土地储备制度影响下的城市空间的发展与演变模式

3.3.2　土地储备制度影响下的城市空间的发展与演变模式

土地储备制度是政府委托特定机构从分散的土地使用权人手中以各种方式回收土地，整备后再进行出让，土地的面积、形状、规划条件随不同的开发目标而有所调整，并最终直接体现为城市空间在功能、容量与形态上的改变，如在土地储备制度直接或间接影响下城市旧城改造与复兴、产业“退二进三”所导致的景观与功能空间重塑等等。因此，不同目标导向的城市土地储备制度通过对城市空间发展过程的引导、控制与干预，必然会影响城市空间结构调整、重组或重构的演变过程。以下将土地储备制度影响或组织下的城市空间演变效应大致归纳为5种。

1）基于经济利益驱向的空间增长模式

图3－13　南京市江宁区近期建设状态图

资料来源:江宁区近期建设规划（2004）.南京市城市规划设计研究院

分权改革给地方政府带来的财政压力在一定程度上推动了地方政府的土地经营，在自身发展和地方财政的双重压力下，“利益追求”成为地方政府进行土地经营的重要导向。以南京市为例，南京都市外围地区拆迁成本较低，政府可以廉价获取大量土地，在“低成本、高收益”的激励下，通过对这些地区进行先期基础设施投入等建设，可以显著地拉动周围或沿线土地的出让增值。但是，地方政府以利益追求为导向的快节奏操作难以顾及土地获得者的实际建设能力，使得城镇用地表面的迅速扩张中掩藏着许多空心化的现象。以南京都市边缘的江宁区为例，从2001年至2003年，江宁区的城镇建设用地范围迅速扩张到122.8km²，而实际的建成区仅有70.1km²（图3－13）。然而在江宁区城镇建设用地迅速扩张时期，在追求经济利益的强烈驱动下，大量土地没有通过土地储备而直接进入了一级市场（表3－8）。另一方面，储备土地带来的市场信息是具有鼓励性的，为开发商大量圈地、囤地提供了外部激励，进一步刺激了土地供求两旺的状态，导致城市边缘区用地出现高速度、低密度、低效率扩展的空间效应。因此，出于对经济利益和发展速度的追求，政府垄断土地一级市场的政策可能导致粗放投入和过量供地的现象，这在政府可以低成本获取土地的城市边缘和外围地区表现得尤为明显。而结合市场趋利的反应，不完善的土地储备制度往往导致城市边缘区空间快速增长和土地低效使用的并存。

表3－8　2004年南京市江宁区储备土地出让表

资料来源:江宁区近期建设规划（2004）.南京市城市规划设计研究院

2）基于规划决策诱发的空间重构模式

城市规划是影响和决定着城市土地利用空间方向和规模的主导因素。转型期城市的快速发展和功能的演进往往与城市原有形态和功能产生矛盾，大量新的结构要素需要新的空间作为载体。在此背景下，由于规划建设新城见效快、土地开发规模大，因此成为地方政府及其主导下城市规划决策首选的空间重构模式。如南京市河西新城规划建设面积达到82km²，其规模已超过南京的老城区（图3－14）。建设河西新城区预计需要约240亿元的建设资金，而这一切都要从土地收益中来。南京市政府将以奥体中心为标志的周边土地纳入了土地储备范畴，从而为河西新城的建设筹集了大量资金。从2002年河西新城区概念规划出台以及各个层次规划的陆续展出，河西的土地价格就不断攀升:从2000年初每亩60万元到2006年150万元/亩左右，2003年“金秋洽谈会”上甚至卖出了390万元/亩的天价。这在一定程度上体现出城市规划对河西新城区发展良好预期的引导作用，为城市经营创造了良好的外部条件（图3－15）。因此，城市规划决策可以为城市土地和空间资源实现最大增值奠定基础，而土地储备制度在规划决策的导向下充分发挥了“推进器”的作用，为“跳跃发展”的河西新城地区提供了最初强劲的资金动力，有力地推动了城市空间的拓展与重构。

图3－14　南京城市空间跳跃重构发展示意

图3－15　南京市2001—2003年地价指数预测

河西新城区在取得如此辉煌成就的同时，也面临着巨大的压力。由于为了迎接2005年要召开的“十运会”，近六成的建设都是选择周期短见效快的住宅开发，对办公与商业设施的开发少有问津，如今已经出现了生活设施配套匮乏、住宅空房率过高以及就业岗位短缺等问题。尤其受2005年4月央行实施收缩房地产信贷规模的金融政策的影响，河西新城区的平均房价从高峰期的6 000多元降至2005年11月份的5 546元/m²，连续两个月降价幅度超过8%，供需比也从当初0.9∶1上升至目前的1.82∶1，仅2005年未消化的存量房就有187.2万m²，加上即将竣工的148.4万m²增量，使得靠土地收益运作的河西新区面临着越来越沉重的资金压力。因此，地方政府及其主导的规划政策通过对土地储备、出让的引导、干预与控制，更为深刻地影响着城市空间结构的运行与变迁过程。但政策干预过强或过弱对城市空间结构的健康运行都是不利的，必须在政策倾斜的基础上，掌控土地出让的速度、地块的使用功能、开发强度及环境控制，保证一定程度的土地供给紧张度，形成政府控制下以市场为主体的投融资体系，才能保证新城区长远健康的发展。

3）基于功能优化引发的空间重组模式

产业结构的转变对城市用地结构的调整已成为大规模城市改造的最重要原因，老城区传统工业用地成为我国目前大多数城市用地调整中的重要考虑对象。以往由于城市建成区内大多实行土地的行政划拨，极大地阻碍了市场调节作用的发挥。土地储备制度兼具市场与政府两种调节的优势，利用统一征购权对划拨土地及闲置土地进行统一收购（包括收购、收回、置换等），依据土地利用规划和城市总体规划，重新确定土地用途并供应市场，使得竞标租金高的商业将在这一市场占有较大的优势。如此，可以间接调控土地市场价格，使得相对稀缺的土地资源在市场上实现应有的价值，激励土地使用者更加高效地使用土地，有利于促进城市中心区结构的合理重组（图3－16）。如南京市2002年施行土地储备制度以来，通过土地置换或破产工业企业土地的招标、拍卖，在内城产业“退二进三”与盘活闲置土地的过程中发挥了重要作用。2004—2005年南京市土地储备中心总计完成旧城改造地块28幅，总面积110.8hm²，收购企业地块2幅，总面积1.41hm²，促使城市空间结构上表现为用地功能布局的逐渐优化。因此，土地储备机构往往通过运用级差效益与土地经济区位特性的改变，推动工业企业外迁以降低土地利用成本，从而推动城市内部空间结构的重组或变迁。

图3－16　功能导向的土地储备供应模式

4）基于重大设施导向的空间增值模式

城市重大基础设施建设与土地空间开发是城市经营投入与产出的两个重要方面，城市重大基础设施等公共服务型项目的开发通常会改善周边地区的投资环境，其所产生的功效会扩散到相邻周围土地或更大的范围，直接推动城市土地价值的增值。一般而言，重大基础设施导向的储备土地空间分布与设施的布点是基本相吻合的，城市交通网络的变更改变了沿线土地的级差地租，由此产生的预期获利机会有效地引导着城市土地储备的方向。以南京轨道交通规划对内城区土地储备的影响为例，南京市沿着规划高速铁路和地铁1、2号线所储备的土地总量达到1 390.25hm²，占同期储备土地的70%（冯昌中，2004）。南京地铁1号线南北向贯穿南京主城区，沿线经过的储备地块有13幅之多，面积达到133.98hm²（图3－17）。

图3－17　南京市地铁1号线及2号线沿线储备土地分布

交通设施建设导向的土地储备不仅仅分布在地铁沿线，其他重大交通基础设施的建设也对土地储备的地块选择产生较大的影响。由于地方政府是基础设施建设的决策者和主要投资者，因此政府有权成为交通投入带动土地升值的受益者，而土地储备制度成为政府获取这部分收益的重要手段。目前，南京土地储备中心正逐渐与城市发展投资和交通建设两大平台建立合作，围绕京沪高速铁路、过江隧道、长江三桥、两河治理等重大项目的实施谋求合作，以更好地推行土地空间经营增值的措施。

此外，重大基础设施驱向的土地储备制度空间模式还体现在能显著提高空间网络化发展策略的现实可行性，对城市边缘地区空间结构的整合优化尤为有效。城市边缘区土地大都由农用地转变而来的，为使基础设施投资能得以有效的内部化，土地储备机构往往抢先对规划建设基础设施相应范围内的土地进行征用并组织前期开发，使其由生地转为熟地，待地价增值之后再投入市场，从而取得土地增值收益，实现良性循环。国外城市交通设施建设中经常采用的TOD开发模式就是上述效应的最好体现。

5）基于旧城更新整治的空间重塑模式

在改革开放后相当长的时间内，我国城市的大规模扩展和高速城市化进程是建立在用地规模粗放扩张尤其以侵占大量农业用地为代价的，这在客观上导致了大量新的产业与居住空间在城市郊区扩张。近几年来，国家宏观调控政策限制了城市产业与居住新区空间的增量土地供应，因此旧城中心所具有的巨大经济潜力和吸引力使得政府和开发商的重心逐渐转向盘活旧城区现有存量土地上来。旧城适当的更新、环境改善以及机能调整所带来的丰厚“商业效益”成为政府和开发商追逐的重要目标。为此，许多城市的土地储备机构开始逐渐增加城市存量土地的储备，尤其是经营性用地的储备，如南京市市区土地储备经营性用地的潜力分析中，旧城改造就占了14.95%的比重（表3－9）。

表3－9　2001—2010年南京市市区土地储备经营用地潜力分析

资料来源:孙禧才，张在桥.南京市土地资源优化配置与地价管理研究（研究报告）.1999

南京市从2002年初开始在旧城区推进环境整治与更新，主要手段就是“做减法”以降低旧城区的人口与建筑密度；加大拆除违章建筑和影响景观建筑的力度。南京老城区经过1996—2000年的整治与更新，已约有1km²的旧城住宅改造为商业、综合用地；老城区约1.8km²的工业用地进行了土地置换（黄贤金，2001）。然而在旧城区环境整治区域有许多零星地块由于投资回报率较低，或是位于历史风貌保护街区，实施系统的整治更新难度较大。如南京市的门东、门西、南捕厅等地区，这些地区的改造既要保持传统民居的特色，又要改善居民的生活条件、生活环境，同时在目前的开发体制下还要取得一定的经济盈利，往往因此成为改造难度最大的地区。2003—2005年，南京市土地储备中心实施了鼓楼西北角地块、宝善小区地块等颇具代表性的旧城环境整治重点、难点项目。其基本模式是借助环境整治或城市规划所带来的土地升值，通过土地储备发掘这些改造难点地区的盈利空间。如2003年出让的6幅环境改造地块成功地实现了2.54亿元的净收益（表3－10）。

表3－10　南京市2003－2005年旧城改造项目出让储备土地一览表

资料来源:南京市土地储备中心.南京市土地储备工作年度分析报告.2003

然而，在土地储备中心通过土地储备推动旧城区环境整治的过程中，政府十分关注整治的成本，较为可行的资金运作成为进行环境整治的基本条件。为此，土地储备机构通常提出专项储备、捆绑运作的要求，以期来满足筹措资金、平衡资金的需求。如在南京市“铁路沿线环境整治”、“中山陵园环境整治”、“秦淮河沿线环境整治”等项目中，均提出了在沿线范围内储备土地的要求，并与指定地块实行捆绑操作。但是，这种经营方式不利于控制和实施年度土地供应指标，对正常土地市场的供应产生了一定的冲击。另外，大量灰色市场的存在和政府官员的“寻租”行为使得土地市场价格较为混乱，造成开发整理成本增加等问题，导致旧城整治与更新仍存在着许多盲点与难点。而且，由于土地储备中心尚未完全垄断一级市场（如在旧城改造中除了土地储备中心外，还有旧城改造办公室、建委等部门都能够对市区国有存量土地进行回收、整理开发和制定供应计划），造成了多源供地以及行政审批手续繁杂等现象，在一定程度上影响了土地储备的时效应以及市场交易秩序的健康发展。