构建财政科技投入的绩效观应解决的问题

七　财政科技投入的绩效观

所谓绩效，指的是成绩和效益的总称。由于各种成绩最终将转化为不同的效益，所以也可以认为绩效就是效益的总和。所谓绩效观，指的是对效益的一种系统认识和态度。

在科学发展观指导下，构建财政科技投入的绩效观，重点应解决以下两个问题：一是正确认识社会效益与经济效益、直接效益与间接效益、近期效益与中长期效益的关系，对财政投入的绩效作出准确的定位。二是正确认识科技与经济的关系，在努力把握科技活动性质的基础上选择相适应的绩效评价方法。

对财政科技投入绩效的认识，在管理界曾经有过两种截然不同的观点：一种主张是突出经济效益，认为应根据投入产出原理，作出成本—效益分析，以期能获取更多的经济效益；另一种主张认为，财政科技投入具有公益性、公共性的特点，应着力追求社会效益，而不应把经济效益作为评价的标准。上述这两种观点都有失偏颇，因此不能作为建立科学绩效观的依据。那么什么样的绩效观才符合科学发展观的要求，它的内涵究竟是什么，这就是一个需要着力探讨的问题。

对于财政科技投入的绩效，我们认为应注意把握三个基本要点：一是它追求的是社会效益和经济效益相统一的整体效益；二是在经济效益中，它所追求是宏观经济效益，只是在个别情况下才突出微观的经济效益；三是它所追求的不是以近期效益为主，而是近期、中期、远期相结合，以中期为主的效益目标。

首先应当指出，财政科技投入所产生的效益，既包含社会效益，也包含经济效益，是这两种效益的总和。一方面财政科技投入推动了整个社会的科技进步，促进了创新能力的提高和人才的成长，提高了科学管理的水平，从而在总体上提高了人民物质文化水平和促进了社会的发展，这就是社会效益；另一方面，由于财政的科技投入，既提高了宏观经济的水平，又提高了企业个体或个别生产单位的收益，这就是经济效益。实际上，这两种效益是相互联系、彼此渗透的，从而构成了一个有机的整体。由此可见，把财政科技投入的效益简单地全部归结于经济效益或社会效益的观点，显然都是不可取的。

第二，财政科技投入的经济效益评价，应突出宏观经济效益。财政科技投入和企业科技投入相比，在追求经济效益的目标上有着本质的区别。财政科技投入侧重于追求宏观的经济效益和间接的经济效益；只有在某种特殊的情况下才追求直接的经济效益。而企业或私人科技投入的目的，则和政府科技投入有着显著的差异。从根本上看，它们所追求的是企业或个人的经济利益，最终是为了实现利润的最大化。当然这类科技投入也会给整个社会带来某些社会效益和经济效益，但这不是它们所追求的主要目标。所以，对这类科技投入来说必须计算每一个项目的盈亏情况。而对政府来说，只有当财政支出者要以股东身份参加或直接组建高新技术类企业以生产相应的产品时，由于这种科技投入带有一定的经营性，所以应当按市场经济规律运作，政府不仅要收回一定的投资，而且期望资本能够增值。

第三，在财政科技投入的绩效评价中应突出中期效益。毫无疑问，财政的科技投入应兼顾近期、中期和远期效益，但应以中期效益为主。强调要突出中期效益，是因为科技投入与其他领域的投入不同，它的绩效具有时滞性。科技活动的产出，在最初阶段的表现形式一般都是智力的成果，这些成果有的体现了预期的目标，有的则和预定的目标背道而驰，即使其中有些研发活动取得了预期目标的成果，如已获得专利和专有技术，但它仍然属于智力成果的范畴，而要把这些成果转化为具有商业价值的产品，则需要经过很长的过程。在这个漫长的过程中，有的成果成功地实现了转化，而有相当比重的成果则不能顺利地实现转化。这就是说，对财政科技投入的项目，需要经历一个相当时期才能对其绩效作出评价。财政科技投入绩效的这种时滞性和不确定性，决定了我们不能只注意近期效益，而应兼顾近期、中期、远期效益，而把中期效益作为关注的重点。

只注意近期效益和直接效益，是建立财政科技投入绩效观的主要障碍。一个是急功，一个是近利，两者的结合就会形成急功近利的绩效观。当前这种绩效观已经成为我省贯彻自主创新战略、推进科技进步和创新的主要障碍。

应当特别指出的是，这种绩效观曾经在一个时期里推动了我省的科技进步，所以要联系实际着力分清它所起过的积极作用和所产生的消极因素，尤其对这种绩效观阻碍科技进步和创新的原因，要作出更为深刻的剖析。当前这种绩效观对财政科技投入在价值取向上的影响，主要表现在只关注近期效益和项目的直接经济效益，而忽视中长期的效益以及社会效益和经济效益相统一的整体效益。

建立财政科技投入的绩效观，毫无疑问，还应把绩效的评价方法作为其中的重要组成部分。长期以来，在我省，测算财政科技投入的效益，沿用了“成本—效益分析”方法，把项目作为评价的单元，突出了直接效益尤其是直接经济效益，从而形成了一种范式，即把每个项目的资金投入与直接效益挂起钩来，并以这些效益为依据对其投入的项目作出评价。这种评价绩效的范式，已经在科技投入中起着主要的导向作用。

然而这种评价绩效的方法，有悖于财政科技投入的性质及科技研发的规律，从而对科技进步和创新在某种程度上起着阻碍作用，所以应在总结经验教训的基础上寻找新的绩效评价方法。这种方法应和它所追求的目标相适应，并应充分考虑科技研发活动的特殊性质，包括其绩效的不确定性、绩效的时滞性、绩效的多样性以及绩效中有形绩效与无形绩效的关系。为此应注意把握以下几个要点：一是突出社会效益和经济效益相统一的整体效益，在经济效益中突出宏观经济效益，在处理近期、中期、远期效益的关系上突出中期效益；二是选择能反映上述绩效要求的评价指标，其中综合性强的指标应作为主体，如科技进步贡献率、单位GDP能耗、专利产出率、企业R＆D投入增长率等，构建起一个能适应总体评价的指标体系，当然对不同类型的研发活动则应当另行设计相匹配的方案；三是充分把握绩效中有形效益和无形效益相统一的特点，这些无形效益是无法按照“成本—效益分析”的要求将其转换成可计量的货币单位的，所以在效益评价中必须采用定性和定量相结合的方法；四是应构建一个由总体效益评价方法、分类效益评价方法、项目效益评价方法构成的方法体系，而不应囿于单纯以项目为单元的效益评价方法。

（此文系2010年3月致浙江省省长的一封信中提出的建议）

【附记】

我省科研院所实行的企业化改制，其负面作用是有些院所原先承担的共性技术研发被弱化了。与此同时，在大学中急功近利的价值观在蔓延，这对共性技术研发也带来不利影响。而这一切都与领导机关制定的某些政策有一定联系。我省曾相继出台《浙江省省级科技计划专项资金绩效考核办法》《浙江省财政支出绩效评价指标体系》《浙江省财政支出绩效评价实施意见》等文件，这些文件有的是针对财政科技投入的，有的虽不是直接针对科技活动的，但也成为我省开展科技投入绩效评价工作的依据和操作规范。从这些文件中可以看出近期的直接经济效益是考核的关键指标。尤其是省级科技专项绩效评价的这个文件中，虽然也强调了科技成果对社会发展的贡献，但最突出的则是财政科技投入近期的直接经济效益。显然这有悖于财政科技投入的总体目标。而要调整这个政策，则要对财政科技投入的作用作出科学定位，即在干预市场失灵、弥补市场缺陷、履行宏观调控职能等方面发挥它应有的作用。为此，我在2010年给吕祖善省长写了一封信，向他提出了两个方面的建议：一是政府领导要重视财政科技投入的绩效观，二是要构建以绩效为中心的管理体系。本文就是这封建议信的部分内容。