我国土地储备制度的功能与存在的问题

5．2　我国土地储备制度的功能与存在的问题

土地储备制度作为国家调控土地市场的有效手段，之所以能在短时间内迅速推广，其作用是很明显的，具体主要体现在以下几个方面。

1．有效加强了各地政府对当地房地产市场的宏观控制力度

土地储备制度使“土地一级市场必须由政府垄断”的规定得以在实际中实现，同时由于土地是所有房地产行业的源头，也是房地产经济发展先导性因素和基础性因素，因此有力控制土地及其价格，对稳定物价特别是房价有重要的制度保证，还可以间接干预二级房产市场。因此，土地储备制度完全符合我国加入WTO与国际接轨的要求。

2．有利于城市土地的长期规划及优化城市地产结构

没有建立土地储备制度之前，尽管城市规划的重要性不言而喻，但却很难真正有效实施，长期存在土地利用散乱状况和房子拆了建、建了拆的现象。但由于房地产行业是一个周期性长的行业，如果缺乏开发前期的规划，就有可能在未来的发展中付出更大代价甚至可能陷入困境。在建立了土地储备制度以后，政府掌握了大部分土地资源，就可以充分考虑城市规划要求，让城市建设及房地产业得以持续健康发展。在此还可以发挥政府的垄断作用，有效消除土地的灰色区域，将小块地化为大块地，将合适的地块配给合适的企业，有效地盘活国有土地资产，防止了土地流失，带来的必然是土地利用效率的提高。

3．为地方政府增加了财政收入，为城市化建设筹集了巨额资金

城市化建设是目前我国发展过程中一个重要目标，但制约其发展的一个主要因素就是资金匮乏，而房地产业是一个产业链条相当长的行业，加上国家信誉高的优势，使各地政府在推进土地储备制度过程中获利颇丰，杭州市的经验就证明了这一点。杭州从1997年8月成立土地储备中心以来，共收购土地约666．67hm²(1万亩)，已向城市供应的土地约26．67hm²(400亩)，回收的土地出让资金累计达50多亿元，仅2001年的财政资金从1997年的几亿上升到40亿元。该中心上交的财政资金每年以56%的速度递增。尽管大多数地方土地储备中心不以营利为目的，但实际操作中基本上所有的储备机构都成为一个为财政积累资金的部门。

4．为政府的其他政策实施创造有利条件

众所周知，耕地保护是我国的基本国策，但目前我国一方面面临人多地少的矛盾，另一方面耕地却在不断减少。矛盾存在的根本原因就在于城市的日益发展与房地产开发占地严重和耕地保护机制没有贯彻落实。而土地储备制度将城市土地外延扩张的粗放型发展模式转变为系统化利用土地的发展模式，从而有效降低了占用农村耕地的可能性。

实施土地储备制度，对土地进行统一管理，有利于国家房地产政策的实施。由于过去多部门分头工作共同管理的方式，造成房地产公司经常出现要么等规划，要么等土地的低效能问题，而土地储备中心的建立有效地解决了这些问题。况且，由于政府在土地招标过程中价格较高和付款条件苛刻的原因，必然提高了房地产开发的准入门槛，一定程度上起到了淘汰规模小、实力弱的企业的作用，有利于房地产业的集约化、产业化发展及提高加入WTO以后的国际竞争力。

5．土地储备制度存在的问题

当然，土地储备在实际操作中依然暴露了很多问题，这些问题甚至会对未来中国经济的发展产生严重的后果。具体来说有以下几点。

1)土地储备机构定位模糊，缺乏规范的运作模式。

政府职能以实现公共利益最大化为目的，企业经营以追求利润最大化为目标。目前的土地储备制度设计中，土地储备机构的双重职能难以协调，难以同时满足经常出现的取向不同的双重要求，使国有土地资产运营缺乏健康的发展空间。而制度在实施过程中存在的最大问题便是没有对土地储备的性质进行明确的定位，没有明确土地储备机构在土地收购、储备和供应各个环节中的具体责任、权利和义务。

2)土地储备制度缺乏完善的金融资产支撑系统。

土地储备在实际运作中需要大量资金予以支撑。但从目前全国总体来看，融资渠道和方式较为单一，主要依靠政府财政拨款、储备机构自身安排的调度资金和银行贷款，并未形成有效、广泛的资金筹措运作多元化渠道。

3)土地储备法律体系建设缺乏系统性规划和具体条文。

各地土地储备制度的建立主要依据国家主管部门的行政指令，尽管《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国房地产管理法》等中央政府层面的规定中有个别条款可以发展为土地储备制度的法律基础，但明显缺乏系统性。土地储备机构的性质在我国长期以来并没有定位清楚。土地储备机构作为土地储备的主体缺少明确的法律基础。各地土地储备制度的建立和实施主要依托地方政府的行政性规定、规章、办法等，法律约束力参差不齐，运作模式和具体操作办法缺乏实际执行力。

4)监督的长期匮乏。

第一，政府作为土地所有者代表如何执行在土地储备中的监督职能没有确切的规定，对于土地收购、储备和供应出让中需要承担相关责任单位的具体行为缺乏监督，实际中仍然存在不少违规暗箱操作的行为。第二，土地储备过程缺少透明度，公众监督乏力，这不可避免地会造成一些地方政府漠视社会公众利益，把土地储备制度当作自己卖地换钱和开发形象工程的手段和保护伞。

材料:土地金融的种类

土地金融包括市地金融和农地金融。

一、市地金融

市地金融就是围绕城市土地及其建筑物的开发、经营和消费所进行的资金融通，包括:①房地产取得金融是对购买土地或建筑物(包括住房)所进行的资金融通;②房地产改良金融是对土地及建筑物开发、建造所进行的资金融通;③房地产经营金融是对土地及建筑物的经营，如租赁经营进行的资金融通。

二、农地金融

农地金融是围绕农地开发、生产、经营所进行的资金融通，包括:①农地取得金融是对购买或租赁农地进行的资金融通;②农地改良金融是对农地的开垦、整治、农田水利、土壤改良等所进行的资金融通;③农地经营金融是指对购买牲畜、肥料、农机具以及进行农业经营活动进行的资金融通。农地金融与市地金融相比，期限较长，盈利性较差，风险较大，政策性较强，所以通常由政策性专业银行经营，并需国家以信贷的途径提供补贴。