宁波市财政教育投入效果与绩效管理制度研究

宁波市财政教育投入效果与绩效管理制度研究

教育对于经济增长和社会进步有着巨大的推动作用，“科教兴国，教育为本”已成为家喻户晓的教育方针，教育是发展科学技术和培养人才的基础，在现代化建设和经济发展中具有非常重要的作用。财政作为国家收入分配的重要工具，其对教育的投入是教育投入的主体部分，直接关系着教育投入水平的高低，进而影响整体教育水平。近两年，宁波财政收入增长放缓，财政收支矛盾突出，在这种形势下分析财政教育投入效果，研究财政教育投入的绩效管理制度具有重要的理论意义和现实意义。

一、宁波近几年的财政教育投入情况及教育发展现状

“十一五”期间，全市财政教育累计支出339.5亿元，年均增长23%。2011年全市财政教育支出117.6亿元，比上年同期增长31.8%，增幅创历史新高。近几年，财政教育预算安排保持高于公共财政支出预算增长幅度两个百分点，财政教育投入得到了进一步加强。

（一）宁波现行教育投入政策

1.大力支持发展学前教育。学前教育坚持“政府主导、社会参与、公办民办并举”的发展格局，结合宁波被列为国家级学前教育改革试点城市的要求，市级从2007年起设立学前教育发展专项资金进行引导支持，2011年专项资金规模由原1000万元提高到3000万元，重点对全市公办及普惠性民办新（改扩）建幼儿园实事工程项目、农村幼儿园装备改造项目及市级院长教师培养培训、国家级学前教育体制改革试点项目进行补助。据统计，截至2011年底，全市各级财政累计安排学前教育经费达4.6亿元（其中鄞州区2011年安排了1.1亿元）。

2.提前实现城乡免费义务教育。从2006年起，宁波分三步走，将义务教育全面纳入公共财政保障范围，实现城乡义务教育全部免费，比国家规定的实施时间提前了2年。首先是2006年秋季在城乡同步推行义务教育免杂费；第二步是2008年春季城乡同步实行免除义务教育课本费、作业本费；第三步是2010年开始对公办学校学生免除住宿费。全市每年有70万左右的学生享受义务教育免费政策。

3.大力支持发展具有地方特色的职业教育。2011年秋季宁波全市中等职业教育实施免学费政策，当年全市各级财政共安排中职生免学费补助2.5亿元，惠及全市10万学生。同时支持实施中职学校课程改革，还安排专项资金支持中职学校内涵建设、企业职工培训和公共职业培训平台建设等，努力构建面向经济社会发展的现代服务型职业教育体系。

4.进一步提升高等教育办学质量。按照“完善保障，稳定规模，提升内涵，化解债务，强化服务”原则，完善高校经费保障办法，对市属公办高校实行生均定额拨款与基数加增长相结合的经费保障制度。支持高校内涵建设和专业优化，实施市级重点学科、重点专业建设工程。支持高校教师素质提升，启动“名师工程”和“甬江学者计划”打造创新团队。安排服务型教育体系建设专项经费，支持高校服务地方经济。

5.帮困助学系列政策实现了从学前教育到研究生教育的全覆盖。2011年秋季起，宁波在原帮困助学政策的基础上全面实施学前教育资助制度、中职免学费政策、研究生助学金政策、学前教育和中小学家庭困难学生免费营养午餐政策等，帮困助学体系实现了从学前教育到研究生教育的全覆盖。2011年全市有79.2万人次受到资助，金额超过8.3亿元。这些政策有力地促进了教育公平，得到了广大人民群众的充分肯定。

（二）宁波的教育发展现状

全市各级各类教育事业协调发展。学前三年幼儿纯入园率保持在99%以上，义务教育段入学率和巩固率分别保持在100%和99.9%以上，初中毕业生升入高中段的比例保持在98%以上，中等职业学校与普通高中招生比例大体相当。在甬全日制普通高校在校生近14.5万人，本专科在校生比为60：40；在甬研究生达到6282人；全市每万人在校大学生数为251人。

1.学前教育。全市共有各级各类幼儿园1197所，在园儿童26.9万人（其中外来务工人员子女10.9万人），学前三年净入园率99.2%。2011年，乡镇中心幼儿园建园率达100%,乡镇中心幼儿园标准化率100%。全市幼儿园教职工2.97万人，其中院长及专任教师1.6万人，专任教师学历合格率为98.87%，拥有大专及以上学历的占67%。

2.基础教育。全市共有小学490所，在校学生47.6万名；共有普通中学299所，在校学生30.9万名，其中初中218所，在校学生20.2万名；高中81所，在校学生10.7万名。全市接收外来务工人员随迁子女达26.56万人，其中在公办中小学就读20.01万人，公办学校接纳比例达75.33%。全市基础教育优质资源覆盖率达到80%。全市九年义务教育的入学率、巩固率分别达到93.7%、90.33。初升高的比例为90.6%，普通高校招生考试报名录取率达89.5%。

3.职业教育。全市共独立设置中等职业学校40所，共有国家级重点专业3个，省示范专业48个和市现代化专业30个，共有21个中央财政扶持的职业教育实习实训基地、24个浙江省示范基地和14个设施设备投入在1000万元以上的市级职业教育实习实训示范基地。全市职业学校共开设15大类118个专业，基本覆盖全市一、二、三产业的全部行业。全市中职学校共有在校生8万余人；专任教师4955人；初中升高中普职比近几年一直保持在1:1。

4.高等教育。全市高校共有15所，其中全日制本科高校7所，高职高专院校6所，成人高校2所，另有浙江大学软件学院归口宁波市教育局管理。全日制普通高校在校生14.5万人，其中本科生8.6万人，高职高专生5.6万人；在甬研究生达3068人；成人高等教育在校生4.9万人。全市每万人在校大学生人数为251人。全市高校固定资产总值79.9亿元，建筑面积451.9万平方米，教学仪器设备总值16.1亿元，图书资料1177万册（不含电子图书）。

二、宁波财政教育投入存在的问题

从前文的分析中可以看到宁波在优化教育资源，提高薄弱学校办学水平，完善多元帮扶体系，确保受教育基本权利等方面出台了相关政策，也取得了明显的成绩。但是从“财政预算内教育经费占财政支出的比例”、“生均教育公用经费”等指标的比较分析，可以看出宁波的教育经费投入仍落后于经济发展。

1.财政教育投入在宁波经济社会快速发展的大背景下稍显不足。由表1可见，宁波的“财政预算内教育经费占财政支出的比例”近几年基本维持在15%左右，虽有增长，但是增速一直低于公共财政支出的增速，与经济社会快速发展对教育的需求相比，财政教育投入稍显不足。

表1　宁波市预算内教育经费及其占财政支出的比例

2.财政教育经费地区差距较大。其中江东、海曙、鄞州优势明显，北仑则提升较快；而投入较少的是奉化、象山和宁海等地，其财政投入经费已满足不了当地教育发展的需要（见表2）。海曙区的预算内教育经费增长较慢，但是其教育发展基础扎实，基本能满足教育发展需要，用于提升教育水平的投入较多；奉化、象山、宁海等地的预算内教育经费近两年增长较快，但是与当地的教育发展需要还是有一定差距，存在一定的缺口。

表2　2011年宁波部分县（市）区预算内教育经费及其占财政支出的比例

3.宁波教育投入水平有待提高。宁波的生均公用教育经费（见表3）的最低标准低于全省平均水平，也低于杭州市的最低标准。而北京、上海、天津、深圳等城市2008年的生均公用教育经费（见表4）也远远高于宁波2011年的标准，这与宁波的经济发展水平极不相称。

表3　2011年宁波生均教育公用经费最低标准（每生每年）　单位：元

表4　2008年北京、上海、天津等市的生均教育公用经费　单位：元

三、财政教育投入存在的问题已成为宁波教育发展面临的主要障碍

近几年，宁波的城市基础设施不断完善，城市化率不断提高，已经达到66%，全市常住人口已经达到770.7万人。与之相比，教育基础设施的建设和更新则较慢，财政教育投入明显不足，而且教育财政资金的使用效益有待进一步提高。反映到教育发展上，则表现为教育发展不均衡、师资队伍不强大、不能满足人民群众对优质教育资源的需求等教育发展与宁波经济社会发展不相匹配的问题。

（一）教育发展不均衡

1.区域之间的教育发展水平存在一定差距。虽然宁波所辖11个县（市）区已全部被命名为省教育强县（市）区，但从区域来看，各县（市）区之间的教育实力差异比较明显，如鄞州区已实现了从小学到高中段的12年免费教育，但“南三县”的教育经费却捉襟见肘，需要市财政转移支付来落实省、市各级免费政策，各区域间的教育质量也存在明显差异。

2.不同教育阶段实行无差别的财政政策使各级各类教育发展水平差异较大。如学前教育长期以来投入不足，基础相对薄弱，虽然学前三年教育已经普及，但入园贵、入好园难的问题仍然比较突出，而义务教育已经实现了免学费、免书本费。

3.农村学前教育、外来务工人员子女就学、民办教育等问题进一步突出，需要大量的政府财政投入。一是农村学前教育比较薄弱。城市幼儿园80%以上达到三星级，而农村仅20%的幼儿园能达到三星级，而且新办的幼儿园中公办的比例不足30%，民办幼儿园大多数处于低水平运行状态。农村过高的民办园占比，使之难以获得预算内教育经费的支助。二是随着外来务工人员的高增长，外来务工人员子女入学人数连续增加，已经超越了宁波教育的承受能力，影响了宁波基础教育均衡发展的推进、教育质量的提升和优质教育资源的扩张。目前全市有外来务工人员随迁子女26.56万人，其中公办中小学接纳20.01万人，占75.33%，这对宁波的教育提出了严峻挑战，另一方面仍有25%左右的外来务工人员子女面临上学难的问题。三是民办教育在发展优势不复存在的新形势下面临着一系列困难和问题。近几年公办学校的办学条件和教职工的待遇有了很大提高，民办教育出现“整体走弱”的趋势，主要是民办学校的传统优势（良好的办学条件与教师的高收入）不复存在，对学生、家长和优秀教师的吸引力明显削弱，生源和师资流失严重，而民办学校投入的办学运作成本却逐年增加，办学日趋艰难。教育财政投入对民办教育发展扶持的缺失和相关政策扶持力度不大也导致了民办教育继续“走弱”。

4.师资建设存在较多薄弱环节。一是教师总量仍不够充裕，中小学、高职院校的师生比偏高；二是教师培训和继续教育工作有待加强。在新课程改革全面推进的背景下，不少中小学教师的职业修养与执教能力距素质教育的要求依然有差距，高校高水平、研究型、创新型的教师数量不多，服务经济社会发展、服务学生成才发展能力还不够强，这都需要通过加强教师培训和继续教育来提高教师队伍的整体素质；三是师资结构性矛盾依然存在，如基础教育小学科的教师、职业教育“双师型”教师都还比较紧缺，而且分布不均衡。四是教师待遇方面，赏罚分明的分配激励机制还没有完全建立，整体待遇偏低的问题还没有得到有效解决。

（二）财政教育投入实际绩效相对不高

1.教育财政投入分配结构不合理。首先是教育财政投入在不同教育层次之间的分配比例失衡。对高等教育的投资远高于对义务教育的投资。虽然全国小学生生均经费与高校生均经费之间的差距有所缩小，但是宁波的差距还是比较大，小学生生均经费与高校生均经费之比近两年依然在1:12左右。高等教育投入过高挤占了部分基础教育经费，显然违背了大力发展基础教育的原则，又有损于效率。其次是财政教育投资内部使用结构失衡。教育事业经费可分为人员部分和公用部分，人员部分指教学、科研人员的工资、福利费以及学生的助学金、奖学金等。公用部分指公务费、业务费、设备购置费等。人员经费近几年急剧上升，占到了教育事业经费的三分之二多。教育财政投入分配结构的不合理导致了教育财政投入的低效益，即教育财政投入的增加对教育发展的推动作用不明显，教育发展的经济社会效益增加不明显。

2.财政教育资金和教育资源浪费现象仍存在。2011年国务院下发了《国务院关于进一步加大财政教育投入的意见》（国发〔2011〕22号），要求宁波在2011年、2012年完成财政教育支出占比16%的目标。宁波财政、教育等部门积极采取措施，落实各项政策，着力加大财政教育投入。2011年财政教育支出占比15.3%，比上年提高了0.8个百分点，但是财政教育支出在一些地区存在为完成任务突击花钱等浪费和效益不高的现象，有些新区的教育资源利用率低，出现招生不足等问题。

3.财政监管不到位，部分学校财务管理薄弱。部分县级中小学的财务人员多为教师兼职，缺乏对国家相关政策及财经法规的了解，在财务管理方面基本上是按校长意志办事。在原始票据、报账及时性、开支范围和标准、审批程序、资产管理等方面不按规定执行，财政教育经费被挪用等现象时有发生。

四、加强财政教育投入，建立绩效管理制度，促进宁波教育更好发展

人力资源已经成为推动经济社会发展不可或缺的重要战略资源，科技、教育、人才成为提高综合国力和竞争力的决定性因素。教育是“强国大计”，也是当下改善民生的实实在在的举措。因此，促进教育更好发展需要各方面政策的“优先”保障，尤其是要加强财政教育投入。本文认为加强财政教育投入的同时必须明确教育财政投入的原则及机制等问题，同时建立绩效管理制度提高财政资金的使用效益。

（一）财政教育投入的原则

财政教育投入并不是越多越好，毕竟地方财政收入有限，因此财政教育投入要遵循一定的原则。一是保证公民基本的平等学习权利原则。教育财政投入首先要保障每个人都“有学上”，这就要求在财政资金分配中保证教育财政资金的优先性和相对独立性。二是义务教育实现真正无偿教育原则。义务教育就是要保证每个适龄儿童有学上，而且要逐步免学费、免书本费，实现真正的义务教育。三是完善和提高教育条件原则。随着教育目标的不断提高，其所必需的教育条件也需要完善和提高，因此，完善和提高与教育目标相适应的教育条件也是教育财政投入的一个重要原则。四是教育机会均等和奖助学原则。低水平的义务教育并不能满足所有人的学习权利要求，有的需要更高水平的教育条件，因此，教育财政投入也要适当的鼓励和支持高水平的民办教育发展。同样，对那些因地区、收入、身体状况等原因就学困难的家庭和个人也要采取积极措施，对其进行助学金或奖学金支持，以实现真正的教育机会均等。

（二）财政教育投入的机制

财政教育投入机制包括财政教育资金的来源渠道，财政教育投入随着经济社会的发展保持一定的增长比例，以及财政教育资金绩效管理制度的建立。

1.拓宽经费来源渠道，多方筹集财政性教育资金。一是严格执行内外资企业和个人教育费附加制度，教育费附加统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳税额的3%征收。宁波市2011年达到了3%的征收率。二是全面开征地方教育附加，统一按增值税、消费税、营业税实际缴纳额的2%征收。2011年宁波的征收率达到了2%。三是从土地出让收益中按比例计提教育资金，从当年以招标、拍卖、挂牌或者协议方式出让国家土地使用权取得的土地出让收入中，按照扣除征地和拆迁补偿、土地开发等支出后余额10%的比例，计提教育资金。宁波2011年的计提比率超过了10%。

2.支持民办教育，实现办学主体和投资主体多元化。鼓励和支持社会力量参与办学，运用股份制手段融合社会资金办教育，分离资产所有权与学校管理权。树立教育产业的观念，建立合理的政府教育分担机制，是解决教育经费不足的一条重要途径。这就要加大政策扶持与管理规范力度，在民办学校教师养老和医疗保险、民办学校税收优惠、设立民办教育发展专项资金和民办学校风险保证金等方面制定切实可行的政策措施。

3.财政教育资金引入绩效管理制度。金融危机后，国内外经济形势复杂严峻，进入2012年，宁波经济下行趋势明显，财政收入增长也相应放缓，但是财政支出依然保持金融危机前的增速，财政收支矛盾非常突出。因此，在加强财政教育投入的同时要彻底改变“重分配轻绩效”格局，引入财政绩效管理制度，提高教育财政资金使用效果，这样才能在财政收入增长减速危机下保持对教育的投入力度。

（三）具体的教育财政投入政策建议

1.优化教育财政投入的分配结构。一是加大学前教育和基础教育财政投入比例，统筹城乡基础教育发展。学前教育和基础教育的城乡差距表现在教育硬件设施、师资力量等方面，因此在加大学前教育和基础教育财政投入比例的同时，要加大对农村和经济相对薄弱地区学前教育和基础教育基础设施的投入力度。改进财政拨款制度，对同一县（市）区内实施义务阶段教育的学校，实行以在校学生为基础的均等化拨款制度，向农村和办学条件差的学校倾斜。财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例要逐年提高，到2015年达到8%，不举办高中段教育的区达到12%。基础教育方面统一城乡生均经费，实施生均公用经费最低标准“倍增计划”，到2015年达到义务段每生每年900元，初中每生每年1300元。二是重视职业教育发展。许多发达国家根据自己的文化背景，结合区域实际，采取多种优惠措施发展职业教育，并使职业教育与当地产业更加贴合，更好地推动了当地经济社会发展。随着宁波的经济社会发展，迫切需要职业教育对当地的产业发展的推动。在教育经费方面，增加公共财政对职业教育的投入，逐步提高职业院校生均经费标准，中等职业学校生均经费标准按高于当地普通高中的1.5倍安排，并视情适当提高；在职业教育办学体制方面，鼓励支持企事业组织、社会团体、公民个人等社会力量依法举办职业教育，形成公办院校与民办院校共同发展的格局；在职业教育投融资体制方面，鼓励创新，引导社会资金对职业教育发展的投入，如职业院校可产教结合、以产养教、实训创收、自我发展，或将市级实训基地实行社会化运作、公司化管理，鼓励职业院校建立学生“创业园区”。

2.试点财政教育资金竞争性分配，提高财政教育资金的使用绩效。在当前财政收入增速下降的情况下，只有“把钱用在刀刃上”，才能解决越来越突出的财政收支矛盾。财政教育资金实行竞争性分配，就是要引入财政绩效理念，让有限的财政资金发挥最大的作用，以此来扩大财政节支空间，制止教育部门的重复浪费现象。同时在教育保障条件较好的县（市）区通过竞争性分配推动教育事业的更进一步发展。

3.强化教师继续教育，增强师资队伍力量。师资与教育事业发展就像“水”与“舟”的关系，“水能载舟，亦能覆舟”。没有稳定、高水平、高素质的师资队伍，仅有合理的发展规划、政策的倾斜，同样很难达到理想的教育发展目标。师资力量的强弱是影响职业教育办学水平和办学质量的重要因素。针对当前普遍存在的师资力量薄弱现状，需要有重点、有步骤地对全市的师资队伍进行培训，以此来提高教学质量和办学水平。完善校长、教师学习与培训制度，加强对青年教师专业水平和创新能力的培养。健全“教坛新秀、学科骨干、名教师、特级教师、享受教授待遇的中学高级教师”五级教师培养体系，加快骨干教师等名教师的培养。同时要特别重视农村地区的师资培训和待遇问题，在提高农村尤其是山区、海岛等地区中小学和特殊教育学校教师的专项津贴补贴标准的同时，推进“农村中小学教师素质提升工程”，健全农村教师培养培训制度。

4.加强对教育财政资金使用的财政监督和社会监督。加强对教育财政资金的财政监督管理，首先要对各级财政教育专项经费实行国库集中支付，在国库集中支付体系下实行专账核算，资金直达项目和学校，提高资金使用效益。其次要严格实行收支两条线管理，学校按规定收取的学费，各级财政部门要全额返还，用于学校建设和发展以及贫困生的资助。有关部门不得用其冲抵正常拨款，也不得以任何理由截留、调拨或划转。三是要建立生均经费预算拨款制度，制定生均经费拨款基准定额和浮动系数，提高拨款的导向作用和经费的使用效益。在社会上，通过一些评价、议事制度的建立，鼓励社区、行业企业、学生家长积极参与学校事业规划、教育教学管理、考核评价等，以此加强社会监督。

（四）探索建立财政教育投入的绩效管理制度

2012年上半年，全市财政教育支出57.98亿元，占公共财政支出的比例为15.9%，比2011年占比提高了0.6个百分点，但尚未达到部里下达给我市16%的目标。在财政收入增长速度下滑较快的形势下，财政收支矛盾突出，要完成全年16%的目标比较困难。另一方面，财政教育支出连续两年的高增长并没有实质性地解决上学难、上学贵等人民群众关心的问题。建立财政教育支出的绩效管理制度就是为了在财政收支矛盾突出的情况下更好地解决教育问题，切实改善民生，做到“少花钱多办事”和“办好事”。

1.财政绩效管理制度的思想。所谓绩效，就是解决问题，处理矛盾关系，最后解决问题。财政绩效管理就是解决部门单位花钱不负责任的问题，目的不仅是“少花钱多办事”，而且还要“办好事”。通过一些方法和措施，帮助部门单位提高办事能力，这样“办好事”就使得财政部门和预算单位取得了一致，从而将原来的独立关系转化为和谐关系，实现财政分配的和谐和高效率。财政绩效管理制度体现的是“少花钱、多办事、办实事”的资金使用理念，回答了“该不该花钱、该花多少钱、怎么花、钱不够怎么办”等理财问题，让资金使用主体感觉到“负责任的结果导致利益增进，不负责任的结果必然带来利益扣减”，从机制上引导部门单位兼顾眼前利益和长远利益，增强责任感，同时通过有效的绩效问责和激励机制，彻底改变“重分配轻绩效”的格局。

2.财政绩效管理的方法和措施。财政绩效管理的方法就是在现在实行的“两上两下”预算分配程序的“一上”与“一下”之间插入财政绩效管理程序，即要求部门在预算申报阶段，提供项目依据、实施计划与条件支撑、翔实的资金支出进度安排、科学合理的绩效目标等，由第三方的专家团队提出改进意见，充分发挥专家的管理咨询作用，一方面帮助部门提高办事能力，另一方面形成强大的外在制度压力，使部门单位树立绩效意识和责任观念，成为财政资金使用责任主体，分清财政与部门单位的责任。在绩效预算的基础上增加中间过程管理、绩效评价、绩效审计、绩效问责等环节，就形成了完整的财政绩效管理制度框架体系，实现“事前绩效预算，事中绩效跟踪，事后绩效评价、绩效审计和绩效问责”的动态绩效管理。

3.教育财政支出绩效管理的可行性。教育是关系国家长远发展的战略问题，也是人民群众最关心的民生问题之一，在教育领域建立财政绩效管理，一方面可以提高教育财政资金的使用绩效，另一方面可以促进教育体制改革，最终推动教育事业的更好发展。前文提到的教育资金竞争性分配其实质也是财政绩效管理的一种方式。宁波教育发展存在的一些问题，其根源就是教育财政资金的不足和绩效不高，因此建立教育财政支出绩效管理制度，强化教育部门的资金使用主体责任，保证教育财政资金能够出绩效，是推动宁波教育更好发展的重要途径。如针对宁波师资力量不强，就可以设立教师培训和素质提升专项资金，通过绩效预算、中间过程管理、绩效评价发展到终点评价，并逐步向绩效问责和绩效审计延伸，形成一个管理的闭合圈，上一个流程的结果和效果成为下一个流程的基础和起点，这样经过不断的循环，逐步积累、深化，就能提高专项资金管理效果，也体现了绩效的累加性，最终达到“办好事”的目标，即全市教育师资水平显著提高，教育事业更好发展。

（宁波市财政局：叶双猛　潘剑亮　张峰平　杨阳）