已有研究成果综述

0．2　已有研究成果综述

在美国、欧盟等一些西方国家和地区，大都市区治理的理论研究和实践运作由来已久。作为一种新的区域管理理念与方法，大都市区治理理论在20世纪90年代中后期被引入中国，并在学术界赢得了较大的反响和重视，取得了一定的研究成果。但是由于中国对区域治理的研究尚处于起步阶段，还很不系统完善，也存在一些问题，需要进一步探讨和深化。

从理论上说，成立大都市政府来应对大都市区存在的政治“碎化”问题，是西方学术界大都市区治理理论的最初形式。大都市政府的理念可以追溯到19世纪末20世纪初的伍罗德·威尔逊、弗兰克·古德诺和弗雷德里克·泰勒等政要与学者的思想，而最早提出大都市区定义的是芝加哥大学的欧内斯特·伯吉斯教授，他认为只有建立大都市政府，才能有效地进行管理，进而实施更全面的规划以及提供更好、更协调的服务。在伯吉斯之后，切斯特·马克赛、保罗·斯杜邓斯基、维克多·琼斯以及路德·古利克等学者继承和发展了关于设立大都市政府的观点和理论，由于以上这些学者共同主张建立统一的大都市政府对大都市区进行整合，因此，这种理论也被称之为“巨人政府论”，也就是传统区域主义。传统区域主义的代表性著作有：斯杜邓斯基的《美国大都市区的政府》（Paul Studenski，1930）、琼斯的《大都市政府》（Victor Jones，1942）、伍德的《1 400个政府》（Robert C．Wood，1961）、古利克的《大都市问题与美国理念》（Luther Halsey Gulick，1962）等。

在传统区域主义之后，以主张运用经济分析方法来研究大都市区问题的“公共选择”学派成为西方大都市区治理理论研究的主流。在大都市区和地方政府研究方面，著名的学者包括查尔斯·蒂伯特（Charles M．Tiebout）、奥斯特罗姆夫妇（Vincent Ostrom and Elinor Ostrom）、罗伯特·沃伦（Robert Warren）和罗伯特·比什（Robert L．Bish）等。“公共选择”学派从与传统区域主义不同甚至是对立的角度对大都市区治理进行了研究和探索，代表性的文献有文森特·奥斯特罗姆、蒂伯特和沃伦的《大都市地区的政府组织：一种理论探讨》（Vincent Ostrom，Charles M．Tiebout，and Robert Warren，1961），罗伯特·比什和文森特·奥斯特罗姆的《理解城市政府：大都市改革再思考》（Robert L．Bish and Vincent Ostrom，1973）、罗伯特·沃伦的《大都市组织中的市政服务市场模型》（Robert Warren，1964），文森特·奥斯特罗姆、罗伯特·比什和埃莉诺·奥斯特罗姆的《美国地方政府》（Vincent Ostrom，Robert L．Bish and Elinor Ostrom，1988）等。

到了20世纪90年代，一股新兴的研究大都市区治理问题的力量不断发展壮大，这就是以合作网络为特征的大都市区治理研究的第三波理论浪潮：“新区域主义”（New Regionalism）。该学派的代表人物和代表作包括戴维·腊斯克的《没有郊区的城市》（David Rusk，1993）、尼尔·皮尔斯的《Citistates：美国的城市如何在一个竞争的世界中求得繁荣》（Neal R．Pierce，1993）、亨利·希斯诺里斯主编的《交织的命运：城市与国家》（Henry G．Cisneros，1993）、安东尼·唐斯的《美国大都市区的新视角》（Anthony Downs，1994）、迈伦·奥菲尔德的《大都市区政治：走向共同和稳定的区域议程》（Myron Orfield，1997）等。

20世纪90年代之后，伴随着大都市政府主张在西方国家的改革实践中得以复兴，西方学术界也涌现出了大量关于大都市政府和治理的著作，比较有影响的有巴罗的《大都市政府》（Barlow，1991），巴尼特的《破裂的大都市》（Bennett，1993），洛巴拉特等的《大都市治理：美加大都市政府透视》（Rothblatt and Sancton，1993），冯·德·伯格的《治理中的大都市》（Van den Berg，1993），夏普的《世界城市政府：大都市的未来》（Sharpe，1995），斯蒂芬斯等的《大都市政府和治理：理论展望、经验分析和将来》（Stephens and Wikstrom，1999），弗雷斯的《没有大都市政府的大都市治理》（Donald Phares ed．，2004）和萨维奇的《区域政治：后城市时代的美国》（Savitch and Vogel ed．，1996）等。

在浩如烟海的文献中，要真正把握大都市区治理的本质和内涵，最好的途径就是回顾大都市区治理的缘起和演变过程，而1994年瓦利斯（Allan Wallis）在《国家城市评论（National Civic Review）》“发明区域主义（Inventing Regionalism）”系列中连续发表的四篇论文无疑是一个很好的起点。^[10]在第一篇论文“大都市区域演化的结构和挑战（Evolving Structures and Challenges of Metropolitan Regions）”中，瓦利斯将美国大都市地区的地理、经济和社会结构变化分为三个阶段：单中心（中心城统治）、多中心（中心城和郊区竞争）以及网络化（复杂的补充和相互依赖）。在其后的两篇论文中，他详细阐述了区域政治结构变革的这三波“截然不同，但又重叠的潮流”，而在最后一篇论文中，他基于新区域主义的理念，构建了一个“两阶段”方式的区域治理结构，即第一阶段建立区域意识，第二阶段是具体的构建过程。^[11]瓦利斯提出的大都市区治理的“三波论”，得到广泛的肯定和引用。

沃克（David B．Walker）形象地用白雪公主和17个小矮人的故事来说明如何解救美国“沉睡”的大都市区。^[12]他把大都市区比喻为白雪公主，美国郊区化的进行几乎掏空了“她”的心脏，使得大都市区日益远离公众的视线。幸好有17个小矮人，也就是17种不同的跨地方形式，从政府间合作到完全的区域治理，来唤醒“沉睡”中的大都市区。沃克提出的这17种大都市区治理的方式在西方学术界得到广泛的流传。

目前大都市区治理问题仍然在争论中，也出现了不同的实践模式，具体包括：（1）准城市—州模式（A quasi－city－state Model），在这一模式中有两个层面的治理，州的和地方的，前者最终决定了地方规划决策；（2）地方政府部门间的自愿合作；（3）非营利组织的联合，有时需要省级政府的支持，并与同一区域内的更多地方性官方机构同时起作用。^[13]

纽曼从区域竞争优势角度论证了建立科学合理的区域治理制度的重要性。^[14]他认为合理的制度创造了区域优势。从政治学的角度来看，更好地理解当前欧盟区域划分需要关注三个要素，也就是政治力量鼓动、国家政治影响和欧盟化的区域政策。一些欧盟国家（如意大利和比利时）存在的政治团体对于区域的重新界定起到了推波助澜的作用。政府和行政体制的正式结构推动了区域制度的发展，当然经济或市民传统也发挥了很大的作用。宪政的区别、自治的程度、财政的力量、制订规划的权威对形成不同区域制度都具有重大的影响。不同国家要根据具体国情，选择适宜的区域制度模式。在国内外形势的压力下，欧盟不少国家出现了一股以进行城市区域治理为特征的区域治理模式改革浪潮。如德国定义了一系列“欧盟都市区域”来增强竞争力和刺激欧盟一体化进程。德国新的城市地图显示出相对的均衡，德国政府认为多中心体系已经给德国带来一定的竞争优势。法国也开展了类似德国的区域治理改革。

利佛尔通过分析包括美国、意大利和英国等在内的西方国家大都市政府和治理的案例，探讨了大都市政府和大都市治理二者之间的关系，认为西方国家50多年来的这种“自上而下”的建立大都市政府改革屡屡受挫说明很有必要引入一种新的制度改革模式，也就是自下而上的以弹性、自愿和集体行动为特征的大都市治理模式。他也强调，不管是大都市政府还是大都市治理，都存在相应的缺陷和问题，需要进一步的改革和完善。^[15]

赫克谢尔和纽曼对欧洲的城市区域治理进行了专门的研究。他们通过比较研究后发现，根据集权化的程度，可以将欧洲城市区域治理模式分为三类，即持续强调中央控制的单一国家（如葡萄牙，丹麦，荷兰），控制权一定程度上向区域层次转移的单一国家（如法国，意大利，西班牙），以及控制权完全下放到联邦的各州的单一国家（如德国）。而后，两位学者还通过一些案例从不同的层面对英格兰和德国这两个“极端”的案例进行了比较。最后，他们得出结论，认为欧洲区域治理未来可能向着多层次和不对称的方向发展。^[16]

欧盟作为超越主权国家的联合体，其自身就是区域治理的典型案例，也有不少西方学者对欧盟的区域治理问题进行深入的分析和研究。齐勒认为，从制度层面来说，欧盟进行区域治理主要有三个要素或机构：议会、理事会和委员会。如果从国家机构行使职能的角度来说，欧盟的制度实际上只包括两个要素或机构，即议会和政府。欧盟的这种制度是代理模式和民主模式的混合体。运用代理模式和民主模式，可以解释欧盟方式下议会、理事会和委员会三个要素或机构的存在和运作。虽然在不同的时期，欧盟区域治理机构具体内容有所变化，但是基本上保留了以上三大要素和两种模式的基本框架。^[17]

中国大都市区治理问题的研究，目前还处于起步阶段，权威和有影响力的论文和专著还很鲜见。

国内研究大都市区治理以及相关问题的研究机构主要为三所高校：其一是南京大学，以顾朝林和张京祥为代表，主要从城市规划和西方“治理”理念的角度来研究城市／区域治理问题；其二是华东师范大学，以刘君德、宁越敏领衔，主要从“行政经济学”和大都市区空间组织的视角来研究大都市区的行政体制改革和空间组织形式问题；其三是中国人民大学，以毛寿龙、孙柏瑛、杨宏山教授为代表，主要从行政管理特别是公共经济学的角度来研究多中心治理结构和政府间关系问题。

在著作方面，顾朝林等人编著的《城市管治：概念·理论·方法·实证》一书汇集了这一领域主要的研究成果，但是这些研究还很零散，没能形成一个统一的框架；顾朝林等著的《经济全球化与中国城市发展——跨世纪中国城市发展战略研究》在结合国外大都市政府改革实践和中国大都市区现实体制背景基础上，对建立中国大都市区行政区进行了深入的分析；刘君德和汪宇明的《制度与创新——中国城市制度的发展与改革新论》探讨了中国城市行政区划制度改革问题，提出了中国大都市区广域市制改革的设想；胡序威等著的《中国沿海城镇密集地区空间集聚与扩散研究》对都市区与都市连绵区问题进行了深入的理论和实证研究；孙柏瑛的《当代地方治理——面向21世纪的挑战》是一部专门探讨当代地方治理运动的基础性论著，展现了当代地方治理发展特征与进程，揭示地方治理的基本改革进程，论证地方治理与社会全面发展之间的关系；张可云在《区域经济政策》一书中对中国区域治理的制度基础建设问题提出很有启发性的设想与方案，对完善大都市区治理的制度建设也很有借鉴意义；黄著的《国外大都市区治理模式》，在对国外近年来大都市区治理进行实证分析的基础上，归纳了国外大都市区治理主要的三种模式，即合理制衡的北美大都市区治理模式、主张城际联盟的欧洲模式和逐步分权的亚洲模式，并且对各个模式的政治、经济和社会特征进行了详细的比较分析；王旭的《美国城市发展模式：从城市化到大都市区化》一书中，对美国的大都市区问题进行了深入而全面的探讨，对于研究中国的大都市区治理问题具有重要的借鉴意义；谢守红的《大都市区的空间组织》分析了国外大都市区的发展历程、空间演变特征及动力机制，并对中国大都市区的界定标准、形成机制和演化规律进行探讨，并对广州大都市区空间组织进行了实证研究。

在论文方面，张京祥教授在城市—区域研究领域称得上是一位颇为高产而专业的学者，从1999年至今，以独著和合著的形式在国内诸多专业期刊中发表了50余篇有一定深度和参考意义的相关文献；此外，周一星教授在20世纪90年代发表了多篇探讨大都市区和都市连绵区相关问题的论文，也很有启发意义。最近几年，在《城市规划》、《经济地理》、《现代城市研究》、《国外城市规划汇刊》等刊物中关于大都市区治理问题研究的论文频繁出现，这也说明国内逐渐重视大都市区治理问题。

值得一提的是，除了专著和期刊论文之外，博士毕业论文也是最近几年国内大都市区以及相关问题研究的重要文献来源。实际上国内对大都市区治理相关问题的专著中，以博士毕业论文为基础进行编辑与出版的专著占了很大的比例，其中包括上文提到的孙柏瑛、黄、谢守红的专著，具体情况见表0．1。

表0．1　近年来国内部分有关大都市区治理的博士毕业论文

续表0．1

中国的大都市区治理问题也引起了一些国际性组织和国外学者的高度关注。在世界银行的支持下，由世界银行东亚及太平洋地区城市发展局和世界银行学院城市与地方政府项目共同组成的研究小组，开展了名为“中国大都市跨辖区管理的挑战”的研究项目。该项目第一期（2006）工作已经基本结束，发布了多篇研究报告，分析总结了首尔、大温哥华等大都市的治理经验，并且对重庆和天津进行了具体的案例分析，在中国的大都市区治理特别是大都市区提供基础设施服务以及进一步提高跨辖区协调等问题的研究上取得较大进展。该项目的第二期（2007—2008）将会关注土地使用、城市交通以及基础设施服务提供等其他方面，并将在中国3到5个大都市地区进行个案研究，这无疑将极大推动中国大都市区治理的理论和实践的发展。^[18]

总而言之，与正在加速进行城市化进程，特别是大都市区的迅速崛起相比，国内学者对大都市区治理问题的研究显得相对滞后和薄弱。特别是缺少对大都市区治理一般性理论框架和实践模式的研究，这也是本文所力图要解决的主要问题。