推进旅游投融资改革的内容

10.2　推进旅游投融资改革的内容

旅游产业是一个高投入、高产出、高带动效应的新兴产业，尤其是旅游设施建设和旅游区开发，一般是投资规模大、风险高、投资回报周期长，因此旅游投融资在旅游产业发展中具有十分重要的地位。当前，在建设腾冲旅游改革发展试点过程中，推进旅游投融资改革，重点是培育旅游投融资主体，建立健全责任约束机制和拓宽旅游投融资渠道。

10.2.1　培育旅游投融资的主体

1.组建综合性旅游投资总公司

组建旅游投资总公司，作为公有制的国有企业，在一定范围内担负着政府赋予的任务，执行政府意图，做政府投资管理的有益补充。政府给予旅游投资总公司提供财政垫付性贷款、信用贷款等资金和信用担保的政策支持，以确保综合实验点开发建设的引导性资金投入。建议此项工作由保山市发改委主办，保山市财政局、规划与国土资源局、交通局、环保局、社保局以及腾冲县政府、龙陵县政府、隆阳区政府等协办，共同制订旅游投资总公司组建方案。

2.成立农村产权流转担保公司

成立农村产权流转担保股份公司，保证农村房屋、宅基地、土地承包经营权等农村生产生活要素的抵押担保融资，开展抵押担保并从银行融资，从而使这些生产生活要素得以“活”起来，使其成为推进城乡统筹的重大动力。同时，农村产权流转担保股份公司还可以开展融资担保业务，为中小企业融资难提供切实可行的解决通道，对有良好信誉的企业和投资前景好的项目提供信贷担保，承担贷款、融资和工程项目担保业务，为腾冲旅游改革发展试点构建信用中介市场体系打下良好基础。

3.建立授权的旅游开发投资主体

结合国有企业改革和国有经济布局的战略性调整，由投资主管部门和国有资产管理部门共同协商，在遵循“产权明确、政企分开、权责明确、管理科学”原则的基础上，选择一批资产雄厚、经营良好、管理健全、自我约束能力较强、具有行业排头兵性质的大型国有企业和企业集团，成为地方政府授权的产业投资主体。被授权的投资主体，要对国有资产项目的策划、资金筹措、建设实施、债务偿还、国有资产保值实行全过程负责，政府主管部门通过选派法人代表，与之签订资产经营合同，审核其发展规划、重大投融资决策和预决算，考核业绩等手段，对授权投资主体的行为进行监督，但不直接干预其投融资和生产经营活动。

10.2.2　建立健全责任约束机制

1.明确投资主体的投资范围

通过推进旅游投融资改革，将腾冲旅游改革发展试点的投资建设项目，具体划分为政府投资性项目、准经营性项目和经营性项目。政府性投资，主要投入道路、城市、管网等基础设施项目及公益性项目，除政府直接投资外，还可采取委托方式，如BOT模式进行公共设施建设。准经营性投资，如水、电、气、热等，可通过政府公开补贴机制，导入市场竞争机制，使准经营性投资逐步转化为经营性投资，实现投资主体多元化。政府退出竞争性、经营性领域的投资，对竞争性、经营性领域的投资，主要由企业投资主体承担，而地方政府只承担与区域性社会公益事业和公共基础设施建设相关的投资。

2.理顺旅游开发建设投资关系

推进旅游投融资改革，要理顺旅游开发建设的投资关系，按照“谁投资、谁负责、谁收益、谁承担风险责任”的原则，无论是政府性投资，还是准经营性投资，都要做到产权清晰，权责明确，谁投资，谁负责。这既有利于政府职能调整，又有利于企业发挥自主权和积极性，从而吸引更多企业投入腾冲旅游改革发展试点建设中。对于公共事业的设施建设投资，要建立投资“三公开”机制，即建立公用产品、公告价格、公告补贴的机制。“三公开”机制是一项重要的投融资体制改革措施，要逐步推向市场，并通过职责和机构调整，解决针对投融资的职能缺位，主导并掌控投融资全局;同时政府按公用产品、公告价格、公告补贴的方式，逐步推进公用事业的市场化运行。

3.推行公益性投资项目招标制

政府投资的公共事业项目，要充分利用市场竞争机制，采用“项目招标制”和“财政报账制”建设方式，进一步节约投资和提高效率。推行“项目招标制”，是指对纯公益性的公共事业项目，在核定建设目标、建设标准和政府出资额后，通过招标代理机构向社会公开招标，选择项目承建商和运营单位，并由承建商和运营单位分别负责项目建设和建设后的运营管理。推行“财政报账制”建设方式，则指对公共事业项目建设，由政府公共事业管理部门向财政部预借部分建设资金，组织建成后再向财政部门报账核销。这样既可提高财政性资金使用透明度，防止“黑箱”操作，又可增强公共事业管理部门和相关单位责任意识，提高财政性资金使用效益和效率。

4.强化对出资项目的监督评价

政府的审计和项目稽查机构，要对政府出资建设的重大项目的投资决策、工程招标、材料设备采购、建设进度、工程质量、资金使用情况以及投资概预算控制等实施全过程的监督检查。政府每年要选择一批重点项目，委托具有相应资质的工程咨询公司和投资研究机构，对项目的投资建设、运营绩效情况进行后评价。

10.2.3　拓宽旅游投融资的渠道

1.加快企业债券市场发展

加快企业债券市场发展，是拓宽旅游投融资渠道的重要手段。当前，要加快对企业债券发行管理方式进行改革，逐步将企业债券发行由目前的审批制改为核准制;制定发债企业的资质标准，严格加强对申请企业的资质审核工作;积极培育和发展企业债券交易市场，增强企业债券市场对各类投资者的吸引力。

2.鼓励直接融资方式创新

按照“政府主导、市场运作、社会参与”的原则，利用资本市场借壳上市，发行企业债券、开展新建基础设施项目上市融资等方式，为腾冲旅游改革发展试点的基础设施项目多渠道筹集资金。鼓励基础设施项目试行“代建制”，允许国有企业采取特许经营权转让(如BOT、TOT等方式)、资产经营权转让、股权转让和出售出租、信托投资、融资租赁等多种直接融资方式，筹集旅游开发建设资金，进一步以增量投入盘活存量资产。

3.开展城市建设债券发行试点

为了切实解决城市(镇)化过程中，城市基础设施建设资金短缺等问题，腾冲旅游改革发展试点应利用经济条件、发展前景看好的优势，积极争取把腾冲县作为城市建设债券发行试点，并通过对试点工作经验总结，不断完善规则和程序，并逐步扩大到试点三县区，基本成熟后向全省乃至全国推广。

4.解决中小投资者融资难问题

积极推进城市合作银行和农村信用社改革，积极发展和规范各类中小型金融机构，包括合作金融组织、信用担保机构和贷款担保基金，切实为中小投资者提供融资服务，借鉴国外在小额贷款银行实践上的一些成功经验，大力发展小额贷款公司，切实解决中小投资者融资难的问题。

5.探索农村金融制度改革

探索建立现代农村金融制度，完善农村金融服务，充分发挥政策性金融和商业性金融的作用。大力发展小额信贷，发展适合农村特点和需要的各种微型金融服务。争取新型农村金融机构享有明确的税收减免和费用补贴政策，引导更多信贷资金和社会资金投向农村。探索政府支农资金的流向和农村金融组织资金相匹配的政策和管理形式，政府财政资金应跟着银行资金的导向走，可考虑将财政资金转做银行保证金，以此带动更多的资金，将资金的使用效率放大。

探索放开农村要素市场，健全农村土地、资金、劳动力市场，使农民能够将土地、房屋等资产盘“活”起来，明确规范管理后，纳入村镇银行等农村金融机构的有效抵押品范围。探索以村民小组成员互为担保的融资模式，配合土地、房屋等盘活财产担保性质的贷款，以及在国家“多予少取”的方针下促使现代金融体系向农民倾斜的扶持政策。