单中心城市区域“强权式”扩张的主要途径

5．2．1　兼并与合并：单中心城市区域“强权式”扩张的主要途径

兼并与合并是美国大都市区普遍存在的政府分治模式，也是单中心城市区域“强权式”扩张的主要途径。

19世纪后期，美国经济进入了工业化大生产阶段。这一时期，中心城市牢牢控制着区域经济的发展，但是中心城市经济的膨胀受到城市辖区范围的限制，因此，中心城市对外扩张势在必行。而在强大的经济和政治控制背景下，中心城市的对外扩张主要是通过兼并与合并等具有“强权”性质的政治改革方案来实现的。^[9]在早期，美国的大都市发展伴随着中心城市的广泛扩张和郊区城市的产生。^[10]由于中心城市公共服务设施的发展对郊区的吸引，这一时期兼并得到较多发展，中心城市一般选择可获得税收财富，或有航空线、海岸线等重要设施的周围地区进行兼并。而后，随着中心城市出现的犯罪、污染及高额税收负担等问题，中心城市对外兼并越来越困难。于是，郊区合并（独立设市）建立自治市的倾向日益强化，从而使得中心城市的扩张严重受阻，兼并只能向着阻力最小的方向甚至向“飞地”发展。从美国的城市化发展历程来看，作为源于城市化快速推进时期大都市政府的主要结构形式，美国大都市地区的兼并历程存在显著的纵向波动和横向推移的特征。具体而言，从历史发展的纵向角度来看，美国城市兼并具有明显的高潮和低谷时期；从区域扩展的横向角度来看，美国城市兼并具有明显的自东向西、自北向南的区域扩散特点。在美国历史上发生过两次城市兼并的高潮。第一次是发生在整个19世纪特别是19世纪后期，这是美国东部老牌城市发展的黄金时期。在这一阶段，美国大多数东部城市，包括芝加哥、纽约、费城等，无一例外都通过兼并的方式实现了城市的急剧扩张。1854年，费城从2平方英里急剧膨胀到128平方英里；1889年，芝加哥从43．8平方英里扩大到169．7平方英里。而最著名的案例要数纽约市。1898年，纽约将Brooklyn，Queens，Staten Island，the Bronx and Manhattan 5个市镇合并为纽约市，合并之后的纽约城市面积由62．5平方英里左右急剧扩展到314．7平方英里，总人口也由原来的100余万飙升到约310万，并且成为当时仅次于伦敦的世界第二大城市。^[11]不过，在此期间，也有一些城市的扩张不是通过大规模的兼并来完成，而是通过经常性的小规模兼并来实现，例如底特律在1880—1918年期间逐步兼并了大量的乡镇和村庄，实现了城市的扩张。不过，不管通过何种方式，在19世纪，美国城市通过兼并方式实现城市扩张的趋势是无法阻挡的，“城市政府的扩张是帝国主义式的，其发展趋势很显然，就是大都市政府”。^[12]

在两次世界大战期间，美国的城市兼并陷入低潮，城市兼并的速度远比不上新自治体的建制速度。^[13]到了第二次世界大战结束之后，虽然美国东部城市的兼并风潮戛然而止，但是这并不意味着城市兼并步伐随之停止，城市兼并的主战场逐渐转移到美国西部和南部的“阳光地带”，并且掀起了第二波的城市兼并高潮。在20世纪60年代期间，在美国南部和西南部新兴城市化地区，城市通过兼并机制使得城市人口增长了一倍，兼并还是城市扩张的重要手段。如表5．3所示，在1940—1990年的半个世纪时间里，美国最早开发的东北部区域城市土地面积只增加了30平方英里，甚至在一些年份还出现逆城市化也就是城市土地面积减少的情况。而在开发较晚的南部区域，在这50年间，城市土地面积增加了4 000多平方英里，增加了4倍多。就具体城市个案而言，在1950—1970年间，俄克拉何马城的辖区范围从50平方英里拓展到630平方英里；亚特兰大从37平方英里拓展到132平方英里；菲尼克斯从17．1平方英里增加到250平方英里；圣何塞从17平方英里增加到120平方英里。^[14]除此之外，在这股扩张浪潮中，达拉斯、休斯敦、圣安东尼奥等大城市都不同程度地扩大了辖区范围。

表5．3　1940—1990年按区域划分的美国城市兼并情况

资料来源：Miller，David Y．The Regional Governing of Metropolitan America．Westview Press，2002：121

从美国城市兼并的发展历程来看，兼并要受到诸多因素的影响。首先是城市的发展阶段，处在城市发展的初级阶段，也就是城市急剧扩张的阶段，兼并是支持城市迅速成长的有效工具，美国城市19世纪以来城市的扩张历史证明了这一点；其次是城市和郊区人口构成状况，如果中心城和城郊居民在社会阶层、宗教信仰、人种种族等特征上存在较大相似性的话，那么兼并将会更容易进行；第三是郊区政府的结构，也就是如果环绕城市的郊区政府的结构形式，如果城市被连成一体的郊区政府实体环绕，这不利于城市兼并的进行，而如果环绕城市的是孤立的政府实体，那么这些政府实体将会很乐意被中心城市兼并。

此外，兼并还与经济、政治理念存在密切的联系。在20世纪30年代之前，美国城市兼并之所以得以顺利实行，与“越大越好（Bigger Is Better）”这一理念有着密切的联系，即“大型组织比小型组织更有效率，经济将从城市政府的合并中收益，自然增长”。^[15]在此期间，美国企业管理和市政改革领域流行着这样的观点，即认为大型组织比小型组织更有效率，经济将从城市政府的合并中获益，从而实现自然增长。按照这一观点，即便郊区的管理运转良好，但仍然是没有效率的，而大城市可以由具有专业知识的专家管理，从而提高管理效率。不过，在大多数情况下，所谓追求效率只不过是城市实现扩张和控制欲望的借口罢了，而这实际上就是杰克逊所说的“城市帝国主义（Urban Imperialism）”。通常，中央商务区内实力雄厚的资本家和商人把附近的地方政府看作是商业发展的绊脚石，迫切想除去这些障碍。因此，往往城市中的商人和资本家以及郊区的富裕阶层热衷于推动城市扩张，而外围区域中工人和农民选民的意愿却很难得以体现。

除了追求经济上的效率之外，城市之间相互攀比的竞争关系也在一定程度上推动了城市扩张的步伐。例如，在1855年，布鲁克林通过吸纳Bushwick和Williamsburg一夜之间成为当时美国的第三大城市，而芝加哥通过1889年的大规模兼并一跃成为美国当时的第二大城市。而实际上，1898年纽约的城市兼并方案之所以得以通过，其中一个很重要的外部因素就是来自芝加哥城市急剧扩张的压力，纽约担心不断膨胀的芝加哥超越它而在20世纪初期成为美国最大的城市。

美国合并特别是市县合并同样由来已久。如表5．4所示，早在19世纪，美国就发生多起合并的案例，如1805年在新奥尔良、1854年在费城、1856年在旧金山都发生过大规模的兼并／合并。^[16]不过在20世纪初，美国合并的步伐停滞不前，特别是在1907—1947年的40年时间里，竟然没有一例成功的合并案例。在1950—1970年期间，在众多商业企业和基金的资助下，美国许多大都市区都酝酿进行合并，合并得到复兴。由于各方利益存在差异，而在美国，决定是否合并需要公民投票表决，所以虽然这种市县合并的议案时有提出，但实际上真正合并成功的仍然是少数。二战以来，仅有20个合并议案得以通过，被否决的却有100多个。可见在美国走市县合并这条路来实现区域协调管理是相当困难的。^[17]当然，在诸多市—县合并提案中，也不乏成功的案例。近40年来，美国较大的市县合并的例子有迈阿密市和戴德县，纳什维尔市和戴维森县，印第安纳波利斯市和马里恩县，哥伦比亚市、佐治亚市和马克基县等。从这些合并案例的决策过程看，中产阶级最支持这种合并，他们希望消除政府机构的重复设置；还有一些中心城市的选民也支持这种合并，他们希望把中心城市较重的税负扩大到整个都市区，从而减轻自己的负担。然而，郊县的一些利益集团反对这种合并，因为合并增加了他们的税负，还有可能失去许多市政公用事业的工作岗位。^[18]从这意义上说，在合并中，郊区选民的意志起着至关重要的作用。

表5．4　美国历史上主要的市县合并的案例

续表5．4

资料来源：Hamilton，David K．Governing Metropolitan Area：Response to Growth and Change．Carland Publishing，Inc．1999：96—97；Ross，Bernard，Myron A．Levine and Murray S．Stedman．Urban Politics：Power in Metropolitan America，4th ed．F．E．Peacock Publishers，Inc．，1991：266．转引自刘彩虹．整合与分散——美国大都市区治理体制研究：［博士学位论文］．上海：复旦大学，2004：78—79