高等教育投入保障比较研究

三　高等教育投入保障比较研究

教育投入是指一个国家或地区根据教育事业发展的需要，投入教育领域中的人力、物力和财力的总和。美、英、法三国迥异的政体以及差别较大的高等教育产品性质的认识，导致三国的高等教育投入保障机制差别较大，并在世界高等教育财政危机加剧的过程中，探索出不同的应对挑战、寻找机遇的解决模式和思路。

（一）美国高等教育投入保障

1.政府投入占重要地位

美国政府在高等教育投入中发挥着巨大的作用，尤其是对公立高等教育机构来说，政府的财政拨款是其经费的主体。美国政府的高等教育预算来源于联邦政府、州政府及地方政府的税收。1996——1997 年度、2000——2001年度各级政府投入占公立高等教育机构经费总额的比重分别为51.5%和50.8%^[24]，比重仅变动了0.7%。同一时期，私立学院和大学的经费比重中政府拨款从17.1%上升到18.3%，比重上升了1.2%。因此，政府拨款始终是美国高等院校经费的一个非常重要的来源，尤其是对于公立学校而言，政府拨款所占比重仍超过50%，在教育经费中占主导地位。但是，自2007年起的经济衰退让美国政府的教育财政能力大幅下降，许多州政府在极短的时间内削减公立大学的拨款，削减幅度从10%到高达30%，使政府拨款在高校教育经费中所占的比重急剧下降，导致了高校发展的停滞和申请高等教育学生数量的剧减。2011年，奥巴马(Barack Obama)政府为了保证国家综合竞争力的优势，在大幅缩减政府经费预算的同时，给予了高等教育财政充分的关注。

2.学费收入占据主导

长期以来，学费收入在美国高等教育经费中扮演着重要角色，但由于办学性质的差异，学费收入在公立和私立高等院校中发挥着不同的作用。学费是美国高等教育的第二大经费来源，占公立高等学校经费来源的20%左右。私立高等教育经费的主要来源是学生缴纳的学费，学费占其经费来源的比重非常大，基本上都在40%左右，是私立高等教育的第一大经费来源。公立、私立学校教育对象的差异性是形成学费收入比差异性的主要原因。前者的教育对象主要来源于工薪阶层家庭，学费支付能力有限，学校办学目的主要为保证高等教育的公平性和大众化。而后者主要教育对象源自中产阶级及以上阶层家庭，一定程度上属于精英教育，“私立高等教育的性质决定了它必须依赖学费而生存，同时高等教育从本质上是一种成本递增的特殊产业，因而学费为其经费收入的最主要来源”^[25]。2007年以来的金融危机给美国社会带来了巨大而深刻的影响。2010年一项最新报告显示，美国大学近年来学费持续上涨，使美国大学生的学费负担日显沉重。尤其是公立大学学费的涨幅超过了私立大学，工薪阶层家庭已不得不承受因筹措学费所带来的巨大压力。美国大学理事会公布的《大学费用趋势》报告指出，2009年秋天，4年制公立大学的平均学费上涨6.5%，使本州生的学费涨到7 020美元，外州生则为18 548美元；私立大学的平均学费则上涨了4.4%，达到26 273美元^[26]。

3.私人捐赠体系独树一帜

捐赠收入是美国高等教育的一个重要经费来源，历史上美国许多高校都是私人捐赠建立的。例如，美国第一所大学，哈佛大学(Harvard University)的建校资金就来自私人和教会的捐赠；耶鲁大学（Yale University）的校名来自为学校建校进行大量投资的英国商人伊莱休·耶鲁（Elihu Yale）。据美国教育资助委员会统计，长期以来，捐赠收入占公立高校收入来源的4%～6%，占私立高校收入来源的10%～20%，仅2005年高校社会捐赠总额就达256亿美元之巨。美国如此多的个人与企业愿意把巨额财富直接捐赠或通过设置基金会的方式资助高等教育，一方面是表达了美国高校校友对母校的回报或对高等教育的热爱；另一方面凸现了美国殖民地时期所形成的捐赠传统和宗教情结；再一方面证明了美国政府所制定的关于鼓励私人捐赠教育事业的相关法律政策的积极作用^[27]。

4.社会服务体系高度发达

美国高等院校利用科研和专利筹措资金是一种普遍做法，产、学、研相结合能为高校带来巨额的销售与服务收入。产、学、研相结合是美国高等教育机构的一个重要特征。公立、私立高等院校收入中的销售和服务收入均达到了20%以上。比较典型的有以哥伦比亚大学（Columbia University）为主的128号公路附近的工业园区，以斯坦福大学（Stanford University）为主而形成的硅谷，都是现代大学产、学、研合作模式的典型范例。据不完全统计，目前，斯坦福大学在人才、科研支持等方面对硅谷的贡献超过65%以上。

5.高校自身的投资收益占有较大比重

投资收益是私立高等教育机构的一个重要收入来源，但呈现一定的波动性。美国很多私立大学在接受社会捐赠后会成立专门的基金，雇用金融投资专家进行管理，以使这些捐赠基金能够保值增值。这些投资收益有力地支持了大学的教学和科研工作。具体而言，大学作为非营利组织进行投资活动，构成大学主体的教学、科研与社会服务并不与资本市场发生直接关系。美国高校的投资活动一般遵循以下三个基本原则：一是低风险；二是有一定的投资回报率；三是保证资金增值。虽说存在一定的风险性，但由于聘请了一批优秀的管理人才和经验丰富的商业人士负责投资基金的运作，各大学的基金规模和收益普遍呈增长态势。例如，耶鲁大学的基金主管戴维（David F. Swensen）在20多年里创下了年均增长16.1%的投资纪录，令许多华尔街的金融投资家也为之汗颜。另一位哈佛大学的基金主管杰克（Jack R. Meyer）则以年均增长15%的高收益率紧跟其后^[28]，为高校的发展立下了汗马功劳。

（二）英国高等教育投入保障

英国现有大学90多所，学院123所，其中仅白金汉大学(University of Buckingham)为私立大学^[29]。在更低层次的高等教育学院中，虽然私立学校数量稍多，但也仅有英国皇家农业学院（Royal Agricultural College）一所学校采取完全的股份制形式。公立院校的经费除部分来源于学生学费和研究项目收入外，主要依靠国家拨款。英国政府决定着全国高等教育资助水平，并引导高等教育基金委员会，其中包括英格兰高等教育基金会(HEFCE)、苏格兰高等教育基金会(SHEFC)、威尔士高等教育基金会(HEFCW)和北爱尔兰教育部(DENI)共同开展工作。政府把各类高等教育项目资金交给基金会，由其负责把经费分配到各高校。高等教育基金委员会运用赞助和奖励机制来贯彻政府的政策，对优先项目进行倾斜^[30]。

1.政府拨款影响力强

英国政府对于高等教育的拨款主要通过英格兰高等教育基金会来发放。英格兰高等教育基金会以教学经费和科研经费两种方式分配大部分经费，小部分经费则通过特别经费的形式分配。另外，为保证经费使用的效率，在分配教学经费和科研经费时主要以定期进行的教学评估和科研评估水平结果为依据，教学评估和科研评估水平高的学校所分配的经费较多。1996——1997、2000——2001、2005——2006、2006——2007 四个年度英格兰高等教育基金会拨款占英国高等教育机构全部收入的比重分别为39.60%、39.60%、38.7%、37.7%。可见，政府投资在英国高等教育经费来源中占有很重要的地位。2010年，英国的研究型精英大学所获得的政府经费投入占其总收入的20%，其中用于研究和教学的比例为67∶33，用于艺术和人文社科部分的资助占40%；普通研究型大学所获得的政府经费占其收入的比例为30%，在研究和教学方面的投入比为4∶6，用于艺术、人文、社科学科的比例为60%；教学类院校所获得的政府经费占其总收入的45%，研究与教学经费分配之比为1∶9，艺术、人文、社科教学费用占其教学费用的比例为70%以上；非科学类特殊院校较为特殊，这类院校艺术、人文、社科教学经费全靠政府投入^[31]。受政府财政危机影响，2010——2011学年英格兰高等教育拨款总额为73.56亿英镑，比上一学年减少5.73亿英镑，降幅达到7.23%，这是自1997年以来英国高等教育拨款出现的最大降幅。按照该拨款方案，一半以上高校的拨款遭到削减，若将通货膨胀考虑在内，拨款减少的高校达到99所。在拨款削减的内容中，英国高等教育拨款政策体现出了更强的选择性和竞争性，充分反映了英国政府对高等教育发展的定位——高水平的教学质量、世界一流的科研实力、对经济和社会发展作出重要贡献^[32]三个方面的战略思考。

2.“第三类”经费作用日益显现

所谓“第三类”经费是指通过大学与政府、工商界合作直接为社会服务获得的资金。近年来，英国政府鼓励大学开展校企合作，积极筹措“第三类”经费，即培养大学满足工商界和社会其他团体需要的能力。自1999年以来，“第三类”经费的计划种类不断丰富，有些计划来自高等教育基金委员会，有些来自大学和政府部门开展的合作项目。随着“第三类”经费计划种类的丰富和数量的增多，“第三类”经费在英国高等教育中的作用也日益突出^[33]。

3.学生学费逐渐成为经费支柱

2006年以前，在英国高等教育经费中，学费由本国学生承担的比例很小。每位英国学生最高每年承担1 000多英镑的学费，比外籍学生少得多。同时，大约65%的学生可以申请得到全额助学金，相当一部分学生能够得到当地政府的全额或部分奖学金，这些经费已基本能够满足学生的日常生活消费，形成了英国高校学生经济负担不高的局面。另外，学校还在住宿方面提供补助。所以，英国本国学生学费收入在学校总体收入中所占比例很小。2010年10月12日，题为“确保未来的高等教育持续发展”的“布朗(Gordon Brown)报告”出炉，报告肯定了削减高等教育经费、提高大学学费上限等措施的必要性，整个报告的核心思想是高等教育市场化。虽然报告一经公开便成为广受批评和抗议的众矢之的，但是在英国遭受金融危机重创、政府被迫全面大幅削减预算之时，报告中的许多建议被英国政府欣然接纳。2010年底，英国财政大臣乔治·奥斯本(George Osborne)向国会递交公共开支评估报告称，政府为防止英国因巨额赤字而破产，决定在未来4年时间里削减810亿英镑的公共开支。在这次经费削减计划中，高等教育未能幸免，将面临减少30亿英镑大学教学经费和10亿英镑大学研究经费的命运。英国大学学费虽然由各大学自行制定，但是政府对最高限额有所规定，最近英国政府将学费上限由3 000英镑提高到9 000英镑。2011年，英国很多学校将收费标准提高到每年7 000英镑至8 000英镑，同时，为减轻高校学生的经济负担，许多高校把本科学制缩短为2年。据英国大学和学院工会提供的数据，2010年英国年平均3 290英镑的高等院校学费标准，在经济合作与发展组织（简称经合组织,OECD）国家里排名第四，仅次于冰岛、挪威和美国。2011年平均学费涨到每年5 000英镑以上，英国成为经合组织国家中大学学费最高的国家。目前，英国学生的学费并不直接对家庭的日常支出造成影响，而是以债务的形式对学生的未来造成负担。为了减轻工薪阶层家庭的学费压力，英国政府通过贷款形式为所有学生垫付学费，并且还为学生提供每年3 750英镑的生活费贷款^[34]。

4.民间捐赠增长迅速

近年来，由于英国政府财力跟不上英国高等教育快速发展的需要，各高校便通过积极争取民间捐赠，以补充教育经费的不足。英国社会各界给大学的捐赠呈上升趋势。一些著名大学，如牛津大学和剑桥大学中的各学院经费主要来自大财团和社会各界的捐赠。但是，由于英国民间捐赠的氛围不高，其他一般大学得到的捐赠款占总经费收入的比例较少，仅占总经费收入的3%左右。值得注意的是，捐赠者往往以得到某些研究成果或共享某项知识产权为条件，这种交换式的捐赠是英国教育经费筹措的一大特色^[35]。

（三）法国高等教育投入保障

法国是典型的中央集权制国家，其教育经费的来源主体是政府拨款。政府教育预算占法国教育投入的绝大部分，除中央财政拨款和地方各级政府拨款外，还有家庭、企业投入等渠道^[36]。进入21世纪以来，法国教育支出占国内生产总值的比例一直保持在7%左右，居世界上发达国家的前列。国家还采取支付私立学校教师的工资等措施，鼓励、扶持个人办学，以调动全社会办学的积极性，缓解需求矛盾，提高教育质量和教学水平。2007年新组阁的萨科奇政府积极确立“大学自治法”，旨在减轻大学的财政危机，加强大学对企业或者私营投资机构开放的程度，以达到高等教育经费来源多样化的目的^[37]。

（四）美、英、法三国高等教育投入保障分析

1.美、英、法三国高等教育投入共同点

综观美、英、法三国高等教育投入保障机制，其中体现最为明显的共性就是投资主体的多元化。三国高等教育经费都由政府拨款、学生学费、捐赠、其他经费等构成。虽然美国私立大学经费来源中，各级政府投资不是主体，且呈下降趋势，但是也超过了15%。而对于公立学校而言，这一比例超过了50%。在英国大学中，除了白金汉大学以外，其他所有大学均为公立学校，政府投资是高校收入的主要来源，基本占到高等教育收入的40%左右。法国是一个中央集权制国家，高等教育以公立学校为主，政府投资是高等教育经费的最主要来源，在所有投资中占据重要地位。总而言之，无论是在美国、英国，还是法国，高等教育作为“准公共产品”的特性已被政府所接受。因此，政府履行责任成为高等教育经费投入的主要承担者。由于西方传统文化的影响，在西方社会中广泛存在着一种捐资助教的风气。从当年哈佛捐资成立哈佛大学，到近代洛克·菲勒（John D. Rockefeller）捐巨资成立洛克菲勒基金会(Rockefeller Foundation)，及至现在世界首富比尔·盖茨（Bill Gates）捐资成立盖茨基金会（Bill & Melinda Gates Foundation），这些慈善行为极大地促进了教育及其他社会事业的发展。西方各国在法律制度，尤其是在税收上有着大量鼓励捐资助教的条文。并且，由于西方国家各大学对于捐资的管理有着一套很完善的体系，资金的管理组织、管理人员、管理方法都已经相当制度化、职业化、市场化，能够提高捐资使用的透明度和效率，间接鼓励了民间对高等教育的捐赠。

2.美、英、法三国高等教育投入的差异

学费收入在美国高等教育经费来源结构中扮演了一个非常重要的角色。不管是在公立学校，还是在私立学校，学费收入在学校总体收入中都占有一个相当高的比重，公立学校达到近20%，而私立学校达到40%左右。英国曾经实行的是“福利主义”高等教育政策，对本国学生实行免费教育或者仅仅收取很低的费用，但近年在国际化、市场化理念主导下推进的高等教育改革使学生学费在高等教育经费中所占比例呈逐年快速增高的趋势，特别是2007年金融危机所导致的英国政府财政危机使英国高校学生的学费逐步成为高校经费的主要来源，2010年制定的教育经费改革政策进一步加剧了英国学生接受高等教育的学费负担，使英国的高等教育基本脱离了欧洲传统福利模式，迈入市场驱动模式。法国公立学校实行的是免费教育，学生只需要交纳少许的注册费，随着高等教育规模的不断扩大，国家财政对于高等教育经费的巨额增量已难以应付，高等教育市场化发展压力显著，高等教育投入保障制度在市场化过程中左右为难。

美国高等教育机构提倡科研成果的产业化，高等教育机构与企业、政府相关部门的联系密切，而且有些大学还纷纷和企业联合成立合作企业，亲自参与合作企业的经营和管理。比如：围绕哈佛大学和麻省理工学院(Massachusetts Institute of Technology)形成的波士顿——坎布里奇“科学工业综合体”，以加利福尼亚大学(University of California)和斯坦福大学等为中心形成的“工业园”等等。联系密切的校企合作不仅可以增强高校人才培养的适应性，而且更为重要的是直接增加了高等院校的办学经费，缓解了高校办学经费不足的困难。英国虽然也强调产、学、研结合，但受研究型大学的风气影响较深，被动的合作态度影响了其来自销售及服务的收入。目前，英国的产、学、研合作更偏向于技术专利转让等形式，与企业之间联合办企业是非常少见的^[38]。当今法国的大学与社会的联系越来越密切，大学不但与政府签订科研合同，也积极与企业签订合同，以获得更多的科研经费。