土地储备收入与财政的关系的成因

9．2．1　土地储备收入与财政的关系的成因

由于土地储备收入与财政的关系涉及了中央政府、地方政府、企业以及农民四方的重大利益，因此其成因是复杂的，可以从这四个主体的关系之中进行一些探讨。

9．2．1．1　地方政府与中央政府之间的财税关系

在这一层关系中起重要作用的是财政分税体制。这一制度的改革使得地方政府钱少、事多的局面出现。这也是土地储备收入与财政的关系出现的一个重要前置性原因。

1994年分税制的改革确立了中央和地方在财税方面的关系。财政分税制历经了高度集权的统收统支、分灶吃饭的财政包干制，再到1994年的财政分税制，已经取得了巨大的进步。但不得不说，1994年分税制改革依然存在着不少弊端。

1994年我国开发实验分税制改革，分税制改革是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，是符合市场经济原则和公共财政理论要求的，这是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。分税制是按税种划分中央和地方收入来源的一种财政管理体制，实行分税制要求按照税种实现“三分”，即分权、分税、分管。所以，分税制实质上就是为了有效地处理中央政府与地方政府之间的事故与财政关系。中央将好征收、税源广、税基宽的税种收归中央，而留给地方征收的基本都是一些税额较小、征收难度大的税种。收入的划分中，中央占有了消费税、车辆购置税、关税等税种，并共享了增值税、营业税、所得税的大部分收入。省级以下的税收收入划分由省一级自行决定，这就导致了省级财政将财税上缴的压力向下级财政单位转移，造成财税层层上缴的局面。与此同时，中央却将事权不断下放，这就造成地方财政会出现支出大于收入的情况。财政拮据的地方政府在窘迫下只好另找出路，寻找另外可以增加收入却不与中央收入相冲突的途径。因此，分税制改革的弊病是导致地方财政收入锐减，是形成土地储备收入作为地方主要财政来源的原因，也是一个重要的基础性原因。

9．2．1．2　地方政府和农民之间的征用关系

在这一层关系中起主导作用的是土地征用机制。这一制度使得地方政府过分依赖土地收益的局面逐渐出现。

由分税制下的税制改革导致的地方政府财政窘迫迫使地方政府寻找可以有效增加收入的途径。而在行政事业收费的管理越来越严格的现在，可以抓住的就只有土地出让金这部分了。

《中华人民共和国宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第二条　规定，国家依法实行土地有偿使用制度。从法律制度和条文上看，这些可以作为地方政府收取土地出让金的法律依据。我国的城市土地实行土地国有制，农村土地实行集体所有制。因此，无论是城市土地还是农村土地，都属于全体人民所有，所以征用土地或者转让土地等行为就必须对土地所有者给予补偿。从关系本质上来看，收取的费用实质上就是使用者给所有者缴纳的地租。那么，为何地方政府却可以从中获得巨大的利益呢?

农民的土地归集体所有，土地开发商要想使用，首先要由地方政府出面将集体土地征用，将其变成国有土地，然后再通过各种方式转让给开发商。在这个过程中，地方政府是以该土地农产品产量作为基准估算价值来估算土地价值的，相当于按该土地一定时期内的产出量以货币形式付给农民的绝对地租。这样土地价格就会很低。同时又凭借各种行政权力压低征用土地中的种种应该支付却不想支付的补偿费用，因此在这个过程中地方政府付出的土地征用成本是相当低的。但是在地方政府将土地出让给地产商时，却是以土地的市场价格来衡量地价的，这就相当于以土地的地理位置好坏支付的级差地租。而这两者的剪刀差，有时可达几十倍。地方政府就是通过这样的形式来获得其付出的绝对地租与级差地租的剪刀差。对于城市用地来说也是如此，地方政府可以直接将城市土地挂牌拍卖以换取土地的巨额出让金。土地征用制使得地方政府不费吹灰之力就可以获得巨额预算外收入，这就形成了地方政府对于土地运作的严重依赖。因此，土地征用制实质上是导致土地储备收入与财政的关系的直接原因。

9．2．1．3　地方政府和企业之间的融资关系

在这层关系中，起主导作用的是被称为土地融资的制度。这一制度使得地方政府财政依赖土地运作的状况有愈演愈烈之势。

地方政府融资主要是通过财政途径和金融途径。对于财政途径来说，土地运作会带来相关系列税费收入的增加。比如在地方政府征用农民土地再卖给地产商的过程中，就会发生土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税等一系列税收。同时，随着当地房地产业和相关产业的不断发展，还会带动企业所得税、房产税以及由房地产业所创造的其他税收的进一步增收。这是一个相互关联的产业链条，举足轻重。因此，地方政府绝不会轻易放弃这样省力又高效的融资途径。

对于金融途径来讲，地方政府一方面可以通过手中掌握的土地来提高自身的市场信用，凭借土地使用权和土地收益作为重要抵押物，使得自己在向银行借款等方面处于有利地位。另一方面还可以以土地为重要的筹码来进行招商引资，促进地方的企业规模发展，以带来更多的税收。

土地融资制使得土地储备收入与财政的关系模式在大部分地方政府更加稳固，是土地储备收入与财政的关系形成的另一个重要原因。

9．2．1．4　地方政府的自身原因

在地方政府内部，也长期存在着一个导致土地储备收入与财政的关系大行其道的制度，即政绩考核制。这一制度促使地方政府毫无节制地运作土地，甚至不断地抬高地价。

目前我国对于官员的政绩考核完全依赖于GDP等能体现经济发展水平的具体经济指标，而对于环境治理、社会保障、文化建设等内容则因为量化的困难而选择了忽略。所以，这就造成地方政府官员过分追求看得见的政绩，并以多缴纳税收、多创造GDP作为自己的工作核心任务。而土地储备收入与财政的关系的出现不但有效缓解了地方财政匮乏的局面，还可以积累更多的财政收入以便于搞看得见的政绩工程，所以地方官员才会想方设法地征地卖地，不断推动房地产业的发展而不顾这给土地储备收入与财政的关系带来的一系列恶劣影响。

因此，政绩考核制中的不合理成分是土地储备收入与财政的关系大行其道的一个重要客观性原因。