我国土地储备制度的法律基础

2．2．1　我国土地储备制度的法律基础

2．2．1．1　城市土地国家所有是中国土地储备制度实施的重要保证

土地所有权和相关的其他权利，在本质上说是一种物权。物权是权利主体支配物的绝对权，它既具有人对物的内容，同时又具有直接对抗一般个人的效力。从物权的发展来看，物权制度的产生和发展是以土地权利展开的。在人类社会的发展进程中，土地长期以来被认为是最重要的一种财产，所以逐步制订了详细的规定以保障相关土地权利。随着社会的发展，这些规定才逐渐适用到其他物品之上。但是即使在现代，土地权利仍然是构成物权制度的重要组成部分。

《中华人民共和国宪法》第十条　第一款规定:“城市的土地属于国家所有”。这条规定从最高立法层面上确立了国家是城市土地的唯一所有权“人”，这为中国土地储备制度的建立和发展提供了一个重要保证。

从理论上说，所有权是最完整、最显要的一种物权。按照罗马法的观念，所有权可以定义为对物的最一般的主宰，所谓最一般的主宰，即意味着这种主宰的内容不能通过列举的方式详尽，也就是说不可能仅用占有、使用、收益、处分这四种权能来定义，它应该有更加宽泛的内容。另一方面，其他物权的产生均以所有权的存在为条件。所有权的完整性和显要性决定了所有权人在与他人的关系中具有最高度的意志自主性。

土地所有权是财产所有权中最重要的一种，国家对城市土地所享有的所有权，也应该具有绝对高度的意志自主性，这其中当然也包括通过收回、收购、开发、规划、出让等程序实施土地储备的意志自主性。

土地所有权的享有权能在特定条件下与所有权分离，从而派生出多种土地他物权，其中最重要的就是土地使用权。土地使用权的发生是以土地所有权的拥有为前提条件的，它的发展也受到所有权的制约。中国城市土地使用权分为划拨土地使用权和出让土地使用权。

法律对划拨土地使用权的收回规定，当用地单位出现撤销、迁移、闲置等情况，国家可以无偿收回土地使用权。但是在实际操作中，划拨土地长期成为许多处于发展困境中的国有企业的最后一根救命稻草，而且国有企业在性质上也属于全民所有。因此，土地储备机构通过收购国有企业的划拨用地，使它们能转让闲置的划拨用地，或为其他更具经济发展效益的企业出让城市的黄金地段，并及时划拨给国有企业补偿费。通过操作，不仅体现了国家作为土地所有者的最高度意志自主性和法律层面上的合法性，而且体现了实践层面的合理性。

对于出让土地使用权，凡期限未届满的，一般不予收回，但特殊情况下实行有偿收回。其次，对于用地人擅自改变土地用途、长期闲置土地、将存量土地用于非法活动等违法用地的行为，情节严重的，或者经批评教育拒不改正的，国家可以收回土地使用权。所以，这些规定也体现了国家作为出让土地的所有权人的最高意志自主性，为某些出让土地成为土地储备的对象提供了可能。

2．2．1．2　公共利益性是土地储备制度在土地征用上的法律基础

在城市规划区范围，因国家建设和城市建设发展需求征用的农村集体所有的土地是土地储备的另外一个主要对象。

《中华人民共和国宪法》第十条　第三款规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《中华人民共和国土地管理法》第二条　进一步明确，国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。这说明，集体土地所有权自设立时起就附加了一个条件，就是要时刻服从国家的建设征用。国家征用建设用地，在法理上被称为最高统治权的行使，即最高统治者有权不经所有权人的同意，就将其土地性质的财产收归国有，以实现公共利益。至于公共利益的范围，中国现有法律上只是列举了进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业的需要，而且法律法规更多地对征用土地做了程序上面的限制，就是一般必须是先有项目后才能征地。而土地储备的需要并没有列为公共利益需要的规定范围，况且土地储备在执行程序上一般需要先征用，然后开发、储备，再进行出让，才能用于相对具体的建设项目，也就是说一般是先征地后有项目。这就为土地储备制度在法律上的判定设置了两个疑问:第一，土地储备制度究竟是不是公共利益的需要?第二，土地储备制度是否需要对土地征用制度在程序上进行有利的突破?

客观来说，法律法规上对公共利益需要范围的规定只是在宪法条文的层面对具体实施上的一种列举，并不能构成对宪法条文详尽的解释。随着国家建设的发展，公共利益需要的内容也必须与时俱进，土地储备的需要作为一种相对新型的公共利益的需要，应该通过对《中华人民共和国土地管理法》等相关法律法规的修改加以明确规定。与此同时，为了配合这一制度的实行，在法律程序上也应该突破长期以来执行的先有项目才能征地的规定。

但是，在现实操作中，当前中国土地储备的实践过分夸大该制度作为增加地方城市政府财政收入的重要途径这一功能。很多城市政府在对储备的土地进行出让时，仅仅考虑如何获取最大的土地收益，导致了城市地价快速上涨，房地产开发成本不断增大，居民住房条件不但没有显著改善，反而不能负担房价的趋势进一步加重等一系列问题。这些都是土地储备制度在实践中对社会产生的副作用。制度的功能即制度的功用与效能，是指制度内在具有的、客观的、对社会有益的功用和效能，它具有内在性、应然性、有益性的重要特点。制度的作用是制度在社会中所产生的各种影响的总和，它是外在的、突然的、中性的，并具有不确定性。制度的作用仅仅是将制度的功能发挥得好或者坏的问题，但是，它并不影响制度本身所具有的功能质和量的效果。很多城市政府过分夸大土地储备制度作为一种有效增加政府收入的途径这一功能，并导致该制度在实践中带来了很多明显的负面作用。这些都是对土地储备制度功能执行过程的一种偏离，应该予以调整和修正，但是这并不能否定土地储备制度在功能上的公共利益性。

材料:土地立法历史

古代奴隶制国家就曾制订过有关土地所有和使用的法律。

公元前20世纪，《苏美尔法典》、《中亚述法典》都有田园继承权等土地关系的法律规定。公元前18世纪，《汉穆拉比法典》中也有许多关于土地占有、租佃的规定，如第45条规定，自由民以其田租与农人佃耕，并将收取其田的佃金。公元前451年—公元前450年，古罗马的《十二铜表法》第七表是专门的土地权利法。公元前3世纪，印度《摩奴法典》之八也是专门的土地关系法。

在中国，据《周礼》记载，西周奴隶制国家的法律规定，周天子拥有土地的最高所有权，只有天子才有权将土地分给诸侯，诸侯再分给大小贵族占有和使用，不准买卖和自相授受。

封建社会，许多国家的法律都确认和维护封建土地所有制。

法兰克查里大帝颁布《查里曼庄园敕令》，推行采邑分封制度。1215年英国大宪章重新确认了封建贵族和教士的权利，保证贵族和骑士的封土继承权。在东方，土耳其、印度、朝鲜、日本的封建帝王也都是通过颁布法律、诏书、敕令等确认其封建土地制度。中国是土地立法最多的国家之一，如春秋战国时期，鲁国的“初税亩”、齐国的“相地定籍”、秦律的“废井田，开阡陌”等，都是确认以经营“私田”开始的封建地主土地所有制。以后的中国历代封建王朝都颁布了大量关于土地的律、令、诏、敕等，进一步确认了封建地主土地私有制。如秦始皇下令“使黔首自实田”。《秦律十八种》中的《田律》，详细规定了国家对农田、水利、山林、苑囿的管理制度。《汉律》规定，官田，即皇室占有的土地，禁止买卖，而民田，即地主占有的土地则允许买卖和继承。公元280年西晋公布有《占田法》。从北魏太和九年(公元485年)到唐初(公元7世纪)，各封建王朝都颁布有均田令，规定地主可依奴婢和耕牛数量授田。以后的《元律》、《大明律》、《大清律》对土地制度都有详细的法律规定。

进入资本主义社会，各国先后制订了有关土地法规。

17—18世纪，英国发布了一系列圈地法令。1775年美国独立战争取得胜利后，通过了一系列关于土地的法令和条例，确定了美国的农业资本主义道路，特别是1862年，林肯签署的著名的《房地法》和1866年公布的《南方房地法》，都促进了美国农业资本主义土地关系的发展。日本自明治维新以来也颁布了许多土地法案。为了消灭封建土地关系，促进农业资本主义的发展，亚、非、拉许多国家于第二次世界大战后都通过土地立法，推动土地改革运动。

为了废除封建土地所有制，1853年太平天国曾颁布了《天朝田亩制度》，宣布实行一切土地为太平天国所有、平分给农民耕种的土地制度。辛亥革命后，孙中山曾提出“耕者有其田”的口号。1926年国民党政府通过的政纲，提出了“二五减租”(即减轻佃农田租25%)。在中国共产党领导的革命根据地和解放区，人民政权为了废除封建地主土地所有制，曾先后制订一系列的土地法。如1928年12月制订的《井冈山土地法》、1929年4月制订的《兴国土地法》和1931年颁布的《中华苏维埃共和国土地法》。