国有企业董事会履职情况

二、国有企业董事会履职情况

国有企业的公司制改革和董事会履行职责带有鲜明的中国特色和历史特点，集中反映在企业制度变迁的路径往往是自上而下的，企业制度变迁的动力机制也往往是外生性的。董事会履行职责作为公司制改革的核心内容之一，随着制度改革的发展阶段的不同特点而演绎不同的主题。党的十四届三中全会确立了社会主义市场经济体制目标后，国有企业的公司制改造深入开展，以转换经营机制和促进科学管理为制度变迁的目标导向，有利于股权和所有权的分离、有利于政企分开及公司享有法人财产权，成为真正意义上的企业法人。党的十五届四中全会进一步破除股份制姓“社”还是姓“资”的思想障碍后，公司制特别是混合型经济结构的股份公司得到快速的发展，充分发挥了公司集中与控制生产和社会资本的重要组织功能，社会基本经济组织的活力大增，有力地促进了社会生产力的发展。党的十六大和十六届二中全会确立了国有资产管理体制，明确由国家出资机构为出资人代表，解决了公司制度中资产人格化的代表缺位的问题。2005年10月开展中央企业建立和完善董事会试点工作，启动了解决公司制度中资产人格化的重大实践，国有企业董事会履行职责由此也进入了制度创新的新阶段。

对照《公司法》和有关法律法规对董事会履职的要求来看，国有企业董事会履行职责实践的情况主要存在以下若干问题：

1．国企董事会履职不同程度存在“缺位”、“越位”和“错位”

（1）国企董事会履职的“缺位”。其主要表现在国企董事会一些重要职责的落实还未到位。公司董事会的主要职责是制定公司发展战略，选拔和任命公司经理层，对公司重大事项作出决策。而现状是：首先，国企董事会对经理层管理人员的任命权的缺位。缺失对经理层任用权，导致公司经理层对谁负责的问题认识模糊，经理层与董事会之间的责任关系不清，导致董事会对经理层的监督管控及对整个公司的发展方向失去控制。其次，国企董事会在企业风险管控上的履职也往往“缺位”。国企董事会缺乏对公司风险管理方面的认识，对自身于公司风险管理中的职责认识不清，基本处于不作为状态。再次，国企董事会在公司战略制定中的“缺位”。国企董事会在公司战略制定方面基本上处于被动的审核经理层战略性议案的现状，在公司战略的思考与战略方向的把握中没有履行职责。国企董事会与其经理层之间职责关系不清晰，或者是将董事会履行职责形式化，董事会就被异化为“橡皮图章”。

（2）国企董事会履职中的“越位”。其表现在国企董事会与经理层在公司经营管理职责认识上的偏失，导致董事会对公司经营管理活动过度干预。国企改革的重点在于在企业经营层与出资人机构之间加入了董事会这个决策层次。国有企业领导体制由原来的总经理负责制改为董事会—经理层的双层权力结构。但是受到原有的总经理负责制的影响，对于董事会如何行使职权在认识不到位，认为董事会中的董事长兼任公司的总经理和总经理负责制没有多少区别，都是“行政首长负责制”。结果，将董事会履行职责误认为对经营管理行为的直接指挥和控制，董事会常常直接介入经理层的经营管理活动，在董事长兼任总经理的情况下，国企董事会往往演绎为董事长领导下的“一把手”负责制。

（3）国企董事会履职的“错位”。其表现在国企“老三会”即“党委会”、“职代会”、“工会”，与公司制度中的“新三会”即“股东会”、“董事会”、“监事会”之间关系难以理顺。再加上由于国企董事会成员中大部分董事具有双重或者多重身份，身份和角色的交叉使其在履职过程中容易受到利益和控制性因素的影响，不能正常地履行董事的职责。另外，内部成员的交叉重复任职往往形成国企董事会会议“三会同开”的现象，即董事会、党委会与经理会议同时召开，导致董事会履职过程中因受控制性因素影响而缺失独立性。

2．董事会履行职责的工作制度不健全

（1）国有企业董事会工作机构难以支撑董事会履行职责的有效性，尤其是董事会专门委员会、董事会秘书和董事会办公室等支撑董事会履行职责的工作机构亟待完善，董事会议事规则不完善、执行不严格。有关调查表明，实践中严格遵守董事会议事规则的仅为半数，其余为基本遵守议事规则或完全不遵守董事会议事规则。

（2）从董事履行职责的责任制度来看，部分公司董事未能勤勉尽责，其主要体现为：每年召开董事会的次数过低，董事出席率较低。此外，绝大部分公司董事会的表决结果一般是全票通过，这从侧面反映出部分董事未能勤勉尽责。董事不尽职的原因是多方面的，但董事的民事和刑事责任没有得到充分落实是最根本的原因。由于在计划经济社会环境中，企业的经营责任长期依赖行政处罚和政府监管，即使在上市公司的监管中也同样存在重行政处罚、轻民事责任和刑事处罚，重追究公司责任、轻追究个人责任的倾向。

（3）董事的提名和选任制度不完善。董事长一般由上级主管单位直接任命，在整个董事会工作中处于核心位置，董事长比其他董事会成员相比有着更多的职权，这样在国企董事会的履职过程之中“票决制”的民主议决原则贯彻不力，难以实现各董事之间的平等履职，也容易重蹈“一把手”负责制的覆辙。

3．董事会履职的能力需要提高

（1）大部分公司董事会成员的年龄结构、知识结构也有待于改进。战略决策型的董事会应该扮演公司咨询专家、战略顾问、长期规划者、投资关系协调者及薪酬顾问的角色。这就要求董事会成员要具备有关战略、经济管理、法律方面的专业知识与能力。董事会的成员应该都是专家，至少在某方面有着较为权威和独到的判断力。但目前国有企业董事会成员从构成上来看，缺少职业化专家型的董事，难以有效行使其决策权。

（2）董事会成员结构中缺少一定比例外部董事，难以保证企业董事会履职中的独立性。据统计，我国国有公司中85．7%的公司尚无外部董事，而且在有外部董事的公司中外部董事平均只占到了董事的20%。部分董事会存在严重的内部人倾向，经理成员担任执行董事比例较高，决策和执行层合一的趋势弱化了董事会承担战略决策职责的能力。

2005年10月国务院国资委正式启动中央企业董事会试点。多年来试点企业领导制度发生了深刻的变化，从原来的“一把手”负责制转向董事会科学决策、经理层高效执行、监事会有效监督相结合的治理制度已经初显成效。通过建立外部董事制度，实现决策权和执行权的分离，增强了董事会履职的独立性；建立专门委员会制度，完善科学决策机制，增强了董事会履职的科学性。然而，从董事会履行职责必须贯彻的规范性、有效性和独立性三大原则来看，与董事会履职密切相关的一系列问题，例如具备高素质履职能力的外部董事队伍如何实现专业化、职业化与市场化，董事会对经理层行使评价聘免职权所必需的激励与约束机制如何建立和完善，董事会规范履行职责与国有企业中传统优势如企业党组织政治核心作用的发挥、职工代表大会为基本形式的民主管理如何相结合，这一系列的问题尚有待于在创新实践中不断解决。

思考题

1．董事会的基本职责是什么？核心职责是什么？

2．组织类型不同的公司董事会职权有何区别？

3．董事会履行职责的基本原则是什么？

参考文献

杨浩编著：《现代企业理论与运行》，上海财经大学出版社2004年版。

石少侠编：《公司法教程》，中国政法大学出版社2002年版。

赵志刚编：《公司治理法律问题研究》，中国检察出版社2005年版。