土地储备收入与财政的关系的现状

9．1．2　土地储备收入与财政的关系的现状

当前，我国绝大部分地方政府都是以土地储备与交易的收入来维持财政支出，而且土地出让收益在整个地方财政收入体系中起到举足若轻的作用。表9．1是1998—2004年北京市财政收入与土地出让收入统计。

表9.1　1998—2004年北京市财政收入与土地出让收入统计　单位:亿元

数据来源:2006年北京统计年鉴，1999—2005年北京财政年鉴

从表9.1中可以看出，北京市在1998—2004年，土地出让收入的绝对值在迅速增长，6年间翻了31.3倍。而土地出让收入在北京市财政收入中的比重也呈不断上升趋势，到了2004年，土地出让收入在财政收入中的比重甚至达到骇人的76．06%。这6年间，虽然北京市的预算外资金收入没有较大的变化，但是其构成却发生了翻天大逆转。1998年，土地收入只是政府预算外收入的一个重要组成部分，占24．06%的比例，但是到了2004年，土地出让收入早已超过预算外收入甚至达到了预算外收入的5.85倍。这充分说明土地出让收益在北京市财政收入中的绝对地位。北京市作为国家的首都，地方财政收入尚以土地储备与交易的收入作为支撑，那么其他的城市状况又怎么样呢?表9．2是2000—2007年浙江省财政收入与土地出让收入统计。

表9.2　2000—2007年浙江省财政收入与土地出让收入统计　单位:亿元

数据来源:2001—2008年浙江财政年鉴

从表9.2可以得出，浙江的地方财政也是严重依赖于土地出让收入的，而且其土地出让收入在8年间绝对值翻了4.82倍。虽然在2004年，随着国家宏观调控政策的推行，浙江省圈地运动稍有缓解，但是随后又呈上升趋势。因此，浙江省的财政收入模式从本质上来说也是以土地出让收入为主。

材料:地方土地储备收入与财政的关系一览

浏阳是湖南省的一个县级市，2008年上半年受房地产市场不景气的影响，城区一些街道的财政税收大幅下降。其中荷花街道办事处上半年财政收入4962万元，没有完成时间过半、任务过半的计划，这其中的主要原因是房地产项目大部分未动工，造成地税减收1000多万元。而作为主城区的淮川街道办事处上半年累计完成财政收入6051万元，这其中地税收入3686万元，分别只占年计划的近四成和三成多，其中一个重要原因是房地产税收比2007年同期减少了近1000万元。

通过分析这一系列数据发现，一些地方政府高度依赖的土地储备收入与财政的关系已出现了严重问题，土地储备收入与财政的关系寅吃卯粮的现象将难以为继。

一、卖地成为地方政府的生财之道

土地储备收入属于预算外收入，又叫第二财政。在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。

长沙一位不愿透露姓名的房地产界人士大致列出了一个涉及土地的税费清单，仅在土地环节就有土地出让金、教育附加、城市建设附加、土地增值、城市建设配套、人防建设、质监、安检、新材料基金、白蚁防治、防雷、防洪等近20种税费，光土地环节的成本就超过开发总成本的35%。

这位人士还说，在土地储备收入与财政的关系上，一些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其他用途的土地整合后，再进行招、拍、挂，价格就会翻几番。

把土地储备与交易的收入作为政府财政的支柱，并非是某一城市或某一地区的个别情况。根据国土资源部公报的数据显示，2004至2006年，国内土地出让金分别为5894亿元、5505亿元、7677亿元，2007年前11个月为9130亿元，占全国财政收入的比重接近20%。

中国社科院城市发展与环境研究中心副研究员李恩平分析说，对土地储备收入依赖比较严重的应该是中部不发达城市和沿海还没有形成产业支撑的开发区，因为不发达城市和新兴地区没有相关产业作为支撑，因此土地储备收入必然成为政府收入的主要来源。

李恩平说，地方政府卖地生财与我国的分税制有一定关系。国家从20世纪90年代开始实行分税制后，尽管财政收入大幅增长，但留给地方财政的钱并不多。相比之下，由于城市扩张和土地占用带来的税收，包括建筑业和房地产业的营业税、所得税等，全部由地方享有，卖地当然就成了地方政府生财的最直接选择。

二、土地储备收入与财政的关系走到悬崖边

土地市场的惨淡使一些高度依赖土地储备收入的地方政府坐立不安。

数据表明，2007年长沙土地招、拍、挂的成交额为200多亿元，而当年长沙市的地方财政收入为261．33亿元。2008年长沙的土地成交额则减少到88亿元左右，基本与2006年差不多。“2008年房地产不景气对长沙财政影响非常大。”长沙市政府一位工作人员私下说。

2007年湖南房地产及建安企业的纳税额占全省全年地税总额的36%，可以说是湖南地税的主要税源。

2008年土地市场冷清的局面与2007年火热的情景形成了鲜明的对比。浙江中天集团湖南天翔房地产有限公司总经理许铭生2007年参与长沙一宗土地网上拍卖，当时一块位于长沙市河西雷锋大道的地块以每亩均价接近180万元成交;而一年之后，仍然还是位于河西的一处地块，却只有一家买家仅开出了每亩99．66万元的报价，价格相差近一倍。在最近一次网上挂牌的五宗土地中，因竞买报价低于底价或无人报价而有三宗流拍。

由于土地市场不活跃，浏阳市2008年上半年没有推出一宗土地进行拍卖出让。这意味着浏阳市的房地产开发存在着阶段性断裂现象，只能从过去拍卖的土地中开发房地产。

据中原地产研究中心提供的2008年10月土地月报显示，2008年1月至10月全国累计土地流拍率在三成以上，其中居住地块流拍率更接近四成。受成交量大幅下跌的影响，10月份土地成交金额仅为130亿元，较前9个月的平均值大幅下降34%;同期居住用地成交金额为71亿元，较前9个月的平均值下降46%。

中国指数研究院土地研究中心的数据显示，2007年1月至8月南京市土地成交面积为637公顷，共成交64宗地块，总成交价达171亿元。而2008年1月至8月，南京市土地成交面积只有362公顷，较去年同期下降43%。土地成交总价为79亿元，较去年同期减少92亿元。

2007年广州土地出让金预算收入为90亿元，实收207亿元，超收117亿元。但2008年由于土地成交惨淡，土地出让规模被大幅调减，前8个月土地出让收入只有约53亿元，仅为2007年实际收入的1/4左右。