“土地财政”成因

“土地财政”源于我国香港地区的土地批租制。根据香港经验,政府通过土地批租可在短时间内取得可观的财政收入,不仅减轻了其他财政收入压力,还可以快速筹集城市基础建设费用,这种模式的存在,与我国1978年改革开放以来的发展形势非常契合,内地开始学习香港的土地批租制,1987年深圳率先在全国首次以协议方式有偿出让土地。随后,伴随着我国1994年出台的分税制改革、1995年出台的《房地产法》和1998年的住房市场化改革,土地出让的市场化日益成熟。

我们认为,我国处于经济社会转型期这一大背景提供了“土地财政”生长的土壤,特定阶段的制度和政策安排激励地方政府的“经济人”特性做出策略性选择,相应的制度和政策安排包括我国土地制度、财政制度、政绩考核体系。

附一图2-3　“土地财政”与经济增长、城镇化作用框架

一、现实诱因:财政分税体制

(一)分税制改革导致地方主体税种缺失

我国1994年的分税制改革,最大的内容在于划分相对固定的税种来划分中央与地方的收入,将税种分为中央税、地方税和共享税三种。税源集中,收入稳定,增收潜力大,容易征收的税收几乎都归中央政府所有或设置为共享税,如规模最大的增值税规定中央和地方按照75%、25%比例共享;而税基较窄、稳定性较差、增收难度大的税收则归地方所有,造成地方财政缺乏主体税种,税收入规模偏小。2002年我国实行所得税的分享改革,又将企业所得税、个人所得税由地方所有划归为共享税,起初规定各按50%比例共享,2003年起又按照中央60%、地方40%的比例共享。同时,分税制改革后,地方税务体系的改革进程较缓,加上省级以下对各地方的税收划分标准不一,收入划分链条过长,导致层级越低的地方政府,越是缺乏稳定增长的主体税种。另外,由地方独享的税种大都是与土地相关的税种,如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、契税,地方政府就把税收增收的重点也放在土地上,“以地生财”就不难理解。

(二)分税制改革导致中央与地方之间事权与财权的缺位

分税制改革的初衷在于增加中央财政收入,强化中央宏观调控能力,改革的实施也确实帮助中央回收了大量财权,改革之后,中央与地方的财政收入即趋向平衡,但分税制改革在将“财权上收”的同时,却未配合中央与地方之间事权划分的改革。随着改革开放的进一步深入,地方政府在承担区域建设、社会保障、价格补贴等公共事务方面的支出迅速增长,直接造成了地方政府财权与事权不对等的现状,越是到基层政府,这一矛盾越激烈。

(三)分税制改革缺乏对地方政府财政行为的约束

除上述之外,分税制规定了土地出让收入归地方所有、由地方完全支配,但又未对地方政府预算外资金的管理予以规定。以世界银行高级经济学家Hana在1998年提出“财政机会主义”理论来分析,当政策制定者面临财政约束条件时,往往有通过预算外方式积累财政风险的偏好。主观上,政府具有追逐自身利益的本性;客观上,约束条件缺乏为财政机会主义提供了便利^[29]。因此,当合理的地方税收入增长难以弥补地方支出的增长时,地方政府选择增加预算外收入则变得必然。

2006年12月17日,国务院办公厅下发《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发[2006]100号),明确将土地出让金纳入省级金库,实行政府性基金管理,支出一律通过基金预算安排,实行彻底的“收支两条线”。虽然现已规定土地出让金不再作为预算外收入不受约束,但是实际执行中出让金的预算管理并未到位,且原有的路径依赖依旧对我国的土地财政模式起到强化作用,并不影响历届地方政府在土地出让及相关财税获取上的行为策略。

(四)分税制改革后的中央转移支付改革滞后,地方财政吃紧

其实,分税制改革导致地方事权与财权不匹配并不一定会促使地方政府依赖土地财政模式,只要同步配套中央与地方之间的财政转移支付制度就可避免地方财力吃紧。事与愿违的是,当地方政府开始依赖中央财政转移支付来缓解地方财政压力,分税制改革后中央与地方的财政关系并未理顺,财政转移支付在制度安排上并不健全,相关改革进展缓慢甚至停滞。虽然近年来我国在改革中央转移支付方面也采取了一些措施,如2015年2月,国务院公布《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》规定了要优化一般性转移支付与专项转移支付的结构,逐年提高一般性转移支付占比,从严控制专项转移支付等。按照财政部公布的数据,2014年中央对地方转移支付46787.09亿元,相当于上年中央财政收入的七成,其中一般性转移支付27217.87亿元,专项转移支付19569.22亿元,一般性转移支付占比逐年提高至2014年的58.2%。如果该项意见得到妥善贯彻实施,可以在局部上对中央与地方财权、事权不匹配的矛盾有所缓解,但就目前而言,在我国政治集权的背景下,向地方转移支付的力度还是要高度依赖中央各部门的决策,且不可预见,中央与地方财政之间的体制问题没有得到彻底解决,地方政府仍然难以通过对中央转移支付的依赖来解决自身财力的不足。

二、直接驱动:政绩考核体系

现有研究大多认为,分税制改革造成地方政府的财权、事权不匹配是导致地方政府土地财政问题的根本原因;但是如上所述,近年来中央政府不断加大财政转移支付的力度,这一措施并没有有效遏制土地财政问题,土地财政的形成还存在其他隐含的激励制度,如政绩考核体系、官员的晋升激励机制。从地方政府层面看,当全国上下的工作重心都放在经济增长上时,在我国政治集权的背景下,中央实现经济增长的目标需要逐级下达实现,即使中央每年提出的增长目标是具备一定弹性的,但为了确保完成上级目标,基层政府实现地方GDP的增长等便成为硬性指标,导致出现地方政府片面强调GDP增长。从官员个人角度看,中央或上级政府掌握地方官员的人事任免权,为了进一步激励和约束地方政府致力于经济发展,以往对地方官员的考核以GDP增长率为主要指标。加上我国地方官员流动频繁,平均任期仅为2.6年^[30],官员的频繁调动致使官员过分关注短期政绩忽视长远建设,而土地财政收益恰恰可以在短期内大量获得,从而潜在地激化了官员的土地出让行为。有学者以实证的方式验证政治晋升激励对土地财政形成的影响,得出结论是晋升激励与土地财政存在正向互动关系,地方政府参与晋升竞争的行为促进了土地财政的显著增加,而土地财政反过来推动了晋升激励程度的提升^[31]。

三、制度保障:土地产权与征收补偿制度

(一)城乡土地“二元”制度,导致政府垄断土地流转市场

我国《宪法》和《土地管理法》规定,城市市区的土地归国家所有,农村和城市郊区的土地,除由法律规定属于国家所有的以外,归集体所有,并赋予国务院代表行使国有土地使用权。在现实操作中,国务院层层委托地方政府代为行使区域内的土地所有权,地方政府成为事实上的土地所有者以及城市建设用地的供应者。同时,土地受让人若需占用集体土地的,必须经过地方政府对农地予以征收并转化为国有土地才可予以出让,与西方国家通用的土地通过市场流转并不相同,地方政府是城乡土地流转的唯一中介,这就形成了地方政府对土地市场的垄断地位。另外,所谓根据“公共利益”需要征收土地的限制,由于地方政府垄断了对“公共利益”的解释,无论是公共目的或为经济发展目的等征收土地,政府都可以“公共利益”为由实施征收。

(二)土地征收补偿的设计,提供政府低成本获得土地的基础

我国《物权法》和《土地管理法》规定,征收集体土地的补偿主要包括土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费及其他附着物的补偿。这些补偿标准主要以原土地用途收益为计算标准,以保持被征地农民原有生活水平不降低为上限。以温州市为例,根据《温州市市区征用农民集体所有土地管理办法》,温州市将市区不同地段分为三类,一类地段补偿标准最高,并规定了各地类的年产值,其中以常年固定蔬菜地每亩年产值0.3万元为最高,土地补偿费最高是土地年产值的10倍,安置补助费最高是土地年产值的18倍,并对青苗补偿费、林木补偿费、征地现场处理包干费等做了具体规定,但此类补偿明显不能体现土地的真实价值。众所周知,土地的价值不仅在于其亩产收益等,土地作为农民赖以生存养老的基础,对中国农民而言更具有保障意义,土地的征收往往忽略了将农民社会保障、养老保险等金额测算,土地征收中给被征地群众的补偿标准过低,重静态的货币补偿,轻动态的政策补偿。与土地价值并不相符的低成本征收,助长了地方政府“补偿—征收—批租”的土地出让方式。

四、地方政府行为策略的选择

地方政府作为中央政府的具体代理机构,在其辖区内代表国家履行职能,具有明显的“政府人”特性^[32],这一点是毋庸置疑的。我们同时认为,地方政府在市场经济运作过程中,代表地方行使权力履行职能,也不可避免地具备“经济人”特性。在经济学概念中,“经济人”首先是自利的,其行为的根本动机在于追求自身利益;其次它是理性的,根据所处环境的不同决定其行为以实现自身利益的最大化。分税制改革后,地方政府作为具有相对独立经济利益组织的“经济人”特性更加突出,同时因地方财力的受限又难以求助于中央政府,在财政分税体制、政绩考核体系、土地产权流转与征收补偿制度的作用下,依靠其掌握的土地资源以获取自身经济利益的最大化,推行土地财政模式是地方政府必然选择的行为策略。此外,按照“逆向预算软约束”理论,土地财政作为地方政府为了突破现有的预算限制而通过权力在其管辖范围内“攫取”资源来完成政府政策目标的行为之一,产生的根源主要在于地方政府(官员)的逐利(机会主义)本性,以及不对称信息条件下人的有限理性选择。^[33]

以温州市为例,在实行分税制改革后的第一年(1995年),温州市地方公共财政预算收支缺口为6.82亿元,收支缺口占收入比重为历年最高,达到49.74%。其后1996～2005年,财政收支缺口逐年缩小并实现预算收入结余。从2006年开始,伴随着地方经济建设的大力发展、公共基础设施建设的支出增长,公共财政预算收支缺口逐渐拉大,预算收入增幅明显较预算支出增幅缓慢,2010～2014年的预算财政赤字均稳定在预算收入的三成左右。

在此情况下,由于中央一般性财政转移支付向资源枯竭城市、中西部不发达城市倾斜,温州市作为东部沿海城市受到的财政转移支付并未明显提升,近三成的财政赤字需要通过预算外收入或寻求以地融资等予以解决。根据温州市国土资源局数据,2009年、2010年温州市土地供应面积分别为1017.5827公顷、1421.1288公顷,2011年全市土地供应面积陡增至3043.6017公顷,且其后的2012年、2013年、2014年的土地供应面积分别为2527.734公顷、2987.3778公顷、4437.2171公顷,均维持在历史高位,具有明显的以增加土地供应换取财政收入的倾向。

附一表2-2　1995～2013年温州市公共财政预算收支情况　单位:亿元

续表

资料来源:《温州统计年鉴(2014)》。