政策显得零散和不够系统，所发挥的作用也略显单一，存在很多局限性：

（1）我国现行税制中缺少以保护环境保护环境为目的的专门税种，税收对环境保护的作用主要靠分散在某些税种中的税收优惠措施来得以实现，这样既限制了税收对环境污染的调控力度，也很难形成专门用于环保的税收收入；

（2）现行税制中为了环保而采取的税收优惠措施的形式过于单一，仅限于减税和免税，缺乏针对性和灵活性，影响了税收优惠的实施效果；

（3）在保护自然资源方面，现行的资源税也很不完善。我国现行的资源税并不是专门的环境保护税种，而是调节从事资源开发企业由于资源本身的优劣和地理位置差异而形成的级差收入，往往会起到鼓励地方对资源过度开发的作用，从而加剧生态环境的恶化。

三、建立环境保护税收体系的必要性及紧迫性

我国在总结前一阶段经济社会发展经验教训的基础上得出了可持续发展的思想，并迅速得到了国际社会的认同。从粗放到集约，从向资源要经济到环境保护与经济发展和谐共处，这当中可以说我们付出过巨大的代价。在社会主义初级阶段完成了原始积累以后，现代化的高度发展使各种环境保护问题也不断凸现，不管是中国还是世界其他国家都认识到环境保护的重要性，从我国这几年来下大力气狠抓节能减排，关停高污染、高能耗的企业就可窥见一般。说明了传统的发展观已经从根本上得到了动摇。可持续发展已经成为中国经济和社会发展观的一个指导思想，而税收手段的利用已经成为我国贯彻21世纪议程的一个重要的经济政策手段之一，明确列入了政府的文件。与此相适应，21世纪的税制不再是以经济增长即GDP为中心而是以可持续发展为核心的税制。与此同时，税收的效率原则和公平原则也将发生内涵上的改变。传统的效率原则体现在税收有利于GDP或人均国民收入的提高，但在可持续发展思想的指导下，税收效率应体现在经济社会的全面进步上，换句话说，要考虑税收的环境保护效率。传统的税收公平原则主要考虑当代人之间财富分配的公平，而不考虑当代人和后代人之间的公平，新的发展观则要求考虑到“代际公平”。由于上述的差异，现行税制必将按可持续发展观做进一步调整，构建我国环境保护税收体系已势在必行。而我国现行税制中关于环境保护税收的设计也为建立环境保护税税体系奠定了基础，也为建立环境保护税收制度提供了可能。

四、建立环境保护税收体系的对策及建议

（一）明确建立环境保护税收制度的思想。把握环境保护税收与国家产业政策相结合，与宏观调控相结合，与环境保护相结合，与环境改善相结合等原则，根据我国资源现状和特点，促进企业按物耗少、技术密集、附加值高的原则发展，加强对能耗大、用水多、占地多、污染严重的重化工业的管理。

（二）扩大资源税和消费税的征收范围遏制资源过度利用和浪费。对资源课税的基本原则是普遍课征、级差调节。我国资源税的征收范围应尽可能包括所有应该给予保护的资源。而我国现行资源税征收范围过窄，仅对矿产品和盐类资源课税，起不到全面保护资源的作用。因此，应扩大资源税的征税范围，把矿藏和非矿藏资源列入其中。并且对非再生性、非替代性、稀缺性资源课以重税，以扩大资源的保护范围，如水作为重要环境保护资源，应纳入资源税的范围加以调节，使资源税制更加规范、完善，以进一步促进我国资源的合理保护和开发。对资源消耗量大的消费品和消费行为应纳税消费税课税范围，并适当提高税率。如饮料容器、一次性纸尿布、高档建筑装饰材料等，都应列入消费税的征收范围。导致环境污染严重的消费品和消费行为，如大排量的小汽车、越野车、摩托车、摩托艇，由于其客户群对价格并不敏感，低税率并未能有效抑制其消费行为，因此应大幅提高税率或设置累进税率，以征收较高的消费税。而对于资源消耗量小、循环利用资源生产的产品和不会对环境造成污染的绿色产品，如对未达到高排放指标的小汽车给予一定优惠。

（三）在相关领域以费改税避免环境恶化。税收具有强制性、固定性、无偿性的特征，比收费更具有约束力。而且税收由税务机关统一征收，征收成本也比收费低。因此，在排污等领域实行费改税已非常必要。这有利于税收政策措施在促进可持续发展方面发挥应有的作用。类似的可将有害气体排放费、水污染防治费、噪音费分别改为有害气体排放税、水污染税和噪音税。

（四）采取多种税收优惠政策引导经济可持续发展。我国现行的有关可持续发展的税收优惠政策应在减税、免税的基础上综合运用加速折旧、投资抵免等手段对原有政策做出完善。这主要体现在完善现有税制的制度设计上。

（五）设立新的环境保护税种。可针对利用环境资源的行为设计专门的环境保护税种。如以排放“三废”和生产应税塑料包装物的企业、单位、和个人为纳税人；以工业废气、废水和固体废物及塑料包装物为课税对象；对不同的应税项目采用不同的计税依据。而对再生资源业实行税收优惠政策，以利于环境保护和资源使用效率的提高。

（六）在不同地区实行差别环境保护税制。在美国，大部分与环境相关的税收计划是由州和地方政府来实施的，因此每个州的标准都不一样。但美国无论在联邦层次上，还是在州层次上对环境税收越来越重视，从现有的环境税收的实施效果来看，它们的作用是显著的。而我国幅员辽阔，地区差异很大，有的地区环境保护环境相对较好，而有的地方相对环境保护脆弱，国家在制定环境保护税收法律的基础上，可把税收法规的立法权下放地方，各地根据情况灵活设置征税范围、税率等细则。如2011年的舟曲8.8泥石流后，舟曲局部的生态环境遭到严重破坏，除国家采取相应扶持政策外，还可利用税收这个经济杠杆来促进生态环境的恢复与重建，在矿山的开采、基础设施的重建、震后废墟的转移清理等领域都可考虑利用税收这一手段来鼓励或限制。

作者单位：甘南藏族自治州地税局

写作时间：2011.9