改革向纵深推进

整顿金融秩序只是一个权宜之计,而真正要让中国的金融事业走上健康发展的道路,关键还是要形成与社会主义市场经济相适应的完善的金融体制。为此,从1994年开始,中国的金融改革向体制改革的方向纵深推进。

1994年进行了宏观经济管理体制改革,包括外贸、金融、外汇等方面的改革,特别是这年的1月,外汇管理体制改革政策出台,首先是官方汇率取消,双重汇率并轨,初步形成以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制度,保持了国际收支平衡,保持了高数量外汇储备,为抵抗金融危机提供了坚实的基础。

1995年3月,《中华人民共和国银行法》通过,接着《商业银行法》、《票据法》、《保险法》又相继颁布,中国的金融运行机制终于走上了法制化的轨道。

1997年7月2日,泰国金融危机发生,进而蔓延到其他国家。中央及时成立了调查小组,一直跟踪研究危机走向。1997年11月,中央召开了经济金融会议,对金融改革作了全面而具体的部署。这次会议要求在三年之内大体建立与社会主义市场经济发展相适应的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系,显著提高金融业经营和管理水平,基本实现全国金融秩序明显好转,化解金融隐患,增强防范和抗御金融风险的能力,为进一步全面推进改革开放和现代化建设创造良好的条件。

金融,作为调控经济的“闸门”,只能是有计划地“开”,有秩序地“放”,如果一开就乱,一关就死,就会失去“闸门”的作用。新的金融体制就必须完善货币发行和信贷规模的两道“闸门”的调控功能,并堵死“闸门”旁的暗道泄露。这不仅维护的是正常金融秩序的需要,而且也是保证了经济健康发展的需要。

很显然,我国现行的外汇管理体制与金融体制都还存在着许多不适应社会主义市场经济的地方,金融改革任重而道远。在1998年3月19日的记者招待会上,为我国金融改革立下了汗马功劳的新任总理朱镕基提出:“要在三年的时间里彻底改革我们的金融体制系统。就是说,中央银行强化监管,商业银行自主经营,这个目标也要在本世纪末实现。”

根据朱镕基提出的改革思路,1998年,金融改革紧锣密鼓地开始了。

首先,改革商业银行的贷款控制机制。1998年初,中国人民银行发布了一条引起全世界舆论关注的信息,就是从此起取消对国有商业银行的贷款规模控制,实行资产负债比例管理和风险管理。它表明我国金融宏观调控方式已基本上摒弃了过去的直接调控方式,开始大踏步地向间接调控过渡。有人说,以前每次经济过热都是银行货币与信贷发放过多,取消商业银行的贷款规模,会不会引起贷款规模的失控呢?要在前几年,这种担忧不无道理,但现在则是过虑了。因为商业银行不再是过去吃国家大锅饭的政府附属物了,而成了一个自负盈亏的企业,因此,他们现在发放贷款更小心、更谨慎了。他们不敢拿自己的单位开玩笑,不敢拿自己的饭碗开玩笑。现在的银行,也是要考虑经营风险与经营效益的企业了。这意味着以国有商业银行为主导的货币投放与流通机制将全面市场化,贷款的投放将主要依赖市场的要求。

以此为标志,国有商业银行改革加快步伐。国有商业银行不再承担政策性业务,自主审查贷款,并大力精减分支机构。同时,国家为其补充了2700亿元的资本金,有效地改善了工、农、中、建四家国有商业银行的资产结构,提高了国有商业银行抵御金融风险的能力。

其次,强化中央银行的宏观调控功能。5月19日,成立了中央金融机构系统党委和中共中央金融工作委员会,完善了金融系统党的领导体制。11月15日,党中央和国务院作出决定,中国人民银行进行管理体制改革,撤销人民银行省、自治区、直辖市分行,建立了跨省区的9个分行,标志着新的央行管理体制框架基本形成。11月18日,我国第一家跨省区的中国人民银行上海分行正式成立,到12月20日,其余8家银行也相继挂牌成立。

撤销省级分行,建立跨行政区的分行,是我国金融体制的一项重大改革。按戴相龙的说法,它有利于增强中央银行对金融机构监管的独立性,有利于增强货币政策的权威性。而有关专家认为,对于中国的金融业来说,银行经营的独立性和中央银行监管的权威性其实正是我国金融事业当前最突出的两大问题,此项改革对于建立现代金融体制无疑具有深远的历史意义。

目前,我国金融系统中属于难以归还的不良资产比例已达6%—7%,银行的信贷资产质量不佳,在这种情况下,存在着明显的金融风险。银行出现坏账、呆账,固然有多方面的原因,但其中一个根本的问题在于,近十几年,一些地方政府把当地的银行当做政府的一个小金库,点名要贷款,强行要资金,长期干预银行的经营活动,导致银行的资产质量明显恶化。1992年至1993年,我国部分地区大搞房地产热,致使巨额的银行资金沉淀,就是行政干预金融的结果。

从国外的情况看,政府干预金融的后果是十分严重的。发生金融危机的东南亚国家就普遍存在着不适当的银行监管、政府指令性贷款、政治性压力贷款等问题。我们要避免金融风险,打破行政干预也是一个非常重要的方面。根据这一思路,中国人民银行大刀阔斧地改革原有的管理体制,撤销省级分行,跨行政区设置分行,以此保证中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,履行职责,开展业务,而不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。

在改革管理体制的同时,国务院加强了对金融秩序的整顿与金融系统的管理,其中尤以关闭海南发展银行和广东国际信托投资公司最引人注目,充分表明了我国政府主动清理和解决国内金融风险隐患的决心。

1998年6月21日,中国人民银行宣布关闭海南发展银行。

据《经济日报》刊文披露,海南发展银行成立于1995年,是海南省惟一一家具有独立法人地位的股份制商业银行。这家银行当初成立的根基就不牢固。在1993年海南出现泡沫经济之后,海南的众多信托投资公司由于大量资金被压在房地产上,出现了经营困难。在这种背景下,海南成立了发展银行,将几家本身存在问题的投资公司合并为一家,这就造成了该银行的先天不足。1997年,海南发生了大规模的城市信用社挤兑风潮。1998年初,海南又将发生挤兑风波的28家城市信用社并人海南发展银行。这些信用社普遍存在资产充足率低,超负荷经营,清偿能力不足,不良贷款比例高等问题。实施兼并措施后,虽然暂时解决了城市信用社的支付危机,但同时也为海南发展银行出现支付困难埋下了伏笔。

《经济日报》指出:在国内金融机构中,信托投资公司普遍存在着严重问题,这些问题主要表现在大量从事银行业务,资产质量差,普遍存在支付困难,亏损严重,一部分公司甚至已经资不抵债。据不完全统计,亏损及潜在亏损的公司占到1/3,不能支付到期债务的也达1/3,债务总额达数百亿元。

不幸被其言中。1998年10月6日,中国人民银行不得不关闭资不抵债的广东国际信托投资公司(简称广国投),给中国的金融风险再敲警钟。

广国投是1980年7月经广东省政府批准成立的,1983年经中国人民银行批准为非银行金融机构并享有外汇经营权,1989年被国家主管部门确定为全国对外借款窗口。80年代末期,广国投从单一经营信托业务发展成为以金融和实业投资为主的企业集团。

但是令人难以置信的是,广国投内部经营管理十分混乱。到中国人民银行决定对其关闭时,公司高层管理者竟然说不清公司究竟有多少资产、多少企业、多少人员、多少银行账户。初步查明,广国投的资产总额为214.71亿元,负债361.65亿元,资产负债率168.23亿%,资不抵债146.9亿元。

广国投严重亏空为什么没有及早发现,因为他对外打的是省政府的牌子,对内又是披着一层洋外衣的独立法人。政府对广国投历来是只有信任而没有监督,特别是避开了税务部门的监督。从广国投成立到破产的近20年中,两次利改税,甚至新税制实施都没有触及到广国投。他们一直是上缴利润的,缴了多少利润外界一无所知。而事实上,广东省财政几年前就开始几亿、几十亿地填补广国投的窟窿了,但窟窿越补越大,直到宣告破产。

1999年1月18日,广东省高级人民法院正式受理了广国投的破产案,这是全国迄今为止涉及财产金额最大的破产案,也是我国第一宗非银行金融机构破产案。

在整顿金融秩序的同时,中央和国务院还相继出台了一系列金融政策与金融法规。1998年7月22日,国务院颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》;12月29日,全国人大常委会通过了《证券法》和《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇的决定》。1999年2月22日,国务院颁布《金融违法行为处罚办法》,以惩处金融违法行为,维护金融秩序,防范金融风险。4月2日,中国人民银行颁布实施修订的《人民币利率管理规定》,这一规定是为了更有效地发挥利率杠杆对国民经济的调节作用,加强利率监管,创造公平有序的竞争环境。

金融改革,不仅为避免金融风险、防范金融危机打下了良好的基础,而且为中国的市场经济建设铺平了道路,创造了一个良好的环境。

但是,我们也应该看到,由于金融风险具有不确定性、普遍性、扩散性、隐蔽性和突发性等特点,因此不会由于我们的几次行动或者几个法规就能彻底避免,而必须是时时防范,处处小心。这不是耸人听闻,也不是草木皆兵。蚁穴虽小,能溃千里大堤,这是被历史反复证明了的真理。中央政策研究室研究员倪健民认为,目前影响我国金融安全的因素至少有国外国内十大因素,如不认真加以防范,危害巨大,不仅会破坏金融系统和金融秩序,还会危及国民经济的全局,导致整个经济的失控。

国外方面看:一是产生国际金融领域动荡的机制将继续存在。一方面是巨额短期资本的无序流动,速度快,规模大;另一方面对投资基金的投机炒作没有防治手段,大量投机性很强的套利基金流入股市、汇市等短期资本市场,给有关国家和地区的国际收支平衡和金融稳定带来严重威胁。二是金融恐慌将随时冲击国际金融市场。由于长达一年的全球金融市场动荡,积累的恐慌情绪十分严重。三是国际货币汇率市场将继续处于不稳定状态。四是西方股市的无限制膨胀,可能导致金融动荡。五是大型基金冲击国际金融市场的可能性依然存在。

从国内方面看,一是金融市场机制和市场监管制度建设明显滞后,缺乏防范金融风险的法律手段。二是国有商业银行不良贷款比例较高,少数金融机构资不抵债,濒临破产。无论是国有商业银行不良贷款的问题,还是一些中小金融机构到期不能支付的问题,都是长期积累下来的,非一朝一夕所能彻底解决,增加了金融风险。三是外债运行存在着潜在风险。按国际上通行的一些衡量指标,我国各种外债风险指标均低于国际公认的警戒线,但潜在风险不可低估,特别是隐性外债(即那些实际对外负债而又脱离政府监管的外债)问题日益突出。四是资本的非法流出流入。据英国一些研究人员的研究,中国资本外逃累积已达1000亿美元,已成为世界第8大资本来源,这在一定程度上反映了我国资本外逃的形势是很严峻的。五是外商直接投资带来的金融风险。如果外商投资的项目不能带来外汇收入或没有进口替代的功能,就有可能恶化国际收支状况,成为影响宏观经济稳定的威胁力量。

为了维护我国的金融安全,首先我们必须充分认识现代国际金融体系的风险,正确处理对外开放与金融安全的关系,对国际金融资本追逐的利润、进行投机的本质要倍加警惕,保持本国金融服务体系的稳定性和安全性;其次要深化金融机构改革,整顿金融秩序,建立与完善多元化、全方位的金融监管体系,把一切金融活动纳入规范化、法制化的轨道;再次,稳妥、及时地处理金融部门的不良贷款,化解金融风险。

由此我们可以看出,金融风暴是否就此与中国擦肩而过,关键掌握在我们自己的手里。朱镕基在九届人大二次会议的政府工作报告中把“认真做好金融工作,防范和化解金融风险”作为1999年的9大任务之一,其意也在于此。