土地储备制度下的房屋拆迁程序

6．2．3　土地储备制度下的房屋拆迁程序

拆迁程序是否符合规范是关系到被拆迁人的权利是否能得到保护的重要法律依据。从法律上讲，程序的合法公正比实体合法更为重要，拆迁程序合法是拆迁工作顺利进行不容忽视的重要环节，但也是目前我国城市房屋拆迁执行过程中常常忽略的环节。

1．公告与听证程序

被拆迁人应该具有知情权和参与权，拆迁人应该在显著位置及时张贴拆迁公告的详细内容。对于大型拆迁，还应在报纸和电台等当地的重要媒体上发布拆迁公告。城市详细规划阶段就应对外进行公示和听证，保证被拆迁人的知情权和参与建议权，而不是等到颁发拆迁许可证才进行听证和公告。其实，此时的听证和公告只是形式上的告之，被拆迁人没有推翻的可能性。因为政府对于符合城市规划的房屋拆迁行为具有征用权，只要通过了城市规划，房屋拆迁实际上带有强制性买卖关系的色彩，在拆与不拆的问题上缺少自由协商的余地。拆迁人(土地储备机构)与房屋产权人协商的只能是补偿金额和房屋拆除具体时间等规则内的问题。

2．拆迁许可程序

实行土地储备制度后，当前的城市房屋拆迁程序也并不是毫无瑕疵，这些瑕疵在一定程度上使拆迁管理陷入了混乱。如《城市房屋拆迁管理条例》以后简称《拆迁管理系例》第7条规定，“申请领取房屋拆迁许可证的，应当向房屋所在地市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交以下材料:①建设项目批准文件;②建设用地规划许可证;③国有土地使用权批准文件;④拆迁计划和拆迁方案;⑤办理存款业务的金融机构出具的拆迁安置资金证明。”

这里所规定的拆迁的前提是已领取建设用地规划许可证和土地使用权证，但在土地储备制度下应先由土地储备中心收购土地，这些储备土地在未出让之前还并没有买家，需要土地储备中心先行购买，经过一段时间的储备成熟地或净地出让，因此拆迁时可能确定了拆迁计划并准备了拆迁安置资金。但却经常缺少建设用地规划且并未办理土地使用权证。在这种情况下土地储备机构申请领取拆迁许可证，就不能完全按照《拆迁管理条例》的要求出具五证，有违规的嫌疑。

3．拆迁裁决程序

2001年《拆迁管理条例》第16条规定，“拆迁人与被拆迁人经协商不能达成补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”土地储备制度下拆迁人是土地储备机构，采用政府行政裁决这种方式来解决土地纠纷是否合适，很值得研究。行政裁决是指行政机关依法授权，对发生在行政管理活动中的平等民事主体间的特定民事争议进行审查并作出裁决的具体行政行为。在房屋拆迁中补偿安置协议是拆迁人与被拆迁人之间就补偿形式、金额、安置用房面积和安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限而达成一致的一项协议。从表面上看双方是平等的，可以进行平等协商。但在现实中，土地储备机构有土地储备委员会或土地行政管理部门作后盾，不可能也不会与被拆迁人进行平等协商。当拆迁协议协商不成时，由城市拆迁行政主管部门来决定行政裁决是不恰当的，在西方发达国家也是见不到的。同时，在全面运行土地储备制度的条件下，把行政裁决作为法院诉讼裁决的必须前置条件从法律上看是十分不合适的。

4．强制拆迁程序

《拆迁管理条例》第17条规定，“被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁主管部门依法申请法院强制拆迁。”如果由土地储备机构作为拆迁人，行政强制拆迁在法律上缺乏依据，保留行政强拆与简单的法律逻辑相背离。土地储备机构代表政府出于公共利益目的而实施强制征收，可以由中立的第三方人民法院直接裁决和实施强制拆迁。行政强制执行是行政机关对逾期不履行行政法义务的相对人所采取的一种必要性的强制措施。但是在房屋拆迁实施过程中，行政强制执行会造成政府对私人财产的严重侵犯，而被拆迁的房屋在宪法上也是属于被拆迁人重要的私人财产。我国十届人大会议通过的宪法修正案规定了公民的合法私有财产不受侵犯。这一修正案着重提到了公民的财产权，在现有制度下最大限度地表明了法律对公民私有财产的保护。房屋作为公民一项重要的私有财产，同时也是城市房屋拆迁行为中的重要标的。在行政强制拆迁整个过程中，作出行政裁决的是行政主体，实施行政强制拆迁的仍然是行政主体，这种完全主体一致的行为很容易造成行政机关内部部门私利和个人私利的泛滥，有必要通过另外一种强大的权力来维持这座倾斜天平的平衡。如果在拆迁过程中取消行政强制拆迁而代之以司法强制拆迁，通过人民法院审理判决后再执行司法强制拆迁，则更符合法治社会的要求，也体现了对城市房屋所有权人的尊重，保护了房屋产权人的合法权益。