—年上海教育财政投入及绩效研究

2008—2020年上海教育财政投入及绩效研究

课题组

进入新世纪以来，上海市委、市政府把教育放在了优先发展的战略地位，不断加大投入力度，完善教育经费筹措机制，为推动各级各类教育可持续发展提供了重要支撑。面向未来，上海要实现“率先实现教育现代化，率先基本建成学习型社会”的战略目标，对教育投入与保障水平、经费使用效益提出了更高要求。

一、上海教育经费的投入与使用情况

（一）成就与经验

1.加大教育投入力度，完善经费筹措机制，为各级各类教育健康持续发展提供保障

——地方教育经费投入总量大幅增长。进入新世纪以来，上海全社会地方教育投入大幅增长，7年累计超过2 000亿元。2007年，上海地方教育经费总投入突破400亿元，达到431.83亿元，是2000年的2.67倍，年均增幅达15.07%。

——地方政府的教育投入持续增长。2000年颁布的《上海教育事业“十五”计划和2015年规划纲要》提出，从1998年起市级财政用于教育的支出连续5年平均增长两个百分点，这有力推动了地方财政预算内教育拨款的增长。2002—2007年，地方政府教育投入从103.52亿元增加到289.49亿元，增长近2倍，年均增幅达15.82%。

——基础教育生均预算内教育经费快速增长。2007年，上海市地方普通小学、普通初中、普通高中生均预算内事业费分别为11 499元、13 123元和11 499元，分别是2000年的4.17倍、4.71倍和2.84倍，年均增幅分别达22.64%、24.77%和16.10%。

2007年，上海市地方普通小学、普通初中、普通高中生均预算内公用经费分别为2 845元、3 426元和2 960元，分别是2000年的6.35倍、4.54倍和2.66倍，平均每年增幅分别达23.76%、21.18%和12.72%。

——教育经费筹措渠道呈多元化格局。2007年，地方教育经费总收入431.83亿元，其中财政预算内教育经费拨款占67%，用于教育的税费占7.9%，企业办学占0.2%，校办产业和社会服务收入用于教育占0.4%，民办学校中举办者投入占0.1%，社会捐赠占0.2%，学杂费收入占14.1%，其他收入占10.1%。

2﹒加大财政转移支付力度，努力合理配置公共教育资源，促进了教育的协调发展和教育公平

——加大财政转移支付力度，促进基础教育均衡发展。2001年投入5 000万元支持义务教育达标工程；2002年投入3亿元支持寄宿制高中建设和启动“加强初中建设工程”，改变薄弱初中的办学条件；2003年安排教育费附加7.35亿元，推进义务教育均衡化发展；2004年开展“校校通”工程，投入1﹒45亿元建立教育专网，实现全市教育信息资源共享。2003年实施郊区优质高中扩建工程，扩大上海优质高中教育资源。

——制定各级学校拨款标准，推动教育资源配置标准化。陆续研究、制定了科学的义务教育生均公用经费拨款基本标准、地方高校和中等职业学校生均公用经费定额标准，维持学校办学正常运行。

——落实义务教育经费保障机制和健全帮困助学体系。完善义务教育阶段“两免一补”政策，通过市级财政专项改善民工子女学校办学条件，2008年将60所农民工子女学校纳入民办学校管理体系，向每所学校提供50万元资金，对委托接纳的农民工同住子女免收学杂费、课本和作业本费，给予每生每年1 000元的基本成本补贴，保障进城务工子女接受教育。

积极完善以助学贷款为主的“奖”、“贷”、“勤”、“减”、“补”相结合的高校帮困助学体系。2004年有3.2万名贫困生申请到国家助学贷款，总计发放金额2.64亿元。2005年市政府设立上海市政府助学奖学金，分助学奖学金、助学金、支援西部志愿者和到郊区镇校任教奖励金等三类发放，为更多贫困学生提供了接受高等教育的机会。

3﹒建立完善高水平大学建设项目配套投入运作机制，集中财力办好一批以学科项目为基础的高水平大学

——完善高水平大学建设项目配套投入，打破传统的条块分割投入体制障碍。对“211工程”、“985工程”和“国家示范性高等职业院校建设计划”等项目进行配套投入。配合国家高等教育管理体制改革，地方财政“九五”后开始加大了对中央在沪共建高校及下划高校的投入力度，财政补贴扩招上海生源的中央在沪非共建高校，打破了条块分割的高等教育投入体制。

——构建高校重点学科建设及教育高地、E研究院建设项目投入保障机制。贯彻上海教育工作会议精神，制订教育重点投入建设项目和行动计划。加强重点学科建设，形成若干国家及省部级以上重点（开放）实验室、工程（技术）研究中心等大型公共研究基地，建设若干教育高地、E研究院项目和一大批高层次产学研合作基地，这些举措都有力促进了高水平教育资源的有效配置与发展。

4﹒深化教育经费投入管理体制改革，对绩效评价进行了初步探索

加大教育投入体制改革，对校园基础设施建设投入实施投资化管理，2003年成立上海申教投资有限公司，通过“拨改投”运作，经公司记账后将地方财政拨款以投资形式注入学校，推进全市范围内教育资源的合理配置。

在专项拨款中引入项目管理机制，实施项目拨款与绩效评价相结合、经费投入绩效评价与风险管理相结合，发挥财政资金的集聚、放大效应，推动全市教育资源的有效使用。

（二）问题与矛盾

1.上海公共教育经费投入仍然偏低，不能适应率先实现教育现代化的需要

2007年上海市国家财政性教育经费326.1亿元，占地方教育经费总投入的75.5%，相当于国内生产总值的2.68%，在全国排名第22位，而且近几年逐渐后移，不仅低于全国平均水平（3﹒32%）、低于北京（3.40%），也低于同类发展指数国家2—4个百分点。

2007年地方预算内教育经费支出（含教育费附加）318.21亿元，占财政支出的比例为14.59%，与2000年相比，下降了3.98个百分点，在全国排名第30位，与其他部分省市相比较，基本在全国最后几位徘徊。北京、江苏、浙江、广东均在20%左右，全国平均为16.26%。

2﹒教育经费投入结构、配置方式有待优化，使用效益亟待提高

——义务教育资源配置不均衡问题较为突出，不利于基本教育公共服务均等化的推进。部分远郊区县、外来人口比较集中的区县由于财力有限，区县间教育经费投入差异十分明显。2007年中心城区小学生均教育经费、生均公用经费分别为24 227元和9 657元，为其他区域的2—3倍，小学生均公用经费最高区是最低区的6倍，初中差距小于小学，缩小各区县之间的义务教育资源配置差距依然任重道远。

——中等职业教育资源总量不足，难以适应培养技能人才的需要。2007年，中等职业教育预算内教育经费投入17.5亿元，生均预算内事业费为8 887元，仅相当于普通高中的80%。2000—2007年中等职业教育预算内投入年均增长11.6%，比普通高中低6个百分点，给职业教育办学条件改善、水平提高带来很大的压力。

——地方高等教育经费投入结构性失衡，难以为内涵式发展提供有效支撑。在教育事业性费人员经费支出和公用经费支出中，公用经费的比例是反映教育经费充足（或短缺）程度的重要指标，国际上一般认为，高等学校人员经费与公用经费之比值为2是适当的。而上海地方高校事业费支出中人员经费和公务经费支出比值由2002年的1.1下降至2007年的0.88，远远低于国际水平。

3﹒尚未形成多途径利用社会资源的新机制，社会性教育投入明显不足

2007年上海地方教育经费总投入中，民办学校举办者投入、社会捐赠和企业办学中的企业拨款等三项投入占上海地方教育总投入的比例仅为0.48%，比全国1.86%的平均水平低1.38个百分点。另外，教育投入信息公开制度尚未建立，教育行政听证制度、咨询制度和监督制度等社会各界参与教育投入决策的机制尚未真正形成。在教育投入决策、监督、反馈系统中，教师、学生、社会、家长参与教育公共治理的权力无法得到体现，引导、激励社会资源支持教育发展难以实现。

二、面向2020年上海教育投入目标及供求分析

立足中长期教育事业改革与发展目标，参照国际经验，从建设创新型城市、推进教育公平的战略高度，从推进教育与经济、科技、文化和社会事业广泛联系、深化教育体制改革的角度，按各级教育生均经费指数科学预测与率先实现教育现代化相适应的“大教育”的经费需求，符合国际理念和实践，同时也是我市进一步促进教育事业健康可持续发展的客观要求。

（一）生均经费指数预测

在对2007年上海市各级教育生均经费的实际支出情况分析基础上，从保障教育事业发展的目标实现，提高教育教学设施设备配置水平、提高教学质量的高度，遵循提高义务教育的支出水平和逐步缩小三级教育经费指数差距的思路，参照2004年前后国际各级教育生均经费指数平均水平，预测2008年到2020年上海市各级教育生均经费指数；并根据义务教育和非义务教育政府责任和成本分担思路，进一步预测2012年与2020年的预算内生均经费指数。

表1　未来12年主要目标年份上海市各级教育生均经费指数预测

（二）预测生均经费需求

根据市统计局对上海2010—2020年GDP增长率预测，^[4]到2020年，上海的GDP总量将达到3.25万亿元，人均GDP将达到14.14万元。以人均GDP预测为基础，乘以相应的各级普通教育生均经费指数和生均预算内教育经费指数，测算出2008—2020年全市及各级普通教育生均经费需求和对公共财政的生均教育经费需求。

表2　2007—2020年上海市各级教育生均教育经费预测结果　　　　（单位：元）

（三）教育总经费需求预测

将各级普通教育生均经费与学生人数相乘，得出各级各类普通教育经费总需求。参照历年教育总经费、预算内教育总经费中本市其他教育所占比例，得出2008年、2012年和2020年全市教育经费总需求和预算内教育经费总需求。参照预算内教育经费占财政性教育经费比例，测算出财政性教育经费支出。

2012年教育经费总需求为910亿元，2020年为2 128亿元，年均增长14.2%；2012年财政性教育经费需求为692亿元，2020年为1 514亿元，年均增长13.7%；2012年预算内教育经费总需求为675亿元，2020年为1 507亿元，年均增长13.8%。

（四）核心指标预测

参照权威机构预测的GDP和财政支出，测算教育经费投入占GDP比例、财政性教育经费占GDP比例、预算内教育经费占财政支出比例等核心指标。2007年，上海市财政支出增长为21%，全市地方财政支出总额达到2 182亿元，财政支出弹性^[5]为1.5。世界发达国家的财政支出弹性一般为1.1左右，假定未来12年，上海市的财政支出弹性逐步降到1.2左右，根据GDP增速推算出财政支出增速，到2020年，全市地方财政支出将达到近7 700亿元。

根据前述GDP的预测，到2012年上海财政性教育经费需求占GDP将为3.8%左右，2015年为4.6%左右；预算内教育经费需求占财政支出比例将分别为18%和20%左右。

三、实现教育投入目标的对策建议

上海要率先实现教育现代化，必须不断加大教育投入，完善以政府投入为主、多渠道筹措经费的教育投入体制，努力使教育投入结构与教育布局结构变化相适应，教育投入方式要与教育体制改革和制度创新相适应。

（一）强化公共财政责任，切实加大教育财政的保障力度，为教育事业发展提供强有力的支撑

加大政府对教育的投入，市区两级财政要继续确保《教育法》规定的教育经费“三个增长”，将政府教育拨款增长情况纳入政府任期目标，追究不依法保障教育经费增长的违法行为。将预算内教育经费支出占财政支出的比例目标作为监测、考核政府的教育财政投入的主要指标，逐步使2012年达到18%、2020年达到20%，财政性教育经费占GDP比例2012年达到4.1%、2020年达到4.5%。

（二）提高市级教育财政的统筹力度，改革拨款制度，形成公开、公正、公平和有效率的公共教育经费分配机制

——明确市区两级政府筹集和负担义务教育经费的教育财政责任，提高市级教育财政的统筹力度，增量经费重点向财政能力弱、人口导入的远郊区县、薄弱学校和弱势人群倾斜，有力缩小区县生均公用经费的拨款差距，保证每所学校都能达到办学条件和教学质量基本标准，逐步实现教育公共服务的均等化。

——建立基础教育财政拨款定额的动态调整机制，保障生均经费基本标准适应教育事业发展的需求。根据教学目标变化、课程改革、教育技术更新，以及物价变动等各方面因素，以成本分析为基础，形成以绩效激励为导向的生均公用经费定额动态调整机制，引导学校经费的合理安排，依法自主办学，优化经费支出结构，提高教育质量。

——建立高校生均经常性经费综合定额拨款制度，增加经常性基本经费的比例，降低专项项目比例、缩小支出范围，抑制项目经费泛化的倾向；并通过成立专项经费拨款委员会，提高专项资金投入的效益，将财政投入与高校绩效考核衔接起来，提高公共教育财政的决策程序的透明化、民主化。

（三）调整投入方向，优化使用结构，逐步扩大公共财政对教育的保障范围

——提高政府对公办学前教育投入比例，出台公办幼儿园生均公用经费标准。

——提高职业教育的保障程度。推行免费中等职业教育，增强中等职业教育的基础能力建设，加大对实习实训基地、师资队伍、课程建设的经费投入；通过专项投入，引导高职学校举办现代制造业与服务业迫切需要的专业。

——创新资助方式，加大对民办教育的资助力度。增扩民办教育专项发展资金，鼓励民办学校特色发展和可持续发展；对民办学校学生保证享有助学、困难补助的国民待遇；对民办高校通过“以奖代补”等方式给予经费支持，引导学校的办学方向、提高教育质量；支持民办学校教师培训和解决补充养老金问题。

——关注民生，建立和完善帮困助学体系，健全农民工子女义务教育的保障工作。建立和完善高等教育、中等职业、普通高中帮困助学体系；实行多级政府财政分担体制，加大对农民工同住子女的义务教育经费投入力度。

——支持继续教育和社会教育发展，促进学习型社会建设。主要支持：困难人群就业、上岗转岗培训；法律、计划生育等公民素养教育；老年教育；社区教育三级网络，以及终身学习资源库的整合与建设等。

（四）鼓励社会投资教育，建立完善社会团体、企业、家庭、个人投资、捐资教育的激励机制

——进一步完善非义务教育成本分担机制。

——要加大征管力度，确保教育费附加足额征收，使这项扶持教育事业发展的政策落到实处。

——加大执法检查力度，确保严格依法执行目前对教育的各项税收优惠政策。

——要提高企业教育支出税前扣除比例（目前为2.5%），加强企业人力资本的积累。大力宣扬企业家的收益回报社会最好是投资教育，形成全社会崇文重教的良好风尚。

——参照国际经验，研究制定家庭或个人教育支出抵扣所得税的办法，以鼓励家庭或个人更多地投资教育，促进全民学习、终身学习型社会建设。

（五）强化教育投入规范严格的监管制度建设，提高公共教育经费使用的规范性、安全性和有效性

——严格执行教育经费预算、决算执行情况报告制度。未达到法律规定增长要求的，在预算审查时不予通过；预算执行结果达不到法定要求的，要限期补足。

——实行教育经费预算、决算执行情况发布制度，由市教委、市统计局、市财政局向社会公布，以利社会监督。

——建立健全以绩效评价为核心、与财政拨款相结合的教育投入监督评价机制，切实提高教育经费使用效益。

课题承担单位：上海市教育科学研究院

负责人：陈国良

课题组成员：张振助、贺绍禹、王红、董业军