传统区域主义的理论沿革

3．2．1　传统区域主义的理论沿革

美国设立大都市政府的理念来源可以追溯到19世纪末20世纪初的伍罗德·威尔逊、弗兰克·古德诺和弗雷德里克·泰勒等政要与学者，而最早提出大都市区定义问题的芝加哥大学的欧内斯特·伯吉斯教授，他认为只有建立大都市政府，才能有效地进行管理，进而实施更全面的规划以及提供更好、更协调的服务。^[5]在伯吉斯之后，切斯特·马克赛、斯杜邓斯基、维克多·琼斯以及路德·古利克等学者继承和发展了关于设立大都市政府的观点和理论。

切斯特·马克赛（Chester Maxey）认为，由于大都市地区的政治发展滞后于经济和社会的发展，地方政府权力的碎化状态损害了经济和社会发展所取得的成就，一个大都市地区要发展成为工商业和社会事务的中心，就必须克服整个地区在政治上不统一的痼疾，建立权力更为集中的政府。在政治统一的大都市地区，社会状况会得到明显的改善，才有通畅的大道、更多更好的公共设施、更全面的城市规划、更充分的教育和救助体系，以及更好的政府服务。马克赛的论文再次引发了“一个社区，一个政府”问题的讨论，并且揭示了大都市区“碎化”的政府结构所引发的诸多问题，这对大都市政府的理论与实践都起到了很大的推动作用。^[6]

在马克赛之后，一些城市政治学的学者们继续进行这场关于大都市政府改革的论战，其中托马斯·里德（Thomas H．Reed）就是改革论的坚定支持者。他强烈主张废除专区制度，取而代之的是建立大都市政府来统一负责大都市区内规划和分区、交通运输、高速公路建设和维护、给排水以及特定的治安、健康和慈善等公共服务。他还主张大都市政府联席会的成员应该直接从市民中选举产生，并且建立一套适宜的代表选举系统来开展工作。^[7]除了里德之外，与其同时代的塞尔比·哈里森（Shelby M．Harrison）、罗兰德·艾格（Rowland A．Egger）也都主张建立统一的大都市政府。马克赛、里德等学者进一步论证了未来大都市区改革的前景应该是建立单一的经济和社会单元，并且整个大都市区都应由单一的、覆盖整个区域的政府管辖和提供公共服务。

在美国学术界，保尔·斯杜邓斯基（Paul Studenski）的《美国大都市政府》一书被看作是第一本系统研究大都市政府问题的专著。在书中，斯杜邓斯基就开宗明义地提出，中心城市和周边郊区本来是一个统一的经济和社会大都市区，但却被人为分割成市、县和专区。基于陈旧的地方政府组织法律建立并在地方势力左右下通过合并与兼并形成的政府复合体完全没有发挥任何“上级政府”的指导作用，或者是制定综合规划来控制城市增长，这样导致的结果是“大都市区的政治组织根本就毫无组织可言，而只不过是由各自为政的政府部门随时随意建立起来的没有融合的大杂烩”。^[8]根据斯杜邓斯基的观点，美国大都市区最基本的问题是政府结构的碎化及其带来的一系列负面影响：“大都市区内各个政府部门名义上是大共同体的成员，而实际上却各行其是；出台令人眼花缭乱的市政服务标准和规定，将大都市区分割得支离破碎；彼此互相嫉妒攀比并且各自为政……在这种情况下，整个大都市区无法开展统一行动，这样一来，不能有效解决一些普通的市政问题也就不足为奇了。”^[9]为了解决地方政府的“碎化”问题，斯杜邓斯基主张建立统一的大都市政府，为市民提供必需的服务以及执行必要的政府职能。但是他同时也指出：大都市政府的“碎化”问题极其复杂，不可能用一种通用的方案就可以解决所有问题，不同部门对政府“碎化”问题的反应并不是相互对立的，政治领导人应该通盘考虑如何解决政府的“碎化”问题，而不应该局限在个别目标上，区域利益应该大于各地方政府利益的总合，“当共同利益要求较小的地方政府并入到较大共同体时，某种形式的地方自治并不等同于可以作为分离的政治实体而永久存在……州甚至国家应该整体考虑大都市区域的政府组织和发展”。^[10]

在美国大都市政府的理论研究上，斯杜邓斯基的工作具有里程碑式意义：^[11]首先，他综合与补充了马克赛、里德等早期改革派学者的观点，在此基础上系统提出了关于大都市政府组织的讨论，认为在大都市区必须实现政治的统一；其次，斯杜邓斯基的研究在早期改革派学者工作的基础上实现了扩展和超越，并且成为其后30年时间内进行大都市政府研究的学者的必读书目；最后，斯杜邓斯基的《美国大都市政府》一书与其他改革派学术著作一道，共同推动了1930—1970年间大都市政府改革的实践进程。

斯杜邓斯基的《美国大都市政府》一书出版之后，在整个20世纪30年代，美国的学术界掀起了一场声势浩大的关于大都市政府改革的研究热潮，并且涌现了诸多研究美国大都市政府改革的学者和专著。在这些学者和专著中，维克多·琼斯（Victor Jones）及其专著《大都市政府》最值得一提。琼斯认为中心城及其郊区是一个单一的经济和社会共同体，但是这一共同体被人为分割成不同的地方政府单元。这种分割带来了一系列的负面效果，如地方政府之间的恶性竞争，解决区域问题的困难，税收资源分配不均，以及交通运输、给排水、医疗、消防等公共服务设施布局不合理等。他认为解决所谓的“分裂的大都市区地方政府”问题就需要对大都市区的地方政府结构进行改革。^[12]在其后研究中，琼斯对其早期的改革观点进行了分析和综合，简明概括出了关于大都市政府讨论的6条原则：（1）大都市区最基本的问题是地方政府结构体系的破碎化、分割化以及分散化；（2）分散的地方政府结构导致了公共服务的无效率、无效果以及不充分；（3）由地方政府单元构成的市政当局难以民主履行权利和义务；（4）政府的分散化本质导致了地方政府之间财政资源的不平衡；（5）由于缺乏适宜的可操作的结构，使得社会经济问题难以在必要的区域层面上被发现或反映；（6）分散化的地方政府结构不能推动大都市范围内政治领导能力的发展。^[13]

在琼斯之后，又有大批学者投入到关于美国大都市政府的研究之中，其中最为著名的当数路德·哈赛·古利克（Luther Halsey Gulick）。作为美国公共管理学会主席，古利克于1960年在密歇根大学作了一系列的演讲，后来这些演讲稿被编辑成书，名为《大都市区问题及美国的理念》。他将美国大都市区面临的主要问题概括为三个方面：（1）部分区域公共服务供给不足；（2）缺少综合全面的大都市区共同体规划；（3）缺乏区域层面的团队民主机制，以考虑和处理大都市区面临的普遍性问题。^[14]总之，古利克强调大都市区问题的跨政府本质，需要建立联邦大都市政府结构，通过三级政府共同参与和配合，才能切实有效地解决这些问题。

在以上这些学者的推动下，20世纪六七十年代，美国大量的学术组织也投入到这场大都市政府改革的研究与论战之中。美国国家研究委员会认为“当前的地方政府体系并没能明确满足大都市区社会需求，大都市区破碎和重叠的地方政府带来一系列的问题，恶化了资源与社会需求失调的问题，增加了大都市区解决社会问题的困难，以及降低了提供公共服务的行政效率”。^[15]福特基金会资助了一些研究团体在克利夫兰、密尔沃基、圣路易斯等地开展大都市区多学科综合研究项目，为大都市政府提供政策咨询。著名的经济发展委员会（CED）在一份报告中提出“小型、碎片化、复制、重叠的地方政府的大量存在，令人感到困惑，它们无力应对管理现代城市事务时所面临的障碍和困难。假如地方政府要想在大都市地区发挥效能，它们必须有足够的规模和权限，去进行规划、管理，并为区域问题的解决提供重要的财政支持”。^[16]CED提出解决这些问题的4条建议：（1）大幅度减少地方政府数量；（2）大力削减州以下相互重叠的地方政府层级；（3）实行“强市长制”，代替现行的“议会—经理制”；（4）每个地方单位只有一位行政长官，所有的行政管理机构和政府公务员都要向他负责。^[17]CED的观点得到了美国政府间关系顾问委员会（ACIR）的认同，他们主张在每一个大都市区建立一个多目的的区域议会（UMJO）。按照ACIR的设想，UMJO的特殊职责包括：开展全区范围的规划项目；跨地区交流；研究和技术援助；作为区域权威的保护政策的审核机构开展业务。但是ACIR也提出，UMJO的建立并不排除将来最终重塑大都市政府及其重新分配政府职能的可能性。

在此期间，还有一股强大力量推动着美国的大都市政府以及区域主义的研究，那就是美国名目繁多的区域组织。例如，底特律大都市区基金会建立起了一个规模庞大并且资金充裕的研究组织，来研究解决该区域范围内的政府改革问题。这个基金会致力于改善整个区域居民的生活质量，由85个来自各行各业的成员组成的理事会领导，其主要的资金来源是各种私人和公共部门的资助，主要任务是研究大都市区面临的紧迫问题以及制定各种相应的政策和行动规划。在基金会的资助下，大量的关于大都市政府改革的研究得以开展，并且出版了众多的学术专著，这对各个大都市区乃至全美的大都市政府改革起到极大的推动作用。