一、投融资体制概说
调控投融资的经济体制，通称投融资体制。投融资体制是解决由谁投资、如何投资，以及由谁决策、由谁承担风险和责任的问题。
投融资体制由投资主体、投融资方式和投融资调控体系三项要素组成。在这里，投资主体指的是包括投资决策主体的各个层次及其结构，以及它们在决策权限方面的关系。投融资方式指的是投资主体筹集资金的方法、资金运用方式以及投资执行中各个方面之间的关系。投融资调控体系指的是国家用以扶持、引导、限制和管理投融资的调节控制体系。
投融资体制是经济模式及其所决定的一定的经济体制、财政体制和金融体制的集中体现。投融资体制必须受制于经济模式，经济模式是经济运行的现实基础。但是，投融资体制的作用决不是消极的，投融资体制实际上担负着所有制的组织和执行的作用。现实的经济体制以及与之相适应的经济结构、企业结构和技术结构、产品结构，一直都是由投融资体制以及与之相适应的投资结构来维系和支撑的。
在新中国48年的投资实践中，前30年在产品经济模式及其所决定的统一集中管理的经济体制、统收统支的财政体制、一切信用集中于银行的金融体制的条件下，投融资体制的特征，体现为国家充当投资主体、直接由国家筹措资金和分配资金的投资分配制。在投融资方式上，由国家统一安排勘察设计，统一安排设备制造，统一调拨物资，统一调配施工力量和安排施工，统一安排拨款和必要的贷款，并由专业银行对建设项目使用资金的全部过程实施全面的财政监督。项目建成竣工投产，连生产准备所需要的原料、材料、半成品，都由国家统购包销，生产实现的利润统一上缴财政，有亏损则列入计划，称作“计划亏损”，由国家财政补贴。在这一经济体制下，由于长期的折旧基金上交国家或者大部分由地方和主管部门集中使用，所以企业一直没有成为投资主体。
产品经济模式下的投资分配制，在投资领域形成一种企业吃国家的“大锅饭”、施工企业吃建设项目的“大锅饭”、职工吃企业的“大锅饭”的关系。因为在这一体制下，计划部门和工业管理部门对投资进行决策，但是并不承担投资风险，建设项目花钱但并不承担决策失误的投资责任。这就使得部门、地方和企业，大家都只关心争投资、上项目、增加生产能力，很少顾及投资成本和投资效益。投资领域的建设施工，也由建设部门或主管部门安排，除了工程费用之外，施工队伍的迁移、建筑机械的装备和大型临时工棚的设置等，都由建设项目开支，建设项目同施工企业的关系，或者是扯皮严重，或者是“投资无底洞，工期马拉松”。
1978年以后，实行改革开放，经济体制转换到有计划商品经济的模式，地方分灶吃饭，企业扩大自主权，成为相对独立的商品生产者和经营者，一些部门实行投入产出包干，投资方面推行“拨改贷”，实行了国家基本建设基金制，地方、部门、企业的机动财力大大增加，出现了投资主体多元化、投资资金多源化、投资方式多样化和投资决策多层次化的局面。此时，国家是投资主体，地方、部门、企业和一些金融机构也都是投资主体；资金来源不仅有国家预算资金，而且有地方和部门的机动财力、企业的自有资金、银行贷款、利用外资；还直接向社会发行证券筹集资金。在投资方式上，逐步地从行政分配方式转向招标投标，引入竞争机制，还有租赁、补偿贸易、国内合资合作、中外合资合作，后来又发展到企业兼并和企业集团的重组等等。在投资决策上，有中央直接决策的，也有地方和部门决策的，还有企业、银行自行决策的，1988年又成立了几家专业投资公司对营利性项目用国家分配的投资基金从事投资经营。
1992年，确立了社会主义市场经济体制，并在随后进行了一系列市场取向的经济改革。在投融资体制方面，将投资大体分为竞争性项目投资、基础性项目投资和公益性项目投资三大部分，并重新确定其主要投资主体和投融资方式；强化投资风险约束机制，实行企业（项目）法人责任制和项目资本金制度；对投资宏观调控实行责任制，由中央和省两级负责；组建国家开发银行，建立政策性投融资体系。这些都为我国投融资体制注入了新的内容和活力，它的特征是强调了企业的投资主体地位和市场的调节作用，从而使投融资体制的变化和发展更符合建立社会主义市场经济体制的要求。
二、计划经济体制下投融资体制的变革
党的十一届三中全会以前，与传统集中计划经济体制相适应，我国投融资体制的主导模式是集中计划投资模式。它又可分为两种不同的变化形式：一种是中央集权制，实行于国民经济恢复时期、“一五”时期和60年代经济调整时期；另一种是行政分权制，即中央统一领导下地方分权制，实行于“大跃进”和“文化大革命”两个时期。
（1）国民经济恢复时期（1949—1952年），实行以国家投资为主导、投资主体多元化的计划投资体制
在国民经济恢复时期，我国经济体制重要内涵中的生产资料所有制结构，存在着国营经济、集体经济、公私合营经济、个体经济和私人资本主义经济五种经济成分。多种经济成分并存，决定了投资主体多元化；国营经济和集体经济的发展壮大，决定了国家投资占主导地位。与投资主体多元化相适应，形成了国家财政拨款投资、公私合股投资、银行贷款投资及赎买投资等多种投资方式。
恢复时期，投资不多，为了加强对基本建设投资管理，保证极有限的财力物力用于国家重点项目的建设，占主导地位的国家投资实行“两上一下”的计划管理办法，即中央人民政府政务院经济委员会（简称中财委）自上而下逐级下达基本建设年度投资控制数字，然后由建设单位自下而上在控制数字内编报基本建设计划，最后由上而下审批下达年度基本建设投资计划。投资决策权集中于国家，国营企业没有扩大再生产的投资权，甚至维持简单再生产的投资也需要经过主管部门批准。当时，省级以下各级政府无权审批决策任何项目。
（2）“一五”时期（1953—1957年），实行高度集中统一的投资体制
“一五”时期，与高度集中统一的经济管理体制相适应，国家在投资领域也实行了高度集中统一的管理体制，或者说是一种由国家“全统全包”的投资分配制。其模式的主要框架是：
①投资决策权集中于中央，项目审批权高度集中
五年计划和年度计划中的投资规模、投资方向、投资布局以及重大建设项目的投资，都由中央统一安排，集中审批确定。投资项目计划审批权限也是高度集中，所有限额以上和委托国外设计的建设项目的设计任务书，都必须由国家计委审查，报国务院审批，限额以下的地方工业项目，也必须由中央有关部门审查批准。列入基本建设计划的项目，其年度投资额、主要建设内容和建设进度都是指令性指标，部门和单位无权增减。
②在计划管理的条块关系上，强调以条条管理为主
这一时期的投资体制，是以国家作为投资主体的部门分配投资的体制。也就是说，由国家计划部门有计划地把五年计划或年度计划的基本建设投资额切成若干块，分配给中央各部门，再由各部门分配给所属建设项目。
与高度集中、统收统支的财政管理体制相一致，这个时期的基本建设资金集中在中央财政，由国家财政无偿拔给。基本建设投资既包括新建、扩建、改建、恢复投资，也包括“四项费用”（技新劳零费用）。从1954年起，“四项费用”不算作基本建设投资，但仍从财政拨款，由各主管部门分配使用。
④基建物资由国家统一分配，施工力量由国家统一安排
为了加强对物资的集中统一管理，“一五”时期，将物资分为统配物资、部管物资和地方管理物资三大类。基本建设建筑物资大多数是属于第一、二类物资。如钢材、水泥、木材三大材料，一直是国家统配物资，由国家统一调拨的。当时，可以说，全国70%的建筑材料是由国家集中调拨和分配的。基本建设施工力量，开始是由各部所属重点建设项目组织施工力量自营施工，工程建成后，施工队伍转为生产工人。由于不利于施工经验的积累，以后不少部门就由自营施工逐步转向专业施工队伍，从而可以在全国范围内机动灵活地迁移调动，实现了工厂化施工。
⑤建立、集中统一的投资建设管理机构和管理制度
1952年成立了国家计划委员会，管理全国基本建设投资的长期规划和五年计划。1954年，国家基本建设委员会成立，把限额以上项目的决策权和设计审批权集中到中央。同年成立了建筑工程部，负责归口管理全国的建筑业。此外，在管理制度方面，确定“先勘察，后设计；先设计，后施工”的建设程序以及有关设计程序，并且制定了预算定额、概预算编制细则、预算价格和各种工程费用定额标准。
⑥建设投资统一由专业银行办理拨款和监督
国家财政对基本建设单位的拨款，先是在1952年指定由交通银行负责办理和监督使用。1954年，中国人民建设银行成立，专门承担基本建设拨款和监督工作。
（3）“大跃进”时期（1958—1960年），投资体制的第一次行政性分权
投资决策权过于集中显出了弊端。1956年国家开始实行以扩大地方和企业的投资权限，发挥他们的主动性和积极性为目的的投资体制变革。三年“大跃进”时期投资体制的主要变革有：
①下放投资项目审批权限
为了让地方尽快发展工业，建成工业省，中央决定下放投资项目审批权。中央只负责涉及全国生产平衡的协作关系跨几个地区的、对生产力布局有重大影响的骨干项目的审批，其余限额以上和全部限额以下项目，都由地方审批。由于“两本账”和计划方法，投资计划可允许地方层层加码，自行增加投资，地方只要有钱，可以兴办工厂，包括大型和限额以上项目。同时，将过去设计任务书中必须包括的六项内容简化为四项，极大地简化了建设项目设计任务书的深度。
②在计划管理的条块关系上，改为以块块管理为主
这时期实行的计划管理体制是以地方管理为主，由各省、市根据中央确定的方针，负责编制本地区的全部企事业（含中央管理的）计划草案，并规定地方对国家基本建设有权调整和统筹安排。
③试行投资包干制
投资包干是首先从石景山钢铁厂（首钢前身）开始的，随后在冶金部等系统的一些建设单位推广试行。内容规定：年度国民经济计划和国家预算核定的基本建设投资，在保证不降低生产能力、不推迟交工日期、不突破投资总额和不增加非生产性建设比重的情况下，交由各有关建设部门和单位统一掌握，自行安排，包干使用，有权因地、因事制宜，修改设计定额，调整建设项目，在项目间调剂资金，留用结余资金，未完工程投资可结转下年使用，年终不再收回。实行投资包干制，旨在调动建设部门、单位的主动性和积极性，鼓励节约投资，降低建设成本，加快建设进度。但投资包干的推行很快走了样。在其过程中，把“投资一顶二，产量翻一番，速度快一倍”的口号，当作投资包干的模式到处套用，助长了竞相浮夸风，并成为在基本建设中任意扩大建设规模和修改设计的合法形式，给投资领域带来了极为严重的混乱。
④破除规章制度，投资管理松弛
破除规章制度的浪潮，首先冲向“先勘测、后设计；先设计、后施工”的科学建设程序，取代它的是“边勘察、边设计、边施工”的“三边”或“四边”（加上“边生产”）的口号，导致了许多项目草率上马。其次是把经济核算制当作烦琐哲学去破除，提倡“肉烂在锅里”。一些建设单位和施工企业取消财务管理和会计核算，推行“以表代账”，更为甚者还搞了“无账会计”。此外，在“解放思想”、打破“条条框框”的过程中，很快冲破了长短期资金分口管理的原则界限。
⑤撤销建设银行机构
1958年建设银行并入财政部，成为财政部门的一个组成机构，同财政部经济建设财务司合署办公。在基本建设预算管理和拨款上，实行“两口并一口，两闸并一闸”。从而大大地削弱了建设银行作为银行对全国建设项目特别是对中央级重点建设项目拨款的监督。
（4）经济调整时期（1961—1965年），恢复中央集权的投资体制
三年“大跃进”期间，由于基本建设管理权限放得过多、过散、过下，导致了投资规模严重膨胀，基本建设活动失去控制，处于无政府状态。
从1961年开始，国民经济进入调整时期。为了调整经济发展速度，压缩基本建设规模，国家重申全国统一计划的原则，加强对国民经济的集中统一管理，上收下放给地方的投资权限。国家明确规定，基本建设投资不再由地方财政包干，而由中央财政专项拨款，严加控制，并削减部门、地方和企业的预算外资金。这一时期，投资体制恢复中央集权的主要内容有：
第一，加强基本建设计划和立项的集中统一管理。一是收回了项目审批权，大中型建设项目一律由国家计委或国务院批准。二是收回了投资计划管理权，年度投资规模由国家确定。三是所有基本建设投资和大中型项目，都必须纳入年度基本建设计划；一律不再搞计划外的基本建设。
第二，重申严格执行基本建设程序，恢复和重建投资管理规章制度。即所有建设项目的设计任务书要经过批准，才能列入年度计划；所有的建设项目要在设计文件经过批准和落实条件以后，才能动工。此外，这次重建的基本建设程序，更加强调了基本建设的前期工作和扩大了编制设计任务书的建设项目范围。
第三，严格自筹资金管理。中央在就自筹资金的管理和使用问题发布的一系列指示中明确规定，所有自筹资金用于基本建设都必须纳入国家统一的基本建设计划，不得用于搞计划外基本建设。
第四，严格施工管理。
第五，组织设备成套供应。1963年9月成立了国家设备成套总局，负责按照建设项目的规模和进度，依据设计要求，成套地安排设备的生产，成套地组织供应。
第六，恢复建设银行的建制和财政驻厂员制度，加强对建设项目的监督和管理。
值得一提的是，经过在调整中暴露出来的扩大再生产投资挤掉简单再生产投资的问题，人们第一次认识到：基本建设投资，并不能概括全部固定资产投资，固定资产投资也不能全部由基本建设计划来安排。第一次认识到要把投资区分为扩大再生产投资和简单再生产投资，而且首先要安排好简单再生产投资。
集中投资、集中管理，是经济调整的极其关键的一步，并且取得了成效。但这次调整是运用强制性手段实现的，它使投资体制返回到“一五”时期高度集权的轨道，甚至比“一五”时期更为集中，以后便更加暴露了原有投资体制中存在的问题。
（5）“十年动乱”时期（1966—1976年），投资体制的第二次行政性分权
国民经济调整时期拟定的一些改革措施，由于“文化大革命”被搁置。这时期，体制变革被纳入“斗批改”运动，使一些合理的管理制度也被冲掉。投资体制新的变化主要表现在：
①基本建设投资的计划审批权限再次下放
随着基本建设计划审批权限的下放，物资权限、财政权限也大幅度下放，而地方又没有建立必要的管理制度，十年“文化大革命”时期的投资计划管理名存实亡。
②再次实行投资包干
1970—1972年和1975年又先后两次实行投资包干，但实际上未能坚持下去。国家规定企业上缴财政的折旧基金全部下放给地方，由于基本建设计划管理体制被打乱，这笔资金实际上被大量用于新建，使基本建设战线越拉越长，而真正需要更新改造的企业既无权，又缺少资金。
③扩大地方的投资分配权限
从1974年起，按“四、三、三”的比例分配基本建设投资，即投资的40%由中央主管部门直接安排，30%由中央主管部门商同地方安排，另外30%由地方统筹安排。地方投资分配权限有所扩大。
④简化和废除基本建设程序及投资管理制度
“文革”期间，在破除基本建设程序和投资管理制度方面，与“大跃进”时期相比，有过之而无不及。要“砸烂”基本建设程序和建设银行的拨款监督，把经济核算说成是“资产阶级法权”而横加批判，一些“三边”、“四边”和“无账会计”之类的东西又卷土重来，而且变本加厉，造成基本建设长达十年战线长、资金分散、管理混乱、损失浪费的混乱局面。
十年动乱期间，全国建设规模失控，在建投资总规模长期偏大，投资结构严重失衡，投资效益每况愈下，社会生产和人民生活受到严重影响。
（6）“拨乱反正”时期（1977—1978年），整顿基本建设投资体制
在粉碎“四人帮”以后，我国经济领域的主要任务，是扭转国民经济停滞混乱的局面，迅速恢复和发展国民经济，同时要在理论上、思想上澄清是非，拨乱反正。在基本建设投资领域，开始有针对性地进行了一系列紧缩措施和整顿工作。一是在全国范围内开展基本建设财务大检查，严肃财经纪律；二是明确要求严格执行国家计划，控制投资规模；加、强建筑施工的财务管理，促进经济核算；加强拨款监督，坚持“四按”原则。三是总结建国以来基本建设工作的成功经验，发布了一系列文件，重申必须按照规定的基本建设程序办事。
但是，由于当时开始了以引进进口设备为特征的“新的大跃进”（又称为“洋跃进”），整顿工作未能深入下去。不仅如此，而且因引进大型项目太多，投资规模太大，脱离了我国国力，又给国民经济建设带来了许多新的问题，导致投资结构和产业结构严重失衡。
总之，1949—1978年，我国的投资管理体制，一直是以高度集中统一的直接控制为主，并且主要是以指令性计划和行政办法管理为主。这种集中计划投资体制，也可称为投资分配制，其基本特征是订计划、批项目、分投资。具体表现为：一是国家为投资主体（实质是国家全统全包投资），企业不是投资主体。二是投资决策集中化。投资决策权高度集中于计划管理的中央，地方缺少投资决策权，企业没有投资决策权。三是投资计划按部门归口切块分配，立项按计划程序审批。四是投资渠道单一财政拨款，投资实施任务由行政计划安排。五是垂直领导为主，对投资活动实行宏观直接调控。行政管理是投资调控的主要方式，经济手段和法律手段很少运用。这种集中计划投资体制，在当时，特别是在“一五”时期，是必要的，也有一定的好处。最重要的是，它有利于在一定时期内集中投资，保证重点建设。但是，随着生产社会化程度的不断提高和经济的快速发展，其存在的体制弊端日趋突出。主要弊端有：一是国家集中分配投资和企业无偿使用国家投资的体制，造成在投资决策、建设和经营上的责权利脱节，助长了争项目争投资的“投资饥渴症”。二是单一关中计划体制，集中过多，统得过死，企业成为各级政府的附属物，否定了它的相对独立性；企业不是投资主体，没有投资决策权，从而压抑了企业的积极性，束缚了企业的活力。三是投资决策高度集中，由于缺乏风险意识和责任约束机制，容易出现决策的随意性，导致投资决策失误多。四是投资运行各环节（建设单位、设计、施工、物资供应单位），依靠指令性计划运转，对于变化了的情况不能作出及时调整，缺乏灵敏性。这些弊端极大地阻碍了经济发展。为了解放和发展社会生产力，必须对传统的集中计划投资体制进行大力改革。
三、有计划商品经济体制下投融资体制改革的尝试和展开
1978年12月，党的十一届三中全会胜利召开。全会在决定把全党工作重点转移到经济建设上来的同时着重指出，为了实现社会主义现代化，必须对经济体制进行改革。此后，国家作出了一系列市场取向的经济体制改革决策，推动了国民经济各项改革的开展。在经济体制的初步改革、全面改革和十二届三中全会确立的有计划商品经济体制的十多年来，我国的投融资体制也进行了一系列的改革。
（1）经济体制初步改革时期（1979—1984年），投融资体制改革的尝试
1979—1984年，我国在改革、开放、搞活方面，除了在农村实行家庭联产承包以外，在城市经济工作中，先是实行扩大企业自主权，接着实行“利改税”，对地方实行“分灶吃饭”的财政包干，一些企业实行了经营承包制，小企业实行了租赁承包制。在投资方面，实行拨款改贷款、投资包干制和投标招标制。其间，经历了我国投融资体制改革的两次高潮。
①1979年：我国投融资体制改革的第一个高潮
从1979年起，国民经济要用三年时间进行调整，并确定了“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。这一年，在投资领域，则掀起了我国投融资体制改革的一个高潮。
一是在基本建设中推行合同制。1979年4月，国家建委提出了在基本建设中要推行合同制。这是投资领域实行用经济方法管理经济的重要的第一步。
二是部分设计单位进行企业化取费试点。我国基本建设中设计单位的经费一直是从国家预算的事业经费中拨款的。1979年全国基本建设会议中提出了进行改革和实行企业化试点的意见。1979年6月，国家计委、国家建委、财政部决定先在北京钢铁设计研究总院等18个单位试点，由事业费开支改为从基本建设投资中提取设计费，使设计单位开始向企业化、社会化发展。企业化管理调动了设计单位的积极性，到1983年全部实行设计取费，全面推行技术经济责任制。
三是扩大国营企业自主权。1979年7月，国务院颁发了关于国营企业扩大自主权的5个文件，内容主要包括开始实行利润留成、开征国营工业企业固定资产税、提高固定资产折旧率和改进折旧费使用办法、实行流动资金全额信贷等规定。在此基础上，国家建委、财政部等部门先后颁发了《扩大国营施工企业经营管理自主权有关问题的暂行规定》，从而也扩大了建筑企业自主权。在某种意义上，这些改革可以说是投资资金管理体制改革的发端。
四是在特区内对外资实行开放政策。1979年7月，国务院决定试办深圳、珠海、汕头、厦门经济特区，在特区内对外资实行开放政策，并开始制定和颁发一系列有关利用外资的法规、条例和办法。从此，中国利用外国直接投资的大门打开了，这是在投资领域的一项具有深远意义的重大改革。
五是基本建设投资由财政拨款改为银行贷款。在建国后的30年，我国国营企业的基本建设投资，主要是采取财政无偿拨款的形式，银行信贷资金是不允许用于基本建设投资的。1979年在调整基建战线、清理在建项目中，发现投资领域长期存在着向国家争投资争项目的“吃大锅饭”思想，长期存在着“长（战线长）、散（资金散）、乱（管理混乱）、费（损失浪费严重）”的“老大难”问题。人们把问题归咎于国家对基本建设投资的无偿拨款，并提出把基本建设投资由财政无偿拨款改为银行贷款有偿占用、有息占用的主张。1979年8月，国务院批准了国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资实行贷款办法的报告》，并批准了《基本建设贷款试行条例》。从此，拉开了投资信贷体制改革的序幕。“拨改贷”的意义，不仅在于用有偿的办法管理财政投资，更重要的是，它还成为大规模运用信用工具参与固定资产投资的先声。这是投资管理体制改革向市场原则迈出的极其重要的一步。“拨改贷”试点一年以后，国务院决定，从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用企业自有资金外，一律改为银行贷款。但是，由于种种原因，这一决定没有能够全面实行。在1980—1984年的五年中，“拨改贷”仍处于小范围的试点当中，改革的进展不是很大，每年改为贷款的投资仅占当年国家预算内投资的1/10左右。其主要原因是基本建设管理体制的改革不配套，不同步。如计划、财政、物资、设计、施工等部门的管理体制没有协同动作和配套改革。
六是设备成套工作逐步从行政办法向经济办法过渡。1979年成立了国家设备成套总局，由国家建委代管。这一时期的设备成套工作逐步从用行政办法转向用经济办法，即由过去的等待国家下达成套项目的审查、分配、组织设备成套，转向承揽项目任务，为用户服务，实行负有经济责任的合同制。根据项目的需要，及时供应设备，并按规定费率收取服务费用。
②1980—1983年：投融资体制改革尝试的继续推进
这一时期，国家在继续扩大和完善1979年推出的各项改革措施的同时，又从以下几个方面对投融资体制进行了进一步改革。
第一，编制综合基本建设计划和固定资产投资计划。从1979年开始，扩大企业自主权，实行企业留利制度，中央、地方实行财政分灶吃饭，银行扩展投资贷款业务，以及对外开放、多种形式利用外资，改变了投资由单一财政拨款的做法，形成了多渠道投资的新格局。为适应这些新情况，从1981.年起开始编制包括多种渠道资金在内的综合基本建设计划；从1982年起，把全民所有制基本建设投资和更新改造措施投资统一纳入固定资产投资计划。
第二，着重进行了施工企业管理体制的改革。1980年4月，全国基本建设工作会议提出扩大国营施工企业的经营管理自主权，确定其合理利润，实行利润留成制度。会议还特别提出要允许施工企业在完成计划之外自行承揽部分任务，同时允许建设单位自行选择承包工程施工单位。这可看作是在建设施工领域市场化导向改革的开始。1981年12月，国营施工企业还开始推行经济责任制。1982年1月，国际上通行的建筑安装工程招标投标制度开始在我国试行，深圳经济特区首次以招标方式安排建筑施工，既节省了投资，又搞活了建筑施工企业，这一经验很快在全国推广。1983年以后，建筑企业实行以税代利，即利改税，按照规定建筑企业的利润实行55%的所得税率。这些措施都进一步把国营建筑施工企业推向市场。
第三，实行多种形式的投资承包责任制。一是建设项目投资包干制。为扭转“投资无底洞，工期马拉松”的局面，从1980年开始，试行投资包干的经济责任制，1982年又推行按合理工期组织建设和施工，在项目管理的改革上迈出了重要的一步。1983年3月，为完善建设项目包干经济责任制，国家计委等部门联合制定颁发了《基本建设项目包干经济责任制试行办法》，投资包干的形式，可以因不同类型的建设项目，采取不同的包干形式。其实质是：建设单位等有关方面对国家计划确定的建设项目，按建设规模、投资总额、建设工期、工程质量、材料消耗和形成综合生产能力包干，实行责、权、利相结合的经营管理责任制。二是工业部门投资大包干制。从1981年起，国家先后对石油、煤炭、电力、冶金、有色金属、石油化工和铁道等部门实行了不同内容的投入产出承包和包干。如铁道部从1986年起实行投入产出、以路养路经济责任制，一定五年不变。
第四，国家开始放松对资本流动的限制。一是横向经济联合推动资金融通的发展。1980年7月，国务院颁发了《关于推动经济联合的暂行规定》，提出了推进原料产地与加工地区的联合。在横向经济联合中，普遍提出了融通资金的需要，要求开放资金市场。1980年，甘肃省创办了第一家投资公司。随后，国内投资公司一哄而起，1982年一下子发展到700多个。1983年国务院发出通知，对投资公司进行整顿，使之发展渐趋稳健。1981年，为了多出口一些石油，鼓励把工业中烧油的电站、炉窑改为烧煤，腾出石油出口，国务院成立了以煤代油专用资金办公室。以后，又组建了华能投资开发公司。1980年，国内还办起了第一家租赁公司——东方租赁公司。二是鼓励国内合资建设。在部门之间、地区之间、企业之间和几种所有制之间的横向经济联合过程中，经常提出合资建设问题，为了促进和引导其健康发展，1982年10月，国家计委等单位颁发了《关于试行国内合资建设暂行办法》。三是发行债券，发展直接金融。从1949年到十一届三中全会以前，我国曾发行过两次债券。第一次是1950年，政府发行了“人民胜利折实公债”，折合人民币2.6亿元。第二次是从1954年起，连续五年发行了“国家经济建设公债”，总额为35.4亿。十一届三中全会以后，我国开始经济调整和经济体制改革。为了调整与稳定国民经济，适当集中各方面的财力，进行社会主义现代化建设，国务院决定从1981年开始，发行国库券。国库券筹集的资金，由国务院统一安排使用。1981年发行国库券48.7亿元，1982年发行43.8亿元，1983年发行41.58亿元，1984年发行40亿元，1981年7月，建设银行首创代建设单位发行证券，为山东烟台市集资兴建龙口电厂。国库券的发行和代建设单位发行债券，使我国投资领域出现了间接金融和直接金融相结合的局面。四是鼓励各种形式的利用外资。当时利用外资的主要方式有吸收各种外国贷款、在国外发行债券和吸收直接投资、举办中外合资项目等。1979—1984年，我国共吸收外国贷款188亿元，建成大小项目2000多个，在建项目2200多个。1982年开始至1984年，我国金融机构在国外发行外币债券。最初是中国国际信托投资公司于1982年1月在日本发行日元债券100亿日元；接着，1983年福建投资公司在日本发行日元债券50亿日元；1984年中国银行在日本发行日元债券200亿日元。虽然次数不多，数额还不大，但从此迈出了向国外资本市场筹集外资的步子。
第五，为重点建设推出新的投融资举措。针对改革开放后出现的新情况，国家推出了为重点建设筹措资金和调整投资结构的新举措：一是1982年12月确定开征的国家能源交通重点建设基金。12月1日，中共中央、国务院发出《关于征集国家能源交通重点建设基金的通知》，12月15日国务院发布《国家能源交通重点建设基金征集办法》，规定除地方财政的农（牧）业税附加、中小学校的学杂费收入、国营企业的大修理基金、油田维护费和育林基金免予征集外，其他各项预算外资金，一律按当年实际收入数征集10%（从1987年开始改为15%），从1983年1月1日开始执行。二是1983年9月确定开征的建筑税。国家对自筹的基本建设和技术改造项目的土建部分投资，除用于能源、交通、学校教学设施、医院医护设施和环境保护等方面，其他都要征收建筑税。这两项办法虽然有许多不足，但在当时条件下，它们毕竟不同于传统体制下完全用行政手段分配建设资金的方法，应该说是有了很大的进步。
应当指出的是，在这一时期，尽管进行了多方面的改革，出台了许多措施，但投资管理体制中的两个核心问题却基本没有触及，即一方面，整个投资决策体制仍然以政府的高度集中为特征；另一方面，与之相对应，决策者的责任制问题还没有提到改革的议事日程上。
③1984年：投融资体制改革的第二次高潮
从1984年起，随着整个经济体制改革的深入，投资体制改革开始触及投资决策中的计划与市场问题，从而形成了我国投融资体制改革的第二次高潮，其标志是国务院颁发的《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》和《关于改革计划体制的若干规定》。这两个文件推进了分权化、引进市场机制和加强投资责任约束机制的改革。
第一，改革建筑业和基本建设管理体制。1984年9月，国务院颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》。《规定》提出了要进行16个方面的改革，主要包括：全面推行基本建设项目投资包干责任制；大力推行工程招标承包制；建立工程承包公司；建立城市综合开发公司；勘察设计要向企业化、社会化方向发展，全面推行技术经济承包责任制；改革建设资金管理办法；改革设备供应办法，积极推行设备承包经济责任制和有偿合同制；改革现行的项目审批程序等。随后，国家计委等单位相继颁发了一系列的规定和办法，开始了投资领域以建设项目和建筑施工管理体制为中心的改革。1984年11月，国务院批转国家计委《关于工程设计改革的几点意见》，进一步推进勘察设计事业的管理体制改革，引进竞争机制，积极推行设计招标投标制；提出了组建工程咨询公司和工程承包公司，使设计单位向多功能方向发展。与其同时，国家又颁发了《建设工程招标投标暂行规定》，在承包工程中积极推行招标投标，打破部门、地区界限，鼓励竞争，防止垄断。在成套设备和基建物资供应方面，也进行了改革，引入竞争机制，逐步向招标承包制方向发展。
这里需要指出的是，投资建设领域招标投标，实际上有两个层次：一是工程招标，主要包括上面所说的建设项目的工程勘察设计、建筑施工、设备采购都要普遍通过招标投标，择优选定。二是项目招标，新项目不涉及特定地区或不受资源限制的，可通过招标，择优选定建设地点，选定建设单位。实行招标投标制，有利于改变过去那种以行政办法分配建设任务、项目上马凭主观意志拍板、设计施工队伍依附部门和地方主管机关吃“大锅饭”的体制。这是投资领域改革的第一个方面，可以称之为微观投资体制改革的方面。
第二，简政放权，进行计划体制改革。1984年10月，国务院批转了国家计委《关于改革计划体制的若干规定》。《规定》决定：生产性基本建设项目，按规模划分的，属于大中型项目仍按原规定由国家计委或国家计委核报国务院审批；按资金限额划分的，国家计委审批权限由1000万元以上提高到5000万元以上，其中，能源、交通、原材料行业由1000万元以上提高到5000万元。总投资2亿元以上的项目，由国家计委核报国务院审批。非生产性基本建设项目，凡资金、能源、材料、设备能自行解决的，原则上由各部或各省、自治区、直辖市自行审批，但其投资需纳入基本建设规模。这是投资领域改革的第二个方面，也可称之为宏观投资体制改革的方面。
第三，进一步实行对外开放和利用外资政策。1984年5月，中共中央、国务院决定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、温州、福州、广州、湛江和北海14个沿海港口城市。放宽这些城市利用外资项目的审批权限，发展“三资”企业，兴办经济技术开发区。
（2）经济体制全面改革时期（1985—1988年），投融资体制改革的展开
1984年10月，中共十二届三中全会召开。会议作出了《关于经济体制改革的决定》，决定加快以城市为重点的整个经济体制全面改革的步伐，并确立了我国有计划的商品经济体制。这一时期，我国的投融资体制改革也随之展开，并掀起了第三次改革高潮。
①1985—1987年：投融资体制改革的进一步展开
这一阶段，随着整个经济体制的全面改革，投融资体制在前一阶段改革的基础上进行了深化和完善。主要包括以下几个方面：
第一，将固定资产投资分为指令性计划和指导性计划，缩小指令性计划，扩大指导性计划。从1985年起，固定资产投资按资金渠道划分为指令性计划和指导性计划，由国家负责平衡。实行指令性计划管理的固定资产投资，包括国家预算内拨款改贷款的基本建设投资，纳入国家信贷计划的基本建设贷款，利用国际金融组织和外国政府贷款等安排的基本建设，这些投资的具体项目由国家确定。实行指导性计划管理的固定资产投资，包括地方、部门的自筹，国家统借地方自还和地方、部门自借自还的国外资金安排的基本建设，由地方、部门负责平衡，经国家计委核定额度后，允许在10%的范围内浮动。国家预算内拨款安排的和国家利用外资安排的技术改造投资，实行指令性计划管理；由部门、地方、企业自筹投资安排的技术改造投资，实行指导性计划管理；对于纳入国家信贷计划用于技术改造的贷款，则由人民银行按计划进行控制。1987年，国务院还决定放宽对煤炭、石油、石油化工、冶金、有色金属、铁道和电力七个投入产出包干部门的投资计划管理权限，允许其在国家核定的年度计划投资规模内，对所有基本建设项目和技术改造项目的投资进行自主安排。
第二，下放项目审批权限，简化审批手续。1985年2月，国家进一步下放了技术改造、引进技术、技术开发项目的审批权限；国家计委会同国家经委审批权限由1000万元提高到3000万元；限额以下的技术改造、引进技术项目和更新改造专项贷款项目，由各地区、部门在国家分配的专项贷款建议数内，审批下达指导性的项目年度计划。对实行计划单列的企业集团和国家重点支持的大中型骨干企业，其基本建设、技术改造项目，凡经国务院和国家计委审查，批准了设计任务书或总体规划的，其单项工程，在国家批准的总投资范围内，不再报批，由企业所安排。在年度计划中，单项工程投资，在国家确定的投资规模内，由企业自主安排。对利用外资建设的项目（包括基本建设和技术改造），在资金（包括外汇和配套人民币）、能源、运输、原材料以及其他生产条件能自行平衡的情况下，每个项目总投资的审批权限，对于不同类型的城市、地区和部门，都有所放宽，一般由500万美元以下提高到1000万美元以下。1987年，国务院还决定进一步放宽煤炭部等七个投入产出包干部门的项目审批权限。在下放项目审批权限的同时，还简化了审批手续。由国家计委审批的大中型项目，从原来审批项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和开工报告五道程序，简化为只审批项目建议书和设计任务书（大型项目的初步设计也由国家计委审批）两道程序。
第三，全面推行基本建设拨款改贷款制度。1984年12月，国家计委、财政部、建设银行联合发布《国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定从1985年起，凡是由国家预算安排的基本建设投资全部由财政拨款改为银行贷款。但是，由于在国家投资中，客观存在着非营业项目和无偿还能力项目，因此许多项目一面申请贷款，一面申请豁免。为此，1985年12月，国家计委等单位又颁发了《调整国家预算基本建设投资拨款改贷款范围等问题的若干规定》。从1986年起，对于国防科研、行政事业单位、各级各类学校等10类没有还款能力的建设项目，不再采用“拨改贷”方式，仍然恢复拨款办法；其余项目，继续执行“拨改贷”的规定。自1986年“拨改贷”范围调整以后，每年的“拨改贷”投资100多亿元，约占预算内基本建设投资的三分之一左右。
对拨款改贷款如何评价，经济界毁誉不一。“拨改贷”的最大功绩是实现了观念的突破和转变；在投资领域破除了“大锅饭”，开始树立了商品经济观念。就资金的使用来说，打破国家投资的“大锅饭”，变资金的无偿使用为有偿使用，无疑是成功的。但是，作为一项改革，并没有达到原来预期的目的，即由投资分配制转上投资经营制的轨道。主要原因是计划和财政部门的改革没有跟上。此外，现在看来，把拨款全部改成贷款，使得一个新建企业从一开始创办，就只有借入资金，而没有资本金，这对于一个真正的企业来说，是不可思议的事。
第四，加强对预算外投资资金的管理。预算外投资，是指全社会固定资产投资中，除去国家预算内投资以外的各项投资，通常分为国内贷款投资、利用外资投资、“煤代油”资金投资、自筹资金投资、其他资金投资五个部分。随着预算外投资的增长，国家也形成和发展了一系列以行政干预为主的调控政策。自1985年以后，进一步强化和完善了对预算外资金的管理措施：一是以多种方式对预算外投资进行计划引导，包括把一部分预算外投资直接引入国家年度投资计划，对各类预算外投资分地区分部门规定总的投资规模指标，严格规定一些专项资金的流向等。二是注重对预算外投资的资金管理。如对行政事业单位的预算外资金采取专户存储、计划管理、财政审批、银行监督等一系列的管理办法；对贷款投资规定自筹比例等。三是规定自筹投资交纳能源交通重点建设基金、认购基本建设债券和重点企业债券、交纳建筑税等，从资金来源上压缩预算外投资。
第五，对大型工业企业集团和集团性项目在计划上单列。为了支持联合和发展集团企业，大力促进企业问的横向经济联系，1987年，国家计委规定大型工业联营企业（包括大型工业联合企业和基本建设集团项目）在国家计划上实行单列。从1988年开始，又对大型基本建设集团项目在计划上专项安排。这对于摆脱条块分割、减少管理层次、增强企业活力、加强宏观管理，具有一定的作用。
第六，建立投资项目评估审议制度。1985年，国务院批准了国家计委《关于加强中国国际工程咨询公司的报告》，决定今后凡新建大中型基本建设项目和限额以上技术改造项目的可行性研究报告及大型工程设计，由国家计委委托中国国际工程咨询公司进行评估审议，确认之后，经国家计委综合平衡，决定是否可以列入国家计划。此后，又研究制定了建设项目经济评价标准、评价方法和各种参数，颁布执行；并研究制定推行项目后评价办法。从而促使投资决策科学化、民主化。
第七，继续推进从土地开发到建筑施工的全面改革。一是实行土地和城市房屋综合开发，进行以住宅商品化为中心的住房改革。二是继续推进工程设计招标投标和定额收费制度，使全国设计单位走上了企业化道路。三是更进一步确定材料设备供应实行承包和招标。四是在建筑业管理改革上突出了建设工程实行招标投标，推行百元产值工资含量包干。
第八，实行全方位的对外开放和鼓励外商投资。1985年，国家又把长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角区、胶东半岛、辽东半岛等辟为沿海经济开发区。这样，到1988年，我国已形成了一个由“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开发区——内地”构成的由沿海向内地逐步推进的全方位的对外开放格局。
1986年，国务院颁发了《关于鼓励外商投资的规定》，明确对外商投资企业从补贴、场地使用费、水、电、交通运输条件、信贷、税收、产品出口、劳动人事权、生产经营自主权等方面给予特别优惠。
第九，进行金融改革和开放资金市场。一是建立了以中央银行为领导、国家专业银行为主体、多种金融机构并存和分工协作的金融体系。到1987年，除工、农、中、建四大专业银行外，还先后成立了中国国际信托投资公司、中国投资银行、中信实业银行和交通银行；中央和地方先后设置了600多家信托投资公司、1000多家城市信用社，还发展了一批租赁公司和财务公司。这些金融机构，差不多都介入了投资领域。
二是建立了以银行信用为主体的多种渠道、多种方式、多种信用工具聚集和融通资金的信用体系。这些信用工具，包括各种储蓄存款、信托存款、金融债券和各种证券。在贷款方面，办理了信托贷款、租赁业务、买方信贷和卖方信贷、外汇贷款、外汇人民币配套贷款、商品房贷款、抵押贷款、外汇抵押人民币贷款等。这些信用工具不仅在银行开拓业务方面发挥了重要作用，而且在投资领域也产生了重要的影响。
三是发展证券市场。1985—1987年，开始发行五年期国库券；1985年开始，各专业银行相继发行一些一年期和二年期的金融债券；1987年，国家决定由建设银行代理发行重点建设债券和重点企业债券；同年3月，国家颁布了《企业债券管理暂行条例》，明确中国人民银行是企业债券发行的主管及审批机关；1986年8月，沈阳市信托投资公司首先开办证券转让交易业务，标志着我国证券交易市场的出现；同年9月，上海市工商银行所属信托投资公司开办了股票现货买卖业务；1988年4月，国家决定在上海、沈阳、哈尔滨、武汉、重庆、广州、深圳7个城市开办国库券交易业务，进一步开放了国库券交易市场；我国在境外发行的外币债券有了很大发展，中国人民银行于1987年9月印发了《关于中国境内机构在境外发行债券的管理规定》。
在这一时期，特别值得一提的是，我国股份制经济开始出现。1984年7月，诞生了改革开放以来我国第一家全民所有制股份公司——北京天桥百货股份有限公司。随后，国营企业股份试点企业在各地陆续展开，规模由小到大。据1986年11月统计，北京市有股份制试点企业7家，广州市全民中小型企业股份制试点企业有12家，沈阳市有216家企业试行股份制。虽然在初始阶段还十分不规范，但从投融资体制改革的角度看，它毕竟在筹资方式、投资管理等方面开辟了新的道路，对推动投融资体制改革的进一步开展具有重要的意义。
②1988年：投融资体制改革的第三次高潮
1988年是我国投融资体制改革的又一次高潮，其基本标志是6月份国务院批准的国家计委《关于投资管理体制的近期改革方案》。这一方案在总结前些年改革经验教训的基础上，明确指出“对投资活动的管理，必须符合发展有计划商品经济的要求，把计划和市场有机地结合起来。一般性的建设投资，放给企业或市场，重大的长期性的建设投资，必须依靠国家计划调节，但要彻底消除吃‘大锅饭’的弊端，建立中央和地方的分工负责制，以及投入产出挂钩的投资包干责任制，在建设项目的选定、设计、设备供应、施工中运用市场机制和竞争机制，并逐步建立新的宏观调控体系”。在这一思想指导下，《方案》还从七个重要方面提出了具体改革设想：第一，对重大的长期的建设投资实行分层次管理，加重地方的重点建设责任。第二，扩大企业的投资决策权，使企业成为一般性建设的投资主体。第三，建立基本建设基金制，保证重点建设有稳定的资金来源。第四，成立投资公司，用经济办法对投资进行管理。第五，简政放权，改进投资计划管理。第六，强化投资主体自我约束机制。第七，实行招标投标制，充分发挥市场和竞争机制的作用。
在这七个方面的改革中，有些是对以往改革措施的强调或补充，有些则是新出台的。尽管在以后的实践中，这些改革因种种原因未能圆满地实施，但应该说，《方案》的出台把我国投融资体制的改革又向前大大地推进了一步。下面从三个方面着重说明出台的新举措。
一是划分投资范围，对重大的长期的建设投资实行分层次管理。1988年改革方案规定，总的原则是，面向全国的重要的建设工程，由中央或中央为主承担；区域性的重点建设工程和一般性的建设工程，由地方承担。即实行中央、省区市两级配置，两级调控，加重地方的重点建设责任。与此同时规定，现有企业的技术改造工程和必要的福利设施，主要由企业投资建设。资金有富余的企业，还可以进行基本建设，扩大再生产。
二是建立基本建设基金制度，保证重点建设有稳定的资金来源。1988年7月，国务院正式印发了《国家基本建设基金管理办法》，决定建立中央基本建设基金。中央基本建设基金由中央财政预算安排，它由能源交通重点建设基金中的中央使用部分、建筑税中的中央使用部分、铁道部包干收入中用于预算内基本建设部分、国家预算内“拨改贷”投资收回的本息和财政定额拨款等五部分组成。在资金使用方面，基本建设基金与财政费用分开，由建设银行按计划负责管理，实行专款专用，年终结转，周转使用，在财政预算中列收列支，并受财政部门监督。基本建设基金分为经营性的和非经营性的。经营性的投资，由国家计委切块给国家专业投资公司，主要用于“七五”计划内的基础工业和基础设施的重点工程。非经营性的投资，主要用于中央各部门直接举办的文化、教育、卫生、科研等建设和大江大河的治理。与基本建设“拨改贷”制度相比较，基本建设基金制有三个显著的特性：即基金的稳定性、基金的周转性和基金的风险性。基金既有财政来源保障，又要求专业投资公司负责基金贷款的保值增值和按计划回收，从而在一定程度上保证了国家重点建设资金来源。但是，投资基金制同“拨改贷”一样，仍然沿袭切块分配投资的体制，因而并没有消除原有的弊端。同时，计划部门在分配使用时，把对非经营性项目的无偿拨款也纳入其内，未能保持基金的完整无缺；对一部分经营性项目的基金贷款，还保留了贷款后免还本息的尾巴；基金贷款利率套用“拨改贷”利率，也制约了利率杠杆对投资规模和结构的调节作用，因而未能充分发挥基金的作用和达到建立基金制的预想目的。
三是组建国家专业投资公司，对基本建设基金实行经营管理。建立中央基本建设基金以后，为适应管理需要，1988年，国务院授权国家计委制定发布了《国家专业投资公司章程》，中央一级先后成立了能源、交通、原材料、机电轻纺、农业和林业等六大专业投资公司。各个国家专业投资公司使用中央基本建设基金分别承包和经营本行业中经营性项目（包括基本建设和技术改造项目）的固定资产投资，经营与本行业有关的横向交叉和综合利用等方面的项目；向地方、企业投资的项目参股；经营利用外资；中外合资（含合作经营）项目和对外投资，并保证承包的新增生产能力和国家建设任务的完成；通过基本建设、技术改造和对地方、企业资金的导向，不断优化产业结构和地区结构。国家专业投资公司既是从事固定资产投资开发和经营活动的企业，又是组织中央经营性投资活动的主体；既具有控股公司的职能，使资金保值增值，又要承担国家政策性投资的职能。各个国家专业投资公司实行独立核算，用经济办法进行管理，实行总经理负责制；对其开发和经营的建设项目，在公司内部实行项目经理责任制。
③1989—1991年：投融资体制改革进展不大
从1988年第四季度起，我国开始了又一轮治理整顿，其中，清理固定资产投资项目，压缩投资规模，调整投资结构是一个重点。在这种情况下，1989年和1990年没有出台什么新的改革措施，而且原来下放的部分投资管理权限又重新集中起来了。
1991年5月，国家开始实行固定资产投资方向调节税，根据国家产业政策和项目经济规模，实行差别税率，并取代了建筑税。这是用经济手段管理和引导全社会投资运行的又一尝试。
但是，在这一时期，我国的证券市场有了很大的发展。一是证券融资规模不断扩大，到1991年各类有价证券余额达2177.6亿元，社会闲散资金已成为弥补财政赤字和扩大固定资产投资的重要来源。二是证券交易日趋活跃，证券交易额逐年扩大，到1991年全国有价证券成交量达650亿元。三是上海和深圳证券交易所的成立。经国务院授权中国人民银行总行批准，上海证券交易所于1990年11月26日星告成立，并于同年12月19日正式开张营业；深圳证券交易所于1989年11月15日开始筹建，于1991年7月正式营业。它标志着我国证券市场发展进入规范化阶段，也预示着证券市场的进一步发展。四是证券国际化趋势加强，除了我国金融机构在国际债券市场发行债券外，1991年12月，经批准，上海、深圳分别发行人民币特种股票B股，共3.8亿元人民币。
四、社会主义市场经济体制下投融资体制改革的深化
从1992年初开始，以邓小平南巡讲话为契机，中国又一次进入了加快改革开放、加快经济建设的新的历史时期。1992年10月，党的十四大胜利召开，并确立了我国的社会主义市场经济体制，提出了要发挥市场对资源配置的基础性作用。此后，经济体制进行了市场取向的一系列综合配套改革。作为事关改革与发展重要推动力和核心的投融资问题及其体制改革，也再一次引起了从中国高层领导人到基层企业的极大关注。
（1）1992年：投资项目业主责任制的推出
1992年，在邓小平同志南巡讲话精神鼓舞下，各地政府大胆解放思想、主动采取行动，下放项目审批权限，简化项目审批程序，使原来在治理整顿期间重新集中起来的权力再一次分散了。5、6月份，国家正式颁布了关于股份制企业的一系列文件，使我国股份经济的发展开始走上规范化的道路。8月，在全国基本建设工作会议上，国家计委推出基本建设项目业主责任制，再一次把责任制问题摆到了重要位置上。9月，国务院颁布了《全民所有制工业企业转换经营机制条例》，再次明确肯定企业享有投资决策权，并从企业投资范围、决策权限的界定、政策优惠和责任约束等方面进行了具体规定。应当说，这一改革是整个投融资体制转向市场化的重要基础之一。1992年，可以说是我国投融资体制改革的又一次高潮或第四个高潮。
项目业主责任制在西方国家是普遍实行的一种项目组织管理方式。1990年12月，在国家计委开办的第一期重点建设项目管理研讨班上，当时的国务院副总理兼国家计委主任邹家华讲了他考察英法海底隧道建设管理的感想，并提出我国可以借鉴国外由公司、企业负责项目筹资、建设和经营还贷的管理模式。这也许是业主责任制的最初设想。1992年8月，国家计委在北京召开了全国基本建设项目管理座谈会，会上交流了广州抽水蓄能电站等三个项目实行业主责任制的经验，并推出了实行项目业主责任制的改革举措。11月，国家计委印发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，《规定》要求从1992年起，新开工项目和进行前期工作的全民所有制单位基本建设项目，原则上都实行项目业主责任制；在建项目也应积极创造条件，实行项目业主责任制。其项目业主，是指由投资方派代表组成，从建设项目的筹划、筹资、设计、建设实施直至生产经营、归还贷款及债券本息等全面负责并承担投资风险的项目（企业）管理班子。项目业主可采取多种组织形式：①原有企业投资进行建设的项目，业主就是原有企业的领导班子。②不同投资方以合资方式投资的新建、扩建项目（鼓励有条件的项目组建符合规范的有限责任公司）成立董事会，董事会是业主。③单一由政府投资的新建项目，设立管理委员会，管委会是业主。④由投资各方协商组建的各类开发、联营公司的领导班子等也可以成为业主。
项目业主责任制是在我国经济体制向市场经济转轨的背景下出台的，其目的是建立起一个高效率的投资运行机制和项目经营机制，使各类投资主体形成自我发展、自主决策、自担风险、追求效益的运行机制。国家计委的《规定》赋予了业主包括项目筹划、资金筹措、组织建设、生产经营等在内的十二项自主权，并要求业主独立承担投资风险和还贷责任。从几年来的实践看，实行项目业主责任制有助于解决投资建设管理上无人负责的问题，初步改变了筹资建设与经营还贷脱节的弊端。作为业主的建设单位开始有了当家作主的意识和长远观念，同时也强化了业主的自我约束意识，这对于控制工程概算和加快建设进度起了积极作用。由于业主责任制确立了业主在项目管理中的中心地位，使设计、监理、施工、物资等单位都服务于业主，并通过经济合同对项目业主负责，大大地减少了扯皮现象，提高了工作效率。同时有力地推动了设计、施工、监理、物资供应单位招标投标制度的实行和进一步走向企业化和市场化。
但是，项目业主责任制从本质上来说，仍不过是一种责任制，与我们过去实行过的承包经营责任制、投资包干责任制等没有本质的区别，因此很难从根本上解决责任问题。从实际运作来看，由于业主概念的模糊和业主的身份不清造成执行中的混乱，使得在许多项目中业主是谁的问题一直难以明确；由于业主班子不规范、权力与风险责任不统一和缺乏相应的监督检查手段，导致业主仍然不能负责和承担风险；由于不能减少政府部门的干预、业主的权利难以落实以及项目业主责任制与现行的基本建设管理程序的冲突，给具体操作过程带来了重重阻力。这些不规范和弊端的产生，也最终决定了项目业主责任制的流产。
（2）1994年：深化投融资体制改革的高潮
1994年，国务院推出了计划、财政、税收、金融、投资、企业、外汇、外贸等综合配套改革举措，可以说是中国经济的改革年，也是中国经济体制改革的高潮年。投融资体制是经济体制的重要组成部分。为了推进投融资体制的改革，加快建立社会主义市场经济体制，党的十四届三中全会明确了投融资体制改革的方向和主要内容，并从七个方面进行了改革，应该说，这一年投融资体制改革的举措是多的，动作是大的，达到了投融资体制深化改革以来的高潮，也是我国自十一届三中全会以后投融资体制改革的第五个高潮。
①改革投融资方式
按照不同投资主体的投资范围，以及各类建设项目不同的经济效益、社会效益和市场需求等情况，将投资大体划分为竞争性项目投资、基础性项目投资和公益性项目投资三大部分，并重新确定其主要投资主体和投融资方式。
首先，关于竞争性项目。竞争性项目主要是指投资收益比较高、市场调节比较灵敏、具有市场竞争能力的项目。这其中包括大量的加工工业。今后，竞争性项目要以企业作为基本的投资主体，主要向市场融资，政府将逐步从其投资中退出。竞争性项目的融资方式，主要是通过商业式进行直接融资。
其次，关于基础性项目。基础性项目主要包括建设周期长、投资大而收益较低、需要政府扶植的基础设施和一部分基础工业项目，以及直接增强国力的符合经济规模的支柱产业项目。基础性项目大部分属于政策性投融资范围，主要由政府集中必要的财力物力，通过经济实体进行投资，并广泛吸收地方、企业参与投资；鼓励以大型骨干企业为主进行投资；有的还可以吸收外商直接投资。为了加强基础性项目的建设，一是要加大政府投资力度，拓宽投融资渠道，提高其在全社会固定资产投资中的比重。对新建的基础设施项目，鼓励合资建设，并组成规范化的有限责任公司或股份有限公司进行投资建设。二是加重地方政府进行基础性项目建设的责任。今后除了事关国计民生、跨地区的重大基础设施、重大基础工业项目和重大农业、水利工程项目的建设由中央政府投资主体为主承担外，地方性的交通、邮电通讯、能源工业、农林水利设施和城市公用设施等的建设，按照“谁受益、谁投资”的原则，主要由所在地政府的投资主体承担。三是制定有关政策，支持基础性项目扩大利用外资。四是充分发挥省级地方投资公司在地方基础性项目投融资中的主体作用。
最后，关于公益性项目。公益性项目主要包括科技、教育、文化、卫生、体育、环保等事业的建设项目，公、检、法、司等政权机关的建设项目以及政府机关、社会团体办公设施、国防设施建设项目。公益性项目投资由政府用财政资金安排。除了特别重要的项目和必须由中央政府安排投资的项目由中央政府承担投资外，绝大部分项目应由所在地方政府承担投资。
三大类投资项目的划分及融资渠道的重新界定，是投融资体制改革的重要内容，是与建立社会主义市场经济体制的要求相适应的，同时也考虑了向市场经济体制过渡时期的特点。需要指出的是，确立企业为基本的投资主体，是我国投融资体制改革迈出的重要一步。
②强化投资风险约束机制
强化投资风险约束机制是投融资体制改革最重要的措施，这是解决投资吃“大锅饭”、投资膨胀和浪费严重等问题的关键。
一是实行企业法人责任制。建设项目要首先明确投资责任主体，即先有法人主体，后定项目。由企业法人对建设项目的筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款和债券本息以及资产的保值增值，实行全过程负责，承担投资风险。改、扩建和新建项目，都要尽可能依托现有企业进行，项目由企业或新组成的法人提出。不能依托现有企业的项目，可由政府部门或有关单位提出，但经批准后要迅速确定法人。建设项目经批准立项后，有关资金筹措、招标定标、建设实施、生产经营、人事任免等由企业法人按照国家有关规定自主决定。凡符合国家产业政策、由企业投资的竞争性项目，其可行性研究报告和初步设计，由企业法人自主决策。项目建设与生产所需的外部条件，由企业法人与有关企业签订合同。但需要国家安排资金和外部条件需要国家统筹安排的，应按规定报批。
二是实行建设项目资本金制度。与企业法人责任制相配合，建设项目要实行资本金制度，企业法人的自有资金要占项目总投资的一定比例才准许注册登记。今后不再笼统使用企业自筹投资概念，企业投资资金来源统一规范为企业自有资金和企业对外筹措资金两部分。企业自’有资金是指企业有权支配使用，按规定可用于固定资产投资的资金。企业对外筹措资金是指以企业名义从金融机构和资金市场借入、需要偿还的用于固定资产投资的资金，主要包括商业银行贷款和经批准发行的企业债券等。对新开工项目要坚持三条原则：一是不搞无本投资，新建项目必须有一定比例的资本金，然后才能申请银行贷款；二是项目要打足铺底流动资金；三是不能挪用流动资金贷款搞固定资产投资。
③建立和完善投资宏观调控体系
其内容主要包括以下四个方面：
第一，实行宏观调控的责任体制。投资的宏观调控，实行中央统一确定调控政策和目标，中央和省两级负责的原则。全国性的投资宏观调控的政策、目标和法规，由国务院统一组织制定。对投资的宏观调控，要综合运用经济手段、法律手段、计划手段和必要的行政管理手段，主要采用间接调控的办法。省级人民政府在投资管理中负有重要责任，主要是对本地区投资的总量和结构进行调控，保证国家重点建设的顺利进行和创造良好的投资环境。
第二，进行投资总量调控。对投资总量，近期内仍要以计划管理为主，从资金源头入手，对预算内投资、银行贷款投资、证券投资和借用国外贷款投资的总量，还要继续加强管理。随着金融体制改革的深化，国家将运用存款准备金率、固定资产贷款比例、中央银行贷款利率等杠杆，从源头上及时和灵活地调节流入固定资产投资领域的信贷资金量，实现对投资总规模的调控。
第三，进行投资结构调控。根据经济发展的新情况，围绕一个时期经济发展的主导产业和“瓶颈”产业，国家将制订出近期和中长期的国家产业政策、技术政策和装备政策，重要产品的经济规模标准和技术标准，以及保证实现产业政策所需要的经济政策。
第四，完善项目审批制度，建立投资信息反馈系统。这里要分两种情况：一是对重大的项目继续实行审批制度，但审批的项目，必须经过科学的论证和评估，并要简化审批手续，提高审批质量和效率。二是对一般项目今后将逐步取消审批制度，主要通过及时发布投资信息来加以引导；要建立项目申报登记和备案制度。
④组建国家开发银行，建立中央政策性投融资体系
为了加强对基础性项目建设的融资手段，建立较稳定的资金来源，党的十四届三中全会确定要组建国家开发银行。国家开发银行是在原国家六大专业投资公司合并的基础上组建的，并将中国人民建设银行的政策性业务划归进来，从而专门承担政策性业务的金融机构，是一个具有法人地位的经济实体，实行独立核算、自主经营、自担风险、责权统一。
国家开发银行是一个不以营利为目标，而主要从经济发展的角度来评价和选择项目的银行。其主要任务是建立长期稳定的资金来源，筹集和引导社会资金用于国家重点建设，从资金来源上加强对固定资产投资总量和结构的宏观调控，逐步建立投资约束和风险责任机制，按照社会主义市场经济的原则，提高投资效益，促进国民经济持续、快速、健康地发展。因此，国家开发银行的组建，是我国投融资体制改革的一项重要举措。同时，也是我国金融体制改革的一项重要举措，它有利于将国家专业银行的政策性业务分离出来，使专业银行更好地向商业银行转化。
此外，为完善中央政策性投融资体系，国务院除了决定将六个国家专业投资公司并入国家开发银行外，还决定同时重新组建一个新的国家开发投资公司，由国家开发银行代行管理和业务监督。
⑤集中财力、物力，确保重点建设
⑥加快发展为投资建设服务的市场体系
为适应投融资体制的改革和推动实施企业法人责任制，需要加快建立为企业法人服务的工程咨询、工程设计、工程施工、工程审计、工程监理等市场体系。
一是要在发展为宏观决策服务和为建设项目前期工作服务为主的咨询机构的同时，大力发展为建设项目实施阶段服务为主的建设管理公司，接受企业法人的委托，具体负责项目建设全过程（即所谓“交钥匙”工程）或部分阶段的组织管理工作。
二是要大力推行招标投标制。新上的建设项目，其建设地点、设计方案、施工和监理单位的确定，除受资源限制和国家有特殊政策规定者外，原则上必须通过招投标择优确定，各地区、各部门不得干扰，不应当采取狭隘的行业或地方保护主义。
⑦加强立法工作
国家正在抓紧制定有关投融资方面的法律、法规，如《固定资产投资法》等，用以规范投资行为，保证投资活动有序地进行。
（3）1995—1996年：投融资体制深化改革的继续推进
这一期间，国家没有再出台大的更新的改革举措，而是着力于对以前改革措施的完善和进一步推进，特别是制定和出台了关于建设项目法人责任制和投资项目资本金的具体规定，从而深化了投融资体制改革。
①健全以产业政策为基础的宏观调控体系
一是国家将根据市场、经一济和社会发展趋势，制定近期和中长期的国家产业政策、技术政策和装备政策。
二是对符合产业政策并达到规模经济的投资项目，国家在贷款、贴息、债券以及投资方向调节税率等方面给予支持。三是对国家产业政策限制和控制发展的产品项目，其投资项目审批权集中在中央和省两级，不得层层下放，银行投资贷款和债券发行实行规模控制。
四是对外商投资项目实行国家产业政策。1995年6月，国务院颁发了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》等文件，在《指导目录》中又分为鼓励外商投资产业目录、限制外商投资产业目录和禁止外商投资产业目录三大部分：涉及大类行业几十个，从而具体地明确了外商投资项目和投资范围。
②将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金
1995年9月，国家计委、财政部联合颁发了《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的实施办法》。10月，国务院批转了国家计委、财政部、国家经贸委《关于将部分企业“拨改贷”资金本息余额转为国家资本金的意见》。根据《意见》精神，可转为国家资本金的“拨改贷”资金是指：经国务院批准，从1979年至1988年由财政（包括中央和地方）拨款改为贷款的国家预算内基本建设投资。按照规定，符合下列条件之一的企业，方可将“拨改贷”资金本息余额部分或全部转为国家资本金：一是国务院《90年代国家产业政策纲要》规定重点支持的产业领域中，归还“拨改贷”资金余额有困难，确需国家直接投资增加资本金的企业；二是企业注册资本没有达到《公司法》或国家有关规定要求，且确需国家直接投资增加资本金的企业；三是贫困地区特别是老、少、边地区需要国家直接投资增加资本金的企业。
③进一步推进和完善建设项目法人责任制
在总结以往建设项目法人责任制经验的基础上，1996年3月，国家计委正式下发了《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》，并同时废止1992年的《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》。本次《规定》要求，国有单位经营性基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人，项目法人可按《公司法》的规定设立有限责任公司（包括国有独资公司）和股份有限公司形式。实行项目法人责任制，由项目法人对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责。法人在享有投资决策权的同时，必须承担相应的投资风险责任。因决策失误或管理不善造成法人无力偿还债务的，债权人有权依法取得抵押资产，或由担保人负责偿还债务，直至依法对企业进行破产清理。
④实行政企分开，确立国家投资主体
今后政府将主要投资于基础性项目和公益性项目，要转换政府投资方式，按政企分开的原则，确立一批国家投资主体作为政府投资的代表，建立起政府投资的监督和制约机制。所谓国家投资主体，是指经国务院授权，代表中央政府行使投资和资产运营管理职能，具有法人地位的经济实体；实行总经理负责制，并设立监事会。国家投资主体要按照国家产业政策和国家计划确定的发展目标及任务进行投资，提高投资效益，承担国有资产保值增值的任务，要实行独立核算，自主经营，自负盈亏，相应承担投资风险责任。国家投资主体对项目的投资可以采取独资方式，也可以采取参股、控股或其他方式进行。国家投资主体代表国家对投入企业的资金依法享有所有者权益，不享有政府行政管理职能。国家投资主体的确立，可区别不同情况，采取不同途径：或是将全国性行业总公司改组为国家投资主体，或是将国务院认为有必要授权的企业集团确立为国家投资主体，也可以适应国民经济发展需要而新组建国家投资主体。
⑤投资项目试行资本金制度出台
1996年8月，国务院正式颁发了《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》。要求从1996年起，对各种经营性投资项目，包括国有单位的基本建设、技术改造、房地产并发项目和集体投资项目，试行资本金制度，投资项目必须首先落实资本金才能进行建设。个体和私营企业的经营性投资项目参照本通知的规定执行。公益性投资项目不实行资本金制度。外商投资项目（包括外商投资、中外合资、中外合作经营项目）按现行有关法规执行。
投资项目的资本金，是指投资项目总投资中必须包含一定比例的由各出资方实缴的资金，该部分资金对项目法人而言为非负债资金。投资项目的资本金形式，可以是现金、实物、无形资产。投资项目的资本金，根据出资方的不同，又可分为国家出资、法人出资和个人出资。投资项目的企业法人不得用贷款、拆借资金、非法集资、债券等充当自己的资本金。投资项目资本金占总投资的比例，根据不同行业和项目的经济效益等因素确定，具体规定是：交通运输、煤炭项目，资本金比例为35%及以上；钢铁、邮电、化肥项目，资本金比例为25%以上；电力、机电、建材、化工、石油加工、有色、轻工、纺织、商贸及其他行业的项目，资本金比例为20%以上。
（4）资本市场的迅速发展推动着投融资体制改革的深入
从1992年以来，我国的资本市场开始发育并逐步成长，特别是证券市场有了突飞猛进的发展，从而改变了企业的投融资方式，也推动着投融资体制的改革。也就是说，开放资本市场是我国投融资体制改革的重要方面。
一是国内证券市场的规模和交易额不断扩大。截至1996年底，在上海证券交易所上市的证券（包括股票、基金、企业债券、国债、配股权证等）共368只，其中股票（A股和B股）329只，发行股本670.82亿元股，市价总值5477.81亿元；在深圳证券交易所上市的证券总数为299只，其中股票（A股和B股）270只，发行股本439.54亿元股，市价总值4364.57亿元，两市股票总市值高达9842亿元，占我国GDP的比值为14.5%。基金发行75个，基金类凭证47个，募集资金73亿元；企业债券发行已达250亿元；国债发行近7000亿元，分三个月、半年、一年、二年、三年、五年、七年、九年和十年不同偿还期限9个品种，基本形成了短、中、长合理搭配的结构体系。
二是中国证券市场的国际化步伐进一步加快。自1991年12月、1993年7月和1994年8月分别发行了首只B股、H股和N股之后，到1995年底，我国共有69家公司发行了B股，筹资近35亿美元；有17家公司发行了H股，并在香港联交所上市，筹资27亿美元；有2家公司发行了N股，并在纽约证券交易所上市，筹资近10亿美元。从而为我国利用外资和企业融资开辟了新的重要渠道。
（此文刊于国务院发展研究中心《经济工作者学习资料》，1997年第40期）
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