—年美欧加诉华汽车零部件贸易政策争端

三、剥夺保护新兴产业权利：2006—2008年美欧加诉华汽车零部件贸易政策争端

在开放经济体系下，除少数依赖资源产业且无意、无力改变现状的国家外，任何正常国家设置关税等进口壁垒的原则都是：初级产品进口壁垒低于制成品，零部件进口壁垒低于整车整机，消费品高于生产原料，奢侈品进口壁垒高于中低档消费品。特别是有志于赶超的后发国家，要想成功发展起新兴产业，对新兴产业产品进口就必须实施一定的保护措施，以便为国内产业保留国内市场的足够份额，并激励新兴产业的国内生产，适度的进口壁垒因此成为李斯特以来所有后发国家力图赶超时不可缺少的产业发展政策工具。而在所有贸易壁垒中，又以关税壁垒实施最为简便。然而，在片面的“贸易自由化”和“世贸规则”旗号下，依靠对《乌拉圭回合最终文件》内容的无限放大和曲解，美欧发达国家已经在很大程度上剥夺了相当多的发展中国家运用这项产业发展政策工具的权利。前文提及的1996年美欧日诉印尼汽车工业政策之争就是一个典型案例，中国汽车工业也未能幸免。

汽车工业一向是中国产业发展政策的重点领域，我国制订的第一部行业产业政策就是1994年3月国务院颁布国家计委会同国家经贸委、机械工业部制订的《汽车工业产业政策》。1994年3月25日，国务院第16次常务会议审议通过《90年代国家产业政策纲要》，又将汽车工业与机械电子、石油化工、建筑业定为重点发展的支柱产业，许多省市也制订了发展汽车工业的地方政策。2004年6月1日，国家发展改革委员会又正式颁布实施新的《汽车工业产业政策》（下文简称“《政策》”）。2006年中国和美国、欧盟、加拿大之间围绕我国《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》的争端则是我国第一次在世贸组织争端解决机构“单打独斗”应对一场争端。在此之前入世5年时间里，除了2002年参与的一场“群殴”（与欧盟、日本等国家/地区共同向世贸组织起诉美国的钢铁保障措施）之外，我国尚未在世贸组织内独立提起过任何诉讼，在利用世贸组织争端解决机制方面甚至不如印度、巴西等发展中国家活跃。

美欧加三方共同向世贸组织投诉我国汽车零部件进口政策始于2006年3月30日，离胡锦涛主席访美只有数周之时。这场争端起源于我国2004年版《汽车工业产业政策》，该《政策》第十一章“进口管理”明文规定，“国家支持汽车生产企业努力提高汽车产品本地化生产能力，带动汽车零部件企业技术进步，发展汽车制造业”（第五十二条），并提出了汽车生产企业用进口零部件生产汽车构成“整车特征”的概念（第五十三条至第五十七条）。

根据该《政策》的上述精神，2005年2月28日，海关总署、国家发改委、财政部、商务部联合颁布《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》，从4月1日开始执行，该《办法》的核心内容是第二十八条、二十一条和二十二条。其中，第二十八条规定：“对经核定中心核定为构成整车特征的进口零部件，海关按照整车归类，并按照整车税率计征关税和进口环节增值税；对核定为不构成整车特征的，海关按照零部件归类，并按照相应的适用税率计征关税和进口环节增值税。”

第二十一条规定：

有下列情形之一的，进口汽车零部件构成整车特征：

（一）进口全散件（CKD）或半散件（SKD）组装汽车的；

（二）在本办法第四条规定的认定范围内：

1．进口车身（含驾驶室）、发动机2大总成装车的；

2．进口车身（含驾驶室）和发动机2大总成之一及其他3个总成（系统）（含）以上装车的；

3．进口除车身（含驾驶室）和发动机2大总成以外其他5个总成（系统）（含）以上装车的。

（三）进口零部件的价格总和达到该车型整车总价格的60%及以上的。本项整车特征核定标准自2006年7月1日起开始生效。

第二十二条规定：有下列情形之一的，进口汽车零部件构成汽车总成（系统）特征：

（一）进口整套散件组装总成（系统）的；

（二）进口关键零部件或分总成组装总成（系统），其进口关键零部件或分总成达到及超过规定数量标准的（详见附件1、2）；

（三）进口零部件的价格总和达到该总成（系统）总价格的60%及以上的。

上述条款之所以出台，背景是我国与其他大多数国家一样，整车进口税率远远高于零部件进口税率。按照《中华人民共和国加入世贸组织议定书》第152号减让表，入世后我国主要用于载人的机动车辆最终约束税率为25%（税号8702、8703），机动车辆零件、附件（税号8707）最终约束税率仅有10%。而20世纪90年代末以来中国汽车市场出现了爆炸式增长，由于我国主要汽车生产企业多数属于合资企业，为了尽快形成生产能力，抢占市场份额，同时外方企图减少对中国的技术转让，维持其对中国的技术优势和在合资企业中的主导权，这些企业大量进口构成整车特征的零部件，在中国国内的合资工厂内部只进行极为简单的组装工序，号称“仅仅安装上四只轮子”，在中国国内增值程度微不足道，却规避了整车进口的高关税。而由于符合地方政府及其领导的某些短期目标，这种做法又受到了地方政府动用行政力量给予的支持鼓励，致使国家提高汽车产品本地化生产能力、促进国内汽车企业技术进步的目的有全面落空之虞。在这种情况下，新《汽车工业产业政策》和《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》提出“整车特征”概念并落实其管理，以便促使合资企业推进核心零部件国产化，降低对进口零部件的依赖程度，实属势在必行。

然而，在《办法》的规定下，外方短期内将丧失其抢占中国市场份额的有力武器，在长期内，其最大限度减少对华技术转让、维持其对华技术优势和在合资企业中的主导权等目的实现的难度也将显著提高，加之《办法》将在一定程度上损害贸易便利化，外资厂商对《办法》的有关规定普遍提出了异议。由于在华外资汽车厂商中欧洲、美国厂商占有较大优势（当时欧盟贸易委员会称仅欧盟厂商就在中国轿车生产中占有20%—25%的份额），他们对此异议最为强烈，并通过母国官方途径与中国展开了交涉。

2005年10月，欧盟在中欧联合贸易委员会上向中方提出了这个问题。

2005年11月7日，欧盟贸易委员发言人史蒂芬·亚当斯指责我国汽车零部件进口机制使欧洲汽车制造商们难以通过在中国组建的合资企业进口汽车零部件，不得不从中国工厂购买汽车零部件，违反了世贸组织规则，声称欧盟方面可能就此向世贸组织起诉，中国与欧盟、美国汽车零部件产品贸易争端就此公诸于众。

2006年2月14日，美国贸易代表署发布了中国入世4年来第一份全面评估对华贸易关系的报告——《美中贸易关系：进入更大责任和执法新阶段》（U.S. Trade Relations: Entering a New Phase of Greater Accountability and Enforcement，下文简称《报告》），其中也非常关注中国的市场准入和产业发展政策，强调在从2006年开始的美国对华贸易政策发展第3阶段，对华贸易政策需要增添第3项核心原则——追求更平等、更持久、具有平衡的机会、能够为美国创造对称的出口部门就业机会的贸易关系。^[5]为此，在《报告》罗列的美国最关注的问题中，不仅包括市场准入，而且包括所谓“未通报的、广泛的对自己产业的政府补贴和优惠”。

就这场争端本身而言，尽管欧盟指责我国关于整车特征进口零部件的规定有向企业施加当地成分要求的意味，但从两个方面来分析，我国上述规定并非违背世贸组织规则的无理要求。

第一，原产地规则通常按照增值程度计算原产地，在中国国内工厂用构成整车特征零部件组装成的整车，其国内增值程度也不足以按照原产地规则认定其为中国国内生产的整车，换言之，对构成整车特征的零部件总成按照整车税率课征进口税，完全合理。假设美国对欧洲豪华整车课征高关税，对零部件税率较低，如果我国企业在与美国签署了《北美自由贸易协定》的墨西哥设立组装厂，进口构成整车特征的欧洲豪华车零部件，安装上4只轮子后向美国销售，美国有关部门肯定会指责这种做法。

第二，世贸组织《与贸易相关的投资措施协定》禁止强制性要求外资企业“购买或使用国产品或任何国内来源的产品”，禁止强制性要求外资企业“购买或使用的进口产品限制在与其出口的当地产品的数量或价值相关的水平”，但我国无论是新《汽车工业产业政策》还是《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》，都没有向外资企业施加上述要求，仅仅是堵塞进口税收管理的漏洞而已。

经过两年的磋商、调查、初裁、上诉，2008年12月15日，世贸组织上诉机构就美欧诉华汽车零部件贸易政策争端作出终审裁决，根据这项终裁，世贸组织上诉机构在汽车成套／半成套散件（CKD/SKD）进口关税待遇等方面支持了中方的上诉请求，纠正了专家组此前的错误裁决，但维持了世贸专家组此前认为中国做法构成歧视、违反国民待遇的裁决，中方败诉。根据世贸组织规则，中方在规定时限内修订了2004年版《汽车工业产业政策》相关条款，并从2009年9月1日起取消实施4年多的《构成整车特征的汽车零部件进口管理办法》。