代表履职行为的规范

对代表的履职行为加以规范,是由这一行为的法律属性决定的,符合我国代表工作的实际需要,也是确保代表充分发挥作用的一个重要前提。就法律属性而言,代表的履职行为是一种职务行为,而非“个人行为”或“任意行为”。这种行为具有两个重要的法律特征:一是这种行为是一种法律义务和政治责任,具有不可放弃性和不可转让性,代表必须履行,不履行就是不作为,就是失职。二是程序的法定性,也就是说,代表必须按照法定的方式来履职,否则,就是违规,就是乱作为。

在我国,代表工作分为会议期间和闭会期间两大块。比较起来,代表在会议期间的履职行为相对容易规范一些;而闭会期间的履职行为由于灵活性比较大,所以,规范起来难度也大一些。考虑到这一点,代表法对会议期间和闭会期间的代表工作采取了不同的方式加以规范。其中,对闭会期间代表工作除了规定几种基本的组织形式外,又为各地灵活把握预留了很大的“空间”。客观地说,这样一种立法模式,也确实符合当时代表工作的实际情况。

近年来,随着社会主义民主法制建设的不断推进和人大工作的日益发展,代表的履职水平有了很大提高,代表工作也随之取得了长足进步。但我们在充分肯定成绩的同时,也要看到代表工作中出现了一些新情况、新问题,需要通过修改代表法加以解决。其中有两方面问题比较突出:

一是一些代表履职意识比较淡薄,责任心不高,缺乏履职热情,履职不够积极主动。比如,有的在会议上很少发言或者几乎不发言,也不提议案、建议、批评和意见;有的借口工作忙,几乎不参加闭会期间的代表活动,甚至连大会也不出席,不作为的情况比较突出。针对这些情况,代表法作了一些有针对性的规定,例如,代表法第四条规定,代表应当按时出席本级人大会议,认真审议各项议案、报告和其他议题,发表意见,做好会议期间的各项工作;积极参加统一组织的视察、专题调研、执法检查等履职活动等;第七条规定,代表因健康等特殊原因不能出席会议的,应当按照规定请假等。

二是有的代表对履职的方式和规范把握不准,没有严格依照法律的规定执行代表职务,存在“乱作为”的情况。比如,实践中有的代表利用执行代表职务干涉司法机关对个案的处理,干涉招标投标等经济活动,从中牟取个人利益。这些行为与代表身份不符,负面影响也较大。在2010年代表法修改过程中,有的全国人大常委会委员、代表和一些地方提出,代表参加国家权力机关的工作,执行代表职务,行使的是公权力,应当公私分明,不得从中牟取个人利益;同时有的代表的本职工作与执行代表职务又有密切联系,关键是要正确处理好二者的关系。根据实践中出现的问题和有关方面的意见,代表法增加规定,代表应当正确处理从事个人职业活动与执行代表职务的关系,不得利用执行代表职务干涉具体司法案件或者招标投标等经济活动牟取个人利益。我国各级人大实行民主集中制,通过举行会议审议和通过决议、决定来集体行使职权。代表是国家权力机关的组成人员,可以通过听取“一府两院”工作报告,提出议案、建议、批评和意见等方式,依法行使属于代表的各项权利。但代表个人不能行使国家权力,当然也不能干涉具体司法案件的处理和招标投标等经济活动。作出这样的要求,既是对代表履职的规范,也避免代表履职时与本职工作出现利益冲突,有利于更充分、更规范地发挥代表作用,而不是对代表权利的限制。

规范代表的履职行为,无论是从立法的角度看,还是从实践的角度看,都有着重大意义。从立法的角度看,规范代表的履职行为,使代表法的结构更合理,层次更分明,条理更清晰,我国的代表制度也随之更加完备。从实践的角度看,规范代表的履职行为,实际上就是将代表的职责进一步具体化、明细化,并向全社会作了一次郑重的宣示。这不仅有利于代表增强履职的自觉性和自律性,同时,也有利于加强公众对代表的监督。所以,从这个意义上说,代表法的修改对于代表的履职意识和履职水平也是一次很好的考量和检阅。