财政科技投入绩效评价研究

金融危机以来,各发达国家纷纷采取有效措施保证政府的财政科技投入力度,并不断调整国家科技发展战略和科技政策,投入大规模的科技资金,确保科技投入规模保持稳定增长。为加强财政科技投入资金的监督以及评估财政科技投入的效果,发达国家都采取措施,加强对财政科技投入的绩效评价,以及投入资金的有效性。美国早在20世纪20年代就已经开始对政府的公共支出绩效进行了探讨,其中对财政对科技投入的费用方面的研究通常被看做是财政科技投入绩效评估的最早研究。德国始终重视对科技研发部门及相关企业的资金支持及对其绩效能力的考核,而且其资金支持重点用于与人民生活息息相关的生产活动中。法国在20世纪60年代设置了顾问委员会,专门负责对科技形势和科技政策的评估研究工作,自20世纪80年代初开始,法国的绩效评估就实现了机构化管理。英国的科技评价工作始于1977年。日本制定了完善的财政科技投入绩效评估体系,由专门的部门开展评估研究。

我国政府财政科技投入绩效评价工作起步晚、任务重,中央政府和地方政府的财政部门与科技部门始终致力于根据公共财政支出与科技发展的需要,结合对科技投入和产出的相关政策、制度、影响等,积极探求财政科技投入绩效评价的轨迹。为合理分配对科技的财政投入,改善资金使用效益,我国政府也颁布了一系列的法律法规。

河北省经济实力处于我国中等水平,河北作为中国的一个缩影,虽然政府财政科技支出一直不断增长,但是由于管理机制不完善、科技投入目标不明确、资金使用分散和结构不合理等原因,在一定程度上导致了地方财政科技投入资源重复建设、浪费现象严重的问题,从而影响了河北省财政科技投入效率,很多学者在对河北省的财政科技投入绩效进行分析研究之后,发现河北省科技对财政支出的使用情况并不乐观,其绩效能力亟待改善。因此,加强我省财政科技投入经费管理,提升地方财政科技投入效率显得十分紧迫和必要。

一、地方财政科技投入效率评价的内涵

(一)地方财政科技投入效率的概念

一般来说,效率就是现有生产资源与他们所提供满足人类需求之间的对比关系。当投入和技术一定时,能够使既定经济资源产生的满足程度最大时,则称配置效率最优,也就是所谓的帕累托效率最优。财政是政府的经济行为,政府通过财政收支来实现资源配置。财政效率实质上反映的就是政府资源配置的效率和政府行政运行的效率。财政效率是一个特殊的效率范畴,是效率在财政领域的体现。

地方财政科技投入效率是指地方政府支持科技发展的财政资金配置与其所取得的实际效果之间的比例关系,主要是地方财政科技投入配置的合理性和运用的有效性。地方财政科技投入配置的合理性一方面是指一定时期内,地方财政用于科技支持的资金总量,在同期支出总额中所占的比例符合财政资金有效配置的客观要求,及科技和经济发展对公共产品和服务的需要;另一方面是指既定的科技投入资金在不同支持项目之间的分配符合效率原则,使既定的科技投入资金带来最大的效益,它要求政府具有将资源从旧的优先科技项目转移到新的优先科技项目,以及从支出有效性较差的科技计划转向有效性较好的科技计划的能力。地方财政科技投入运用的有效性是指一定量地方财政科技投入能够提供更多符合质量要求的公共产品和服务,也就是在地方财政科技规模和结构一定的约束条件下,让地方财政科技投入发挥最大的效用。地方财政科技投入效率的提高是资金配置的合理性和资金运用的有效性的有机统一。

(二)地方财政科技投入效率评价的概念

地方财政科技投入效率评价是采用科学评价方法,对一定规模的地方财政科技投入产出的质量和数量、对社会和经济的作用与贡献等指标进行客观、全面的综合评价。这不仅是对地方政府科技投入行为进行监督和控制,解决地方财政科技投入过程中存在的问题,更重要的是提高地方财政科技投入的科学性和规范性,进而提高地方政府运行效率,加快地方政府职能的转变,达到增强地方政府引导科技发展和管理科技事业能力的目的。

由于地方财政科技投入在产出直接经济效益的同时,还产生间接的经济效益和社会效益,如获得显著科技成果,积累大量人力资本,改善社会科研环境,为科技产业引入社会资金等,因此地方财政科技投入效率评价因素应该包括科技投入的合理性、科技投入产生的效益及效益的衍生性和滞后性,从而全面系统地评价地方财政科技投入效率。

(三)地方财政科技投入效率评价作用分析

1.地方财政科技投入效率评价是实现地方财政科技职能转变的客观要求

根据地方经济和科技发展的实际情况,如何强化地方财政科技投入能力,有效发挥地方财政科技职能的作用,一直是地方财政科技工作的重要目标。因此,对地方财政科技投入效率进行评价,一方面可以通过了解地方财政科技投入效益情况,为地方财政科技预算编制、执行和政策分析提供真实可靠的信息支持,有效维护预算资金的安全和完整;另一方面通过地方财政科技投入的成本和产生的效益进行科学的衡量与比较,可以综合判断地方财政科技投入管理水平、风险程度和实际产生的效益,为地方财政科技投入资金的有效配置和使用提供参考依据。

2.地方财政科技投入效率评价是调整和优化地方财政科技投入结构的前提

对地方财政科技投入效率进行评价,不仅有助于建立地方财政科技投入的有效保障机制和自我调整机制,更有助于建立起地方财政投入的自我加强机制,使财政科技投入化被动为主动,进一步合理优化地方财政科技投入结构,科学界定地方财政科技投入范围,大范围压缩许多没有明确目的、发展前景差、预期绩效不佳、重复盲目的科技投入项目,提高地方财政科技投入活动的效率性、科学性。

3.地方财政科技投入效率评价是强化地方财政科技投入资金监管的迫切需要

对地方财政科技投入效率进行评价,能够为监管地方财政科技投入提供监督信息。通过对地方财政科技投入效率进行评价,可以客观反映地方财政科技投入对社会经济生活各方面的影响和作用,全面展示地方科技部门的行政过程,以及科技资金使用数量、使用情况和对预期目标的实现程度及其影响,提高地方财政科技投入的透明度,满足管理者和公众对地方财政科技投入资金使用过程进行有效监督的信息需求,从而有效引导和规范地方财政科技投入管理行为,形成完善的地方财政科技投入监督约束机制,保证地方财政科技投入资金的安全、有效运行。

4.地方财政科技投入效率评价有利于提高地方财政科技投入的决策水平

地方财政科技投入在推动地方科技创新和经济发展方面发挥着至关重要的作用,地方财政科技投入决策的合理性与科学性,直接关系到地方财政科技投入作用的发挥。通过对地方财政科技投入效率进行评价,能够客观反映地方财政科技投入应用政策的先进性、效率性与有效性。所以,需要不断总结地方财政科技投入的管理经验,提高地方财政科技管理水平,促进地方财政科技投入决策的科学化、规范化和民主化,从而为提高地方财政科技投入效率提供可靠的政策依据。

二、政府科技投入效率评价相关理论与方法

财政科技支出能够弥补市场的缺陷,促进社会效率的提升,而科技进步又能有效提高经济效率。因此,对当前的实际情况进行效率评价显得尤为重要。而评价的方法选取会直接关系到效率值的准确性。所以,有必要将常用效率评价方法进行对比,以作出最终选择。

(一)常用的效率评价方法

当前,对相关问题进行效率评价时,可选择的评价方法比较多,主要的效率评价方法有两种:一种是非参数模型,常用的为数据包络分析法(DEA);另一种是参数分析方法,常用的为随机前沿分析法(SFA)。这几种常见的评价方法,在实际应用时各有特点,也有自身特殊的要求,但通过客观比较,数据包络分析法更适合本研究。

数据包络分析法(DEA)是典型的多投入、多产出分析模型,且无需考虑量纲。SFA同样需要假设特定的函数形式,并且要给定非效率因子的分布,是一种建立在生产函数模型上的随机前沿分析,但这种方法需要很强的假定前提。而DEA方法是建立在样本上的一个相对效率,无需特定的假设前提,无需具体的函数形式,应用起来更具有灵活性和普适性。通过将数据包络分析法与随机前沿分析方法进行对比,发现数据包络分析法是相对来说最适合本研究的工具方法。

(二)数据包络分析法的优点

数据包络分析法(DEA)是一种处理多投入、多产出的效率评价问题的、非常典型的方法,已经多次被多位学者用于类似问题的研究,在一定程度上,保证了这一方法应用于财政科技投入效率评价分析的可信性。

数据包络分析法(DEA)允许根据所研究问题的重点,有侧重地选择投入和产出指标,以做出有针对性的研究,这样就便于发现财政科技投入效率的影响因素。

科技活动涉及的投入、产出指标较多,难以避免地存在着各指标单位难以量化统一的问题。而数据包络分析法(DEA)允许使用不同单位的变量而无需将其标准化,这就能够大大简化研究程序。

数据包络分析法(DEA)是建立在样本上的一个相对效率,无需设定特定的假设前提,无需具体的函数形式,应用起來具有更大的灵活性和普适性。

科技活动涉及到方方面面,很难找到一个明确、严格的函数形式。而数据包络分析法(DEA)是一种典型的非参数估计方法,不需要提前设定任何函数形式,且注重单个决策单元的效率分析,也能够实现对个别单元的着重分析。因此,适合于本文着重对财政科技投入效率问题的研究。

三、构建河北省财政科技投入绩效指标体系

(一)构建指标体系的原则

对河北省的财政科技投入进行科学有效地绩效评价是本文的主要研究目的,建立清晰明确的指标体系的绩效评价的基础,而指标体系的构架还要遵循一定的原则,使指标体系的构建更明确科学,以下总结了指标体系的构建原则。

第一,全面系统原则。要对财政科技投入进行绩效评价首先要考虑系统化的评价,针对整个流程的全过程,指标的选取要全面、综合地反映财政科技投入产出的直接经济效果、间接经济效果和社会效果,因此评价体系的构成要有内在联系的若干组指标体系,需有较强系统性。

第二,可操作性原则。设计指标体系时应尽量使指标体系简单易行,选取的评估方法适当,采集易于获得的数据,定量指标的口径应与现有的、成熟的会计核算口径、计划口径、统计口径一致,定性指标的设计要考虑专家学者的评判简易度。

第三,前瞻性原则。构建的指标体系不仅仅要考虑目前所遇到的情况和现状,还要考虑将来遇到的问题,要充分体现短期目标与长期效率之间的平衡关系,以长远的目光看待整个评价问题,使构建的指标体系适合一个多方面的应用。

第四,体现间接绩效原则。财政科技投入的特点是公共性、间接性、时滞性,因此在指标体系的设置时,要尽量选取能够表现间接性、时滞性的指标,才能更全面地、多方位地反映财政科技投入的绩效。

(二)指标选取的原则

通过阅读大量的文献,结合绩效评估的具体情况,最终确立了如下原则:(1)严格性,在选取绩效评估的投入与产出指标时,我们不能随意减少或者增加指标,必须根据我们要研究的具体内容,借鉴以往研究的经验等多方面的因素综合选取指标,保证我们所选的指标确实是我们的评估体系里面不可缺少的。(2)准确性,在指标选取中,准确性包括了两个方面的意思,第一,指标的相关概念是清晰且准确的,我们不能随意编造指标;第二,在进行全面的指标选取时,我们要考虑质保数据获得的可靠性,如果指标的数据我们不能测量或者无处查到,那么数据的准确性就得不到保障。因此在选择数据时,要综合考虑指标的准确定义和指标数据的可得性。(3)全面性,在选择指标时,我们要从多方面考虑问题,保障所选取的指标能够全面反映绩效内容或者能够从不同方面反映不同的问题,即在分析中,我们应该从不同侧面综合反映问题,从而对问题有一个全面的理解。(4)精简性,前面所论述的原则并不是要求我们尽可能多地搜集指标和数据,在保证前面原则的基础上,我们应力争简化我们的分析,防止出现繁杂无序的情况,而且在用DEA方法进行实证分析时,必须符合其决策单元和指标数量之间的数量关系。(5)关联性,这是我们进行绩效分析的大前提,我们所选取的投入和产出之间必须在理论和逻辑上有一定的必然联系。这才保证了我们进行绩效评估的合理性和科学性。

(三)具体选取指标的确定及含义解释

根据上述指标体系的构建原则与指标选取的原则,本文结合发达国家的经验及河北省财政科技投入产出的相关情况,借鉴了大量文献资料的经验,从《河北省科技年鉴》,各年河北省国民经济与社会发展统计公报,《河北省经济统计年鉴》,中国科技统计网上的资料数据,并经过了初步的筛选,将河北省财政科技投入绩效评价指标体系编成投入产出指标体系,投入包括财政对科学技术的拨款,产出分为直接产出、间接产出、社会效益三类,其中直接产出包括论文、专利和科技成果登记数,间接经济产出包括技术市场成交额和高技术产品出口额,社会效益包括企业自筹资金和人均GDP。见表9-3。

表9-3　投入产出指标体系

1.地方财政科技拨款总额。这一指标指的是某地区一年内政府的财政投入到科技方面上的总拨款。该指标突出表现了地方政府对科技活动的投入程度。

2.论文指标是科技论文数。科技论文必须是首次发表具有创新性科研成果、有学术见解的学术性论文,所涉及到的科学成果可以获得重复试验和验证。科技论文反映了地方政府科技投入产出的效率和效果。本文的科技论文数据选自中国科技统计网中统计河北省的国内中文期刊科技论文数。

3.专利申请授权数。该指标指的是一地区一年内政府财政投入而产出的拥有自主知识产权的科技和设计成果记录情况。

4.科技成果登记量。指一个地区一年内科学技术成果总的登记数量,是科技活动成果的一个重要反映。科技成果是由法定机关认可,在一定范围内经实践证明其技术先进成熟,能够取得良好的经济效益、社会效益以及生态环境效益的成果,其具有新颖性和实用性的完整独立的存在形式。

5.技术市场成交额。此指标是指一个地区一年内成交技术合同的总额,体现了一个地区技术市场交易的整体水平,归为间接的经济产出。

6.高技术产品出口额。这个指标指的是报告年度内科技、创新和技术密集型产业所生产的产品的出口的交易额,高技术产品是政府重点支持的对象,此指标可以有效反映出科技投入产生的经济效果,属于间接的经济效果。

7.企业自筹资金。该指标指的是政府财政科技投入引起的带动企业及全社会的科技投入。企业自己所筹集的资金主要包括企业自有资金、机构资金和科技信贷资金。政府的财政投入应该起到引导作用,而不是主导作用,因此,由政府的财政科技投入引发的企业自筹资金至关重要。

8.人均GDP。该指标是以某地区一定时期内国内生产总值除以同时期平均人口所得出的结果。GDP反映一国或是一个区域的经济实力和市场规模,而人均GDP则反映一国或是一个区域的富裕程度。本文考虑到科技对创新的贡献,以人均GDP为产出指标来反映科技推动社会进步的效果,归为社会效益。

四、提高河北省财政科技投入绩效的对策建议

(一)河北省财政科技投入存在的问题

1.河北省财政科技投入还显不足

近年来,河北省财政科技每年投入的总量一直持续增加,而占河北省的总的财政支出的比重并没有很大幅度的提高,在财政收入和财政支出均大幅提高的情况下,这个比重并没有体现出科技进步的需求来,可见目前的财政投入还不能满足科技发展的需要。

2.河北省财政科技经费使用分散

财政科技投入分为科学事业费、科技三项费和科研基建费等。科学事业费由财政部门管理,科技三项费用由科技部门管理,科技基建费由计划部门管理,形成了多头管理,造成资金使用上的分散,不利于统一管理和协调。这种情况势必会使投资项目重复化和不足化并存,成果研发与应用相分离,显性投入不足与浪费并存,这在一定程度上延缓了科技成果产业化的进程。

3.投入绩效较低

以往对这方面内容进行研究的学者中,大部分研究都说明河北省的财政科技投入绩效偏低。实际上,通过以上的分析就可知道,从绝对量上来说,河北省对科技的财政投入是有增加的,但是从相对量上来说,如河北省对科技的财政投入在全国所有省份中其投入偏低,且河北省财政的科技投入在河北省财政总支出中的占比相对比较稳定,起落幅度并不大,而且有些年份,占比是下降的。很多学者通过实证研究得出,河北省的财政科技投入相对于其现有的产出来说,其投入是过量的,存在着投入浪费的现象;相对于现阶段的财政科技投入来说,河北省的产出存在着严重的产出不足,这些都说明了河北省财政科技投入的绩效水平较低,亟需改善与提高。

(二)相关对策建议

1.完善财政科技投入绩效评价机制

一是建立健全财政科技评价制度,继续对完善河北省的财政科技投入产出绩效评估体系进行有益的探索,力争建立健全绩效评价体系。将财政科技投入绩效评价机制应用于财政部门、科技管理部门和科研机构的绩效考核当中,形成对财政预算、科技创新工作的监督与敦促,强化并突出绩效管理的水平,其绩效评价结果可以为财政、科技部门以后确定立项预算、改进管理提供重要依据,并依据评价结果施行奖惩政策和项目管理责任追究的办法。同时,规范绩效评价的程序和行为,保证绩效评价工作规范有序进行。

二是落实第三方财政科技投入绩效评价。引入第三方机构实施公开、公平、公正的财政科技投入绩效评价,改善科技资金的分配管理和监督。

2.切实提高财政科技投入的质量

一是不断加大财政科技投入力度。健全政府财政科技投入预算制度,通过政府相关主管部门制定专门政策对财政科技投入进行总量控制以及财政科技投入使用原则的细化,使财政科技投入增长具有连贯性、平稳性,优化内生增长机制。同时,遵循市场经济规律,优化财政科技投入方向,发挥政府科技投入的乘数效应,引导企业、个人和其他社会群体对科技的投入方向,凝聚全社会的力量全力支持科学技术的发展。

二是改善财政科技投入的结构。优化财政科技投入更要重视对基础研究的投入,为科技发展提供雄厚的技术储备,增强科技发展的后劲。将财政投入放在具有经济效益和社会效益的公益性科研机构以及高等院校上,坚持政府投资为主,广泛吸收社会资金,集中综合各种力量,以较快的速度创造更多的效益。坚持财政科技资金向小企业倾斜,以保障促进中小企业成长发展。

3.提高财政科技投入的产出水平

一是深化产学研合作,带动科技成果转化。充分发挥政府在产学研合作中的桥梁纽带作用,搭建产学研信息发布平台,完善利益分配制度,健全中介科技资源服务体系,通过深化产学研合作,加速科技成果产业化。

二是健全机制,充分发挥乘数效应。通过持续增加研发投入,有效监督科研单位研发活动以及表彰研发单位等系列措施,激发和带动社会资金对河北省科研活动的投入,从而形成全民创新的文化氛围。