城市经营的主客体和目的

8.1.3　城市经营的主客体和目的

城市经营主要研究什么是城市经营、为什么要进行城市经营、怎样经营以及由谁来经营、什么时候经营。有鉴于此，通过对国内外城市经营研究的分析，我们提出一个城市经营的三维理论分析模式，如图8－1所示。

图8－1　城市经营的三维理论模式

由于对城市经营的概念存在着不同的理解，如以城养城的资金导向说、城市的可持续发展功能导向说、城市要素说以及城市市容说等等。因此，在这里需要从以下几个方面对城市经营的内涵作一些深入了解。

(1)城市经营的主体

在计划经济时期，城市的经营主体是政府，更准确地说，那时候并不存在城市经营，只是政府在管理城市。改革开放以后，我国引入了市场机制，城市还只有政府来经营就显得效率不足了。

过去，政府作为城市经营的主体，其职责就是按照市场经济规律，综合运用城市土地资本、地域空间及其他经济要素，在整个城市范围内实现资源配置的最优化，引导市场健康发展，加大为城市服务的力度。现在，随着城市经营实践的不断探索，大家对城市经营的主体有了新的认识:城市经营的主体并不只有政府一家，应该是多元的，市场、企业和个人都是城市经营的主体。

现在一些城市建设项目的经营主体已经出现了多元化的形式，主要有国有国营、国有民营、民有民营。对于那些具有垄断性质、关系国家安全、投资额巨大回报率小的不能由私人经营的项目，当然还要由国家即城市政府来经营，但政府在经营中也要按经济规律办事。而对于那些准公共产品，如环保、房地产、公共交通、电力、自来水、机场等项目，可以逐渐放开交由私人来经营。对于一些投资较小、与市民生活联系比较紧密的项目，如公用电话亭等，采取民有民营既可以节约国家的投入，还可以为市民生活带来方便。

城市经营理念是在建立社会主义市场经济体制的过程中提出的，它的出现本身就是为了适应市场经济的要求。因此，市场理所当然成为城市经营的主体，具体说来就是让活跃在市场上的各个企业成为城市经营的主体。长期以来，政府垄断着城市的所有公共资源，完全否定了市场的作用，使得城市资源配置不合理，管理效率低下，城市经济失去应有的活力。因此，凡是那些市场和企业能够经营并且比政府经营更有效率的城市设施建设和项目都应该交给市场和企业。

另外，政府在为城市经济的健康发展营造良好环境的同时也不能忽视其他主体的存在，如果不培育城市范围内的企业和个人的主人翁意识，那么，在城市政府推行经营城市理念，依据本地实际情况，创造市场优势，吸引更多内外资本的同时，城市内部企业和个人就会因缺乏城市经营意识，破坏城市形象，降低城市发展的生机和活力。企业是城市经营的参与主体，全体市民是城市经营的决定力量。所以，要肯定城市企业和个人的主体意识，通过他们的主动参与来搞好城市的发展，通过每个企业和全体市民的共同努力，树立城市的新形象。城市企业就像城市细胞，城市的经济效益最终要通过企业和个人的效率和效益反映出来，只有激活城市的细胞，城市才能有更好地发展。可见，城市经营的主体应是多元、发散、网络型的。

但是在肯定城市经营主体多元化的同时，也不能否认政府在城市经营主体中的主导地位。首先，由于市场存在着外部效应，私人在获取收益时花费的成本与社会所获得的收益和成本往往是不一致的，这就导致了污染、交通拥挤等一些城市不经济现象;第二，由于公共产品具有消费的非竞争性和非排他性，因而市场并不会主动提供社会所需要的公共产品，私人部门无法通过公共产品的供给获得收益，因而服务城市功能的一些公共设施，如绿地、桥梁、图书馆等就只能由政府来提供;第三，市场竞争的非对称性所决定必须由政府维持某些行业竞争的有效性，比如将城市公交运营权拍卖，在经济效益提高的同时也使服务水平大为提高，给老百姓带来了极大的实惠;第四，由于财富市场分配的不公平，必须由政府实施必要的干预来保证社会的基本公平。

(2)城市经营的客体

城市经营的客体也就是城市经营的对象，从不同层次来说，就是城市所拥有的各种资源、资产及资本。

所谓资源，本义是指为了满足人类的需求而被用来消费的、处于加工和未加工状态的生物或非生物的天然资源，以及通过组织生产活动使潜在资源现实化的人力、文化资源。作为城市经营的对象，城市资源是在城市发展过程中经过长期的聚集和沉淀形成的自然的、人文的、现实的、潜在的、有形的、无形的各种生产要素，其中既包括土地、海洋、山水、树林等自然资源，也有文化遗产、民俗风情等人文资源;既有已经开发的、为人带来了福利的现实资源，也有由于技术条件限制而待开发的资源;既有以实物形态存在的有形资源，也有以非物质形态存在的无形资源。

具体来说，作为城市经营客体的城市资源主要分为城市物质资源(有形资源)和城市无形资源两大类，其中有形资源包括:(1)自然资源，包括土地、江河、海洋、山地、树林、矿产等不可再生资源;(2)可再生资源，其中包括自来水、电力、天然气、广场、路桥、车站、机场、地下管网等基础设施和科、教、文、卫等非基础设施;(3)其他资源，产业以及作为城市经营主体一部分的企业，居民也是城市经营的客体，这一点很特别。城市无形资源包括:(1)无形的文化资源，包括城市文化、城市文明、城市形象、城市风光、城市品牌等;(2)无形的经济资源，包括准公共产品、资产的开发权、使用权、冠名权、经营权以及城市广告(如灯箱广告)等，具体见表8－1所示。

表8－1　城市资源分类表

资产是指被特定的会计主体所拥有的、对于主体具有经济价值的有形和无形资源。资产既包括现金等支付手段、商品和建筑等有形资产，也包括经营权和特许权等无形资产。根据主体的不同，各种资产将发挥不同的作用。从城市经营的角度看，城市资产通常按资产形态划分为有形资产和无形资产。有形资产包括城市土地、国有企业、人力资源、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物、城市环境等，无形资产包括城市形象、城市品牌及其开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等。

资本是能够带来未来收益的价值，是资产的价值形态，从城市经营的角度来看，城市资本通常根据其来源不同分为自然资本、再生资本和延伸资本三类。自然资本是指自然形成的、不可再生的资本，包括土地资本、水域资本、矿产资源等;再生资本是指通过大量投入形成的资本，包括道路、桥梁、公园、自来水管线等城市基础设施;延伸资本是指包括冠名权、广告发布权、公交线路经营权等从城市有形资本中衍生出来的无形资本。

作为城市经营的客体，城市资源、资产、资本三个层次的划分不是绝对的，由于城市资源可以通过特定经济主体的开发转化为城市资产，而资本又是资产的价值形态，所以在划分中难免会有重叠的地方。

(3)城市经营的作用及目的

从一般层面上看，城市经营的目的是通过城市资产的运作，使沉睡的资产变为城市资本，从而解决城市发展的资金“瓶颈”。从更高的目标来看，城市经营不仅仅是解决钱的问题，更是为了解决城市功能问题，通过城市经营进一步提升城市的集聚能力和承载能力，从而实现和提升城市的价值。据调查，截至2005年全国已有200多个城市正在开展城市经营的试点和探索，并已取得了一定的成绩，显示了城市经营的蓬勃发展势头以及重要的现实意义。

首先，城市经营是提升城市综合竞争力的重要途径。城市经营的内容不仅包括城市硬件设施的建设，更重要的是城市无形资产的创造。城市是一种特殊的资源，它不仅是土地、建筑物或人口的聚集，更是市民的生活、工作、学习和思维方式的集中交流。城市经过长期聚集、积累和沉淀形成了自身的资产，而其所体现的城市形象是城市独特的、无法替代的竞争优势，是城市竞争力的核心价值所在，是城市参与国际、国内竞争的不竭源泉。

其次，城市经营是创造城市社会财富的必由之路。在计划经济时代的旧体制下，城市建设的资金来源完全依靠政府财政，资金来源渠道单一狭窄，资金的极度短缺严重制约了城市基础设施的建设和城市公共产品的供给，资金短缺是我国城市建设中长期面临的问题，也是普遍存在的问题。一方面，过去几十年城市建设的历史欠账太多，另一方面由于城市化进程正处于加速发展时期，对城市基础设施、公共产品的需求迅速提高，因而资金短缺和城市公共设施需求之间的矛盾十分突出。城市经营实践表明，通过城市经营获得的城建资金往往是财政来源的十几倍甚至几十倍，城市经营不仅能够迅速突破城建资金瓶颈，而且有利于实现城市的可持续发展。城市经营通过盘活城市的土地、基础设施等存量资产，实现实物价值的资本化;除纯公共物品外，营利性的准公共物品也可以实行以政府为主导的多元化经营，实现增量资本的价值多元化;政府通过城市资源使用权和经营权的资本化，可实现城市无形资产的有形化，以促进城市社会财富的有效、持续增长。

再次，城市经营的根本目的是改善城市环境、改善市民生活。在城市经营过程中，其具体的目标会因城市不同而有所差异。有的城市经营是围绕国际化这一目标展开的;有的城市经营是以城市文明进步为目标的;有的城市经营是围绕特色产业这一目标展开的;有的城市经营是围绕可持续发展的生态性目标展开的。但最终目的都是要构建和谐的城市框架，拓展城市空间，强化城市管理，营造良好的生态环境和投资环境，提高市民的居住水平和生活质量，不断完善城市功能和提高城市综合性实力，促进城市建设与经济社会协调发展。城市经营可以极大地改善和提高市民的生活质量，改善和提高城市社会效益、环境效益。城市经营带给市民的不仅仅是工资收入的提高，还有生活质量的提高和环境的改善;城市经营不仅有生产意义，而且有生活意义，是全方位和立体的。

最后，城市经营是城市管理职能转型的必然选择。随着我国城市化的快速发展和城市的大规模扩张，资金匮乏、交通阻塞、环境恶化、城市贫困等问题常常困扰着城市政府，传统的以计划为中心的封闭、被动、一元化、静态的城市管理向开放、主动、多元化、动态的城市管理转化是城市政府管理城市的必然选择。我国的城市发展中存在着城市化的发展与工业化的发展速度不相适应、城市建设所需资金缺口大、城市资源低效应用等缺陷，显示了城市管理方式明显不适应时代发展的需要。目前，我国正处于城市化快速发展时期，人口、产业都在向城市加速聚集，城市基础设施的供求矛盾将日益尖锐。此外，中国加入WTO后，国际投资急速增加，这些都成为城市管理方式转变的契机和要求，城市经营作为城市管理的一项重要职能是新形势下城市管理职能转型的标志。