我国土地储备制度的运行模式

2．1．4　我国土地储备制度的运行模式

在欧美等发达国家，土地储备的运行程序包括土地所有权和使用权的取得、土地保有和提供基础服务设施、土地供应或处置等环节。在土地取得方面，欧美和中国港台地区通常由政府出面，通过土地征收、行使优先购买权、自愿协议、区段征收、市地重划等方式取得，如果实施征收，需要对被征收者给予合理补偿。瑞典斯德哥尔摩于1904年即开始购买那些在未来有潜力被开发的土地，到1956年一直由不动产委员会负责，瑞典政府通过土地储备拥有70%的都市土地，可谓政府主导了都市土地市场。法国通过土地使用管制制度，即市政当局可事先选定将来计划发展的地区，将其指定为优先都市化发展地区，然后将公共设施基金使用于该地区，并实施地价管制和行使优先购买权获得土地。同样的政策还用于未来发展区和集中发展区等，以储备土地供未来使用及抑制土地投机。此外，法国还通过政府直接干预、实施农地保护计划和组织区域政务会的方式实现土地储备，方法包括政府行使优先购买权、自愿协议、土地征收等。

在中国，建立了土地储备制度的城市，其运作程序一般分为土地收购、土地整理和土地供应三个阶段;其中土地收购指通过征用集体土地、收回闲置土地、调整不合理配置用地和土地置换等方式取得土地使用权。而土地整理则指通过统一规划、统一拆迁、统一配置和统一开发等方式对所收购的土地进行整理与包装。土地供应指根据社会发展、城市规划和供地计划而采取土地招、拍、挂等形式公开出让土地使用权。

在我们具体的实践中，全国各地根据自身的土地状况，形成了各具特色的土地储备模式，下面进行简单的介绍。

2．1．4．1　市场主导型是上海市的初期储备模式

1996年上海成立土地发展中心时基本采用市场化运作方式。其主要特点是土地储备过程中土地储备机构参加土地购买和开发活动，完全以市场调控土地收购与开发的数量和质量。土地储备机构根据自己的收购计划和政府的规划建议和要求，通过与被收购单位谈判来确定土地收购价格或约定土地收益分成比例。通常按照约定由土地储备机构支付收购金取得土地，并按规定办理土地过户登记手续，土地储备机构在取得土地后负责对土地进行拆迁、平整和相关基础设施配套管理，对易于转让的储备土地由土地管理部门拍卖给有需要的用地者。

该模式着重于调控市场供求，但由于政府缺乏真正实现一级土地市场的垄断供应的能力，而且土地储备中心运作资金受限，因而在实际过程中收购阻力较大、收购力度有限，收购功能不能有效发挥。其次，单一结构的运行由于缺少法律和制度层面的保障，会造成运行中很多难以克服的困难。例如消化闲置存量土地的动作不大，资金缺乏难以取得集成规模效应，长期采用协议出让的方式，土地储备规模较小、层次低等。随着2002年上海成立地产集团以及2004年正式颁布《上海市土地储备办法》后，上海的储备模式逐步走向政府主导型的储备模式。

2．1．4．2　政府主导型的杭州市储备模式

这种运作模式在政府主导的基础之上合理发挥市场机制配置土地资源的职能，有效实现行政权力与市场运作的高效结合。它的特点是收购土地范围由政府制订的法律法规规定，规定范围内的土地统一由土地储备机构根据年度计划进行收购、储备、开发。土地储备管理部门根据年度预计用地需求以招标、拍卖的方式对储备土地进行统一出让。土地储备机构设置采用双核模式，成立土地储备委员会和土地储备中心，实行分层次两级管理的组织运作模式。

2．1．4．3　政府市场混合型的南通市储备模式

这种运作模式在一定程度上实现了行政指导、市场运作与土地资产运作的结合。它的特点是政府制订用于收购的土地范围，在收购土地时土地储备机构负责与原使用权者签订《国有土地使用权收购合同》，与此同时土地储备机构受市一级政府委托作为国有土地资产的代表，对国有企业改革中土地使用权中的作价出资(入股)部分进行管理，收取企业改革中以租赁方式处理的土地使用权租金和其他用地者按法律法规向政府缴纳的租金。土地储备机构设置采用双结构模式。南通模式与杭州模式相比，土地储备机构更多承担了土地资产管理的职能，容易造成在实际运作过程中土地储备机构的性质功能定位模糊，政府的行政管理职能与土地所有权职能产生混乱，造成政企不分的现象，从而影响实际的运行效果。

材料:中国国土资源概况

综述

中华人民共和国位于亚洲大陆的东部、太平洋西岸。其陆地面积约为960万平方公里，仅次于俄罗斯和加拿大，是世界第三大国。

中国领土北起漠河以北的黑龙江江心(北纬53°30')，南到南沙群岛南端的曾母暗沙(北纬4°)，跨纬度49度多;东起黑龙江与乌苏里江汇合处(东经135°05')，西到帕米尔高原(东经73°40')，跨经度60多度。从南到北，从东到西，距离都在5000公里以上。

中国陆地边界长达2．28万公里，东邻朝鲜，北邻蒙古，东北邻俄罗斯，西北邻哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦，西和西南与阿富汗、巴基斯坦、印度、尼泊尔、不丹等国家接壤，南与缅甸、老挝、越南相连。东部和东南部同韩国、日本、菲律宾、文莱、马来西亚、印度尼西亚隔海相望。

中国大陆海岸线长约1．8万公里。海岸地势平坦，多优良港湾，且大部分为终年不冻港。中国大陆的东部与南部濒临渤海、黄海、东海和南海。海域面积473万平方公里。渤海为中国的内海，黄海、东海和南海是太平洋的边缘海。

在中国海域上，分布着5400个岛屿。其中最大的为台湾岛，面积3．6万平方公里;其次是海南岛，面积3．4万平方公里。位于台湾岛东北海面上的钓鱼岛、赤尾屿是中国最东的岛屿。散布在南海上的岛屿、礁、滩总称南海诸岛，为中国最南的岛屿群，依照位置不同称为东沙群岛、西沙群岛、中沙群岛和南沙群岛。

土地基本国情

土地资源总量多，人均占有量少，尤其是耕地少，耕地后备资源少(即“一多三少”)是我国土地的基本国情。

我国国土总面积约为960万平方公里，居世界第三位，但人均占有国土面积仅为11．65亩左右，不到世界人均水平的1/3。我国耕地面积还在持续减少，人均耕地面积只有1．40亩，相当于世界人均耕地面积的37%左右，为加拿大的1/18，俄罗斯的1/10，美国的1/8，印度的1/2。

根据土地利用变更调查结果，我国全国耕地面积12173．52万公顷(18．26亿亩)，园地1181．31万公顷(1．77亿亩)，林地23611．74万公顷(35．42亿亩)，牧草地26186．46万公顷(39．28亿亩)，其他农用地2549．11万公顷(3．82亿亩)，居民点及独立工矿用地2664．72万公顷(4．00亿亩)，交通运输用地244．43万公顷(0．37亿亩)，水利设施用地362．86万公顷(0．54亿亩)，其余为未利用地。与2006年相比，耕地减少0．03%，园地减少0．04%，林地减少0．002%，牧草地减少0．03%，居民点及独立工矿用地增加1．11%，交通运输用地增加2．05%，水利设施用地增加0．37%。

一、土地资源的特点

我国土地资源的特点主要有以下几点。

(一)土地总量大，人均占有少

我国的国土总面积虽居世界第三位，与整个欧洲面积差不多。但是，我国有13亿人口，人均占有土地面积仅为12亩，只及世界人均数的1/3，仅相当于加拿大的1/47，美国的1/4。从土地利用结构看，耕地、林地、牧草地比重少，人均面积少。世界总土地面积中，农、林、牧用地占63．3%，而我国只占47．8%。世界人均耕地为4．52亩，林地为13．6亩，牧地为10．37亩，而我国人均耕地为1．41亩，林地为1．8亩。这表明，我国人多地少的矛盾十分突出，人均土地资源十分贫乏。

(二)山地多于平地，耕地比例小

山地、高原、丘陵约占全国土地总面积的69%，平原和盆地仅占31%。联合国粮农组织发表的74个国家的1986年统计资料表明:我国人均耕地和永久性农作物用地，只占世界人均拥有量的30%，在世界各国中居第67位。在全世界26个人口在5000万以上的国家中，我国人均耕地数量仅高于日本、孟加拉国，居第24位。我国以占世界6．8%的耕地，养育着占世界21．8%的人口，这说明我国农业的巨大成就，同时也说明我国耕地的人口承载力已逼近极限。

(三)土地资源地区分布不均衡

我国90%以上的耕地和内陆水域分布在东南部地区，一半以上的林地集中在东北部和西南部地区，86%以上的草地分布在西北部干旱、半干旱地区。这决定了我国不同地区土地的人口承载力相差很大。土地承载力大的我国东南部，是人口稠密的地方，人地矛盾更紧张。

(四)后备土地资源有限

我国农垦历史悠久，质量好的土地资源绝大多数已被开发利用，耕地后备资源潜力小。在我国现有的土地后备资源中，宜垦地约为5亿亩，其中质量较好的宜农土地只有2亿亩，近期最多只能开垦出1亿亩耕地，难以改变我国人均耕地少的现状。

(五)水土资源不平衡

我国人均水资源只相当于世界人均水平的1/4，列第88位。长江、珠江和浙、闽、台及西南诸河流域的水量占全国总水量的82．3%。而这些雨量丰裕的地区，耕地仅占全国的36%，黄河、淮河及其他北方诸河流域水量约占全国总水量的17%，而其流域地区的耕地却占全国耕地的63．7%。我国处于季雨地带，由于水资源的时空分布不均衡，使季节性和地区性缺水更趋尖锐。这一特点决定了我国的土地利用受水土资源不平衡这一因素制约。

二、我国耕地保护面临的严峻形势

(一)耕地资源人均数量少且质量低

首先，我国的人均耕地在世界上处于低水平。全国已有666个县(区)的人均耕地低于联合国粮农组织确定的0．8亩的警戒线，其中463个县(区)的人均耕地面积低于0．5亩。其次，我国的耕地质量总体水平较低。全国耕地分布在山地、丘陵、高原地区的占66%，在平原、盆地的仅占34%。而现有耕地中，有9100万亩坡度在25度以上，长期耕作不利于水土保持。耕地的自然分布存在缺陷，全国耕地中74．5%是旱地，只有25．5%是水田。再次，我国的耕地退化严重。受荒漠化影响，我国干旱、半干旱地区耕地的40%不同程度退化，全国有30%左右的耕地在不同程度上受水土流失的危害。

(二)近年来耕地大量减少

导致耕地减少的原因主要有两条，一是农业结构调整占用和灾害损毁。1986—1995年，农业结构调整占用和灾害损毁的耕地有7000多万亩。二是非农建设的占用造成耕地永久性流失。1997—2003年，统计的非农业建设占用耕地达1亿亩。由于客观原因，上述数字低于实际占用耕地的数量。当前存在的一个突出问题是，受地大物博传统观念的影响，人们保护耕地的意识还不够，对耕地减少带来的危机感、紧迫感还缺乏足够的认识。一些地方的领导不能正确认识发展经济与保护耕地的关系，在实际工作中存在着重工轻农，以牺牲耕地去追求暂时经济发展的问题，致使开发建设带有很大的盲目性。

(三)人地矛盾日趋严重

我国要完成《国民经济和社会发展“十二五”规划纲要》和《2020年远景目标纲要》规定的粮食和主要经济作物的生产目标，必须确保耕地总量平衡。据对交通、铁道、水利、民航、地矿、煤炭、石油、电力等部门的调查，预计今后我国基础设施建设需占用耕地约3000万亩。而且耕地减少主要集中在东南沿海地区，区域性人地矛盾也更为尖锐。

矿产基本国情

截至2007年年初，全国已发现171种矿产，有查明资源储量的矿产有159种，其中能源矿产10种，金属矿产54种，非金属矿产92种，水气矿产3种。如按亚矿种计，有查明资源储量的矿产总数达到224种，除铀、钍、地下水、矿泉水及新上报的1种(亚)矿产外，其余219种(亚)矿产与上年度相比，查明资源储量有所增加的有108种，有所减少的70种，没有变化的41种，分别占49%、32%和19%。

地质调查和矿产勘查新发现大中型矿产地208处，其中，能源矿产地50处，金属矿产地73处，非金属矿产地82处，水气矿产地3处。77种矿产有新增查明资源储量，其中，石油12．11亿吨，天然气6974亿立方米，原煤406．25亿吨。石油新探明冀东南堡、大庆古龙、长庆姬塬3个亿吨级大油田，天然气新探明吉林长岭、长庆神木、四川广安、塔里木大北、北方淞南5处300亿立方米大气田。