普洱市“十一五”经济体制改革回顾及“十二五”工作打算

普洱市“十一五”经济体制改革回顾及“十二五”工作打算

“十一五”期间，普洱市以农村综合改革、国有资产管理体制改革、财政金融投资体制改革、集体林权制度改革、水务体制改革为重点，统筹经济和社会事业改革，加快形成促进经济发展方式转变、实现协调可持续发展的体制机制，对全市经济保持快速发展提供了动力。

一、“十一五”经济体制改革取得的主要成就

(一)政府职能进一步转变，经济社会管理方式更加科学

“十一五”期间，以政府机构改革、行政审批制度改革和政务信息公开为主要内容的政府管理体制改革全面展开。为适应市场经济发展的要求，重点解决了职能交叉等影响和制约行政管理体制协调运行的一些突出矛盾和问题，推行“法治政府”、“责任政府”、“阳光政府”、“效能政府”系列制度，经济综合部门得到加强，政府组织结构不断完善，推进了政府职能转变。不断深化行政审批制度改革，行政审批和微观经济干预逐渐减少。“十一五”期间，市政府取消和调整行政审批项目284件，调整幅度达31.9%;废止了不适应市场经济要求的规范性文件42件，修改了6件。政府管理经济从主要依靠行政手段转向了综合运用经济、法律等间接手段转变。按照建设法治、责任、服务型政府的要求，建立政府信息公开监督评议机制，提高政府决策的透明度和科学化。

(二)农村综合改革向纵深发展

全面完成了农村税费改革。积极推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，落实支农惠农政策，建立健全减轻农民负担的有效机制。积极开展村级公益事业建设一事一议财政奖补工作。大力扶持发展农业专业合作组织，全市已有农业专业合作组织249个，成员5.5万户。积极推进供销社体制改革，转化经营机制，创新管理体制，努力探索为“三农”服务新模式。全面推进集体林权制度改革，稳步推进林业经营体系、服务体系、森林资源流转体系和森林管护体系建设等配套改革。截至2010年12月31日，全市共完成确权面积2 659.09万亩;发证面积2 563.84万亩，占已确权面积的97.2%。发证46.13万本，涉及农户46.4万户。集体林均山到户率91.9%，其中公益林100%，商品林89.7%。建立林权流转服务中心11个。小城镇建设步伐加快，功能增强。农村剩余劳动力的培训、就业机制逐步建立。农民收入有了较大幅度增加，由2005年的1 553元增加到2010年的3 250元，年均增长15.9%。农林牧渔业生产在结构调整中继续保持平稳增长，农业基础设施条件不断改善，农村教育、卫生、文化、社会保障等社会事业加快发展，农业的基础地位得到进一步强化。

全面推进水务体制改革。以水资源统一管理为基础，以水价改革为突破口，探索水利工程建设投融资新模式。实行“一龙管水”，促进水利工程管理以政府为主，向政府引导、企业为主、社会参与、市场运作转变。如普洱主城区的梅子湖等水库，改革前负债660万元，改革后全部还清债务。积极推进水利工程产权改革，整合水资源，合理调整水价，鼓励社会资本、民间资本投资，多元化投资水利建设的格局逐步形成，市场在水资源配置中的基础性作用开始显现，增强了水务可持续发展能力。

(三)不断完善国有资产监管体系

进一步完善经营性资产及非经营性资产、自然资源资产等国有资产监管体系，形成有利于促进国有资产保值增值的监管模式和运行机制。以资产重组和资源整合为主要手段，着力调整优化全市经济布局。进一步理顺出资人关系，整合市属国有企业，完善国有企业管理体制，提高国有资本的经营效益。如矿产业，“十一五”期间，先后开展两轮以“规范秩序、促进开发”为重点的矿业权治理整顿工作，整合矿权55个。同时，引入云铜、云冶和中国黄金等大型企业，优化资源配置，实现产业开发布局进一步优化，资源综合开发利用水平明显提升，初步建立矿产资源管理长效机制。铜矿石(氧化矿)选矿回收率由原来45%提高到70%以上，入选品位由原来1.5%降低到0.8%以下。萝卜山矿区整合主体澜沧铅矿，投入1.4亿元改造炼锌工艺，建成具有自主知识产权、世界先进的电锌生产线，率先在同行业中实行干堆处理尾矿。2010年，预计全市完成矿业产值26亿元，税收2.6亿元。

(四)财政金融体制及投资体制改革稳步开展

1.深化财政体制改革。继续深化和规范部门预算编制改革，提高年初预算编制到位率。稳步推进国库集中支付改革，完善县乡国库集中支付制度，逐步将预算单位实有资金账户纳入国库集中支付管理。认真研究探索扩权强县财政改革实施方案，积极推进乡镇财政预算管理方式改革，全面推进非税收入管理改革，实行“收支两条线”管理。截至2010年底，五年累计完成一般预算非税收入19.870 5亿元，专户管理非税收入10.738 4亿元。

2.投融资体制改革取得新进展。推进行政审批制度改革。认真研究国家投融资体制改革政策措施，落实好重点项目并联并审、限时办结的审批制度，简化审批手续，重点推进事关全市经济社会发展大局的重点项目审批工作。创新投融资管理体制。一方面，加大资源整合力度，结合普洱城区改造，将原市委办等行政资产评估注入市城投等公司，抵押担保贷款，为市政基础设施建设提供资金支持;另一方面，积极筹备发行公司债券工作，在有关专家和中介机构指导下，以市国有资产经营有限责任公司为平台，向国家发改委申报发行10亿元公司债券。

3.完善服务体系，稳步推进非公经济发展。进一步完善支持和引导非公有制经济发展的政策措施。完善企业服务体系，实行大企业、大集团重点服务制;建立专人负责服务制度，对有意投资的企业，从政策咨询、审批服务等方面给予全方位的对接和服务。放宽非公有制经济市场准入，确立平等的市场竞争主体地位，非公实体已全面参与金融服务、公用事业、基础设施等领域建设。全市注册的商业担保机构达4户。

(五)加快推进社会体制改革，促进社会各项事业全面发展

1.深化教育体制改革。扎实稳步推进“两基”工作，全市10个县(区)“普九”人口覆盖率达100%。加快推进思茅师专新校区等重点项目建设，全面启动全市中小学校舍安全工程，继续做好“新农村卫生新校园建设工程”，努力改善办学条件。积极落实国家“两免一补”、农民子女、贫困学生资助等各项教育惠民政策。大力发展职业教育，扩大教育资源总量，完善职业教育管理体制。

2.深化文化体制改革。以增强活力、改善服务为重点，切实推进市文化馆、图书馆、文管所等公益文化事业单位的人事、分配和管理三项制度改革，建立竞争激励机制，创新服务方式，提高服务能力。组织召开文化单位负责人座谈会，草拟改革方案，着力推进市歌舞团“一团两制”改革。

3.启动医药卫生制度改革。出台《普洱市深化医药卫生体制改革的意见》和《普洱市医药卫生体制改革三年实施方案》，认真落实医药卫生体制五项制度重点改革任务和年度工作任务。加快推进基本医疗保障制度建设，逐步扩大城镇职工、城镇居民和新型农村合作医疗覆盖面，提高筹资标准和报销补偿比例。完善城乡医疗救助制度，提高医疗救助水平。启动实施国家基本药物制度，基层医疗机构配备基本药物并实行零差率销售。健全基层医疗卫生服务体系，加强卫生机构基础设施建设，投入资金4.8亿元，实施市、县、乡卫生机构及村卫生室建设项目625个。稳步推进公共卫生服务机构改革，完善卫生人才培养机制，实施基层医疗机构全科医生培训。加强公共卫生服务体系能力建设，促进基本公共卫生服务逐步均等化。积极探索医疗机构管理运行新机制，完善便民服务措施，促进多元化办医，稳步推进各项改革。2010年末，城镇职工基本医疗保险和城镇居民基本医疗保险参保人数分别达17.6万人、13.7万人，新型农村合作医疗参合人数达187.6万人，参合率95%。

4.劳动和社会保障体系进一步完善。认真落实各项就业再就业政策，就业和再就业取得新突破。2010年末，全市城镇就业人数达24.2万人，新增城镇就业人数达3.98万人，城镇登记失业率控制在4.4%，新增转移农村劳动力13.59万人。推进分配制度改革，建立健全和完善工资指导线、劳动力市场工资指导价及最低工资制度。出台一系列创业就业优惠政策，成功消除“零就业家庭”。开展多层次、多形式的职业技能培训，为农民工和下岗失业人员提供良好的就业再就业服务。五年来培训人员达9.86万人。完善基本养老保险制度，启动事业单位失业、工伤、生育意外伤害等保险，建立新型农村养老保险制度，2010年末，城镇职工基本养老保险参保人数达11.09万人，新型农村养老保险达34.35万人。

(六)涉外体制改革不断深化，对外开放水平进一步提高

加快内外贸一体化进程，涉外经济管理体制进一步理顺。抓住东部沿海发达地区产业转移的重大机遇，进一步扩大利用外资的规模，推动产业层次的提高。企业开拓国际市场的能力得到增强，出口商品和服务的结构进一步优化，出口竞争力不断提高。 “走出去”战略取得新进展，不断完善对外投资服务体系。2010年完成进出口总额1.7亿美元，是2005年的3.2倍，年均增长27%。五年来我市累计实际利用外资9 213万美元，2010年实际利用外资3 033万美元，是2005年的7.56倍。五年累计到位市外资金308.88亿元，2010年实际到位76.97亿元，是2005年的2.42倍。

(七)改革试点进展顺利

稳步推进扩权强县试点工作。2009年12月，市政府正式下发普洱市扩权强县试点实施意见，各职能部门正抓紧落实，推进各项工作。

二、存在的主要问题

(一)政府职能转变与经济发展新形势有一定差距

政府在依法行政，政策透明度和统一性，减少行政审批和干预微观事务，行使公共管理职能等方面，存在着“越位”、“错位”和“缺位”现象。有些应由市场或社会承担的职能，还由政府承担;有些应由政府来承担的职能，又由市场或社会来完成。社会管理职能还显薄弱，应对突发事件的预警、组织、协调和应急处理等机制还不够健全。政府机构设置及权责配置还存在不合理的地方，部门关系、层级关系没有完全理顺，部门职能交叉、职责不明的问题依然存在，深化政府机构改革的任务仍然十分繁重。

(二)非公经济发展相对滞后

我市非公经济总量仅居全省第十位，与省内发达州市相比差距明显，与东部沿海地区相比更显不足。企业规模普遍偏小、实力较弱，整体素质不高。在各县区与各行业之间发展也不平衡，主要集中在内地县区，集中在投资少、见效快、技术含量低的行业。在一定程度上影响我市所有制结构的合理调整和完善。

(三)生态建设的体制机制不完善

我市是资源大市，但资源的合理开发利用的体制机制尚不健全，对资源的开发利用项目监管不到位。政府对生态补偿的调控手段和政策措施不完善，未能有效发挥市场机制对生态资源利用的调节作用。节能减排的体制机制不健全。

(四)对外开放的体制机制不健全

近些年，我市不断加大改革开放力度，但是发展过程中比较优势、区位优势和资源优势没有得到充分发挥，对外开放水平仍然处于低起点，资源优势仍然没有转变为产业优势。普洱市具有面向东南亚、南亚开放的区位优势，但是开放力度还不够，最根本的原因就是涉外经济体制机制不健全，在很大程度上制约我市“前沿”优势。

(五)改革工作本身还存在一些亟须解决的问题

首先是对改革攻坚重要性认识不到位，改革内容及方式不适应形势变化的要求。其次是改革的工作机制不完善，以改革促进发展的作用发挥不充分。另外还存在工作制度不健全，各县、行业改革参差不齐，改革队伍不适应新形势的要求等问题，制约着改革的深入推进。

三、“十二五”深化经济体制改革的思路

“十二五”时期是全面建设小康社会的重要时期，是应对国际金融危机、经济社会平稳转入科学发展轨道的重要时期，也是改革攻坚的关键时期。我市深化经济体制改革的主要任务，就是要结合普洱实际，紧紧围绕建设“两强一堡”和“生态普洱、和谐普洱、妙曼普洱”战略目标，在重点领域和关键环节改革中取得新突破。

(一)深化行政管理体制改革，切实转变政府职能

强化社会管理和公共服务，建设“精简、统一、效能”的法治政府、责任政府、阳光政府和服务政府。深化政府机构改革职能转变，行政管理体制进一步完善，公共财政体制不断健全，政府投资体制改革取得新突破，经济社会发展环境明显优化。

(二)完善所有制结构，增强微观经济活力

调整和完善经济布局和结构，完善国有资产监管体制。进一步改善投资环境，落实非公经济发展的有关政策法规，消除制约非公经济发展的各种障碍，建立和完善促进非公经济发展的长效机制，形成多种所有制经济平等竞争、共同发展的格局。“十二五”末实现非公经济增加值130亿元。

(三)统筹城乡发展

逐步形成以城带乡、以工促农、城乡协调发展的机制。进一步缩小城乡发展差距，农民人均纯收入年均增长12%。

(四)加强市场建设

进一步增强市场在资源配置中的基础性作用，资本、土地、人力资源等市场更加规范，社会信用体系更加完善，形成更加有利于公平竞争的市场环境。

(五)推进社会事业领域改革

理顺政府和市场的责任边界，形成经营性与公益性、政府投资和社会投资相结合的格局。社会公共服务质量和水平不断提高，就业、收入分配和社会保障制度更加完善，社会更加和谐稳定。

(六)建立比较完善的涉外经济体制

充分利用“两个市场、两种资源”、扩大“双向”开放，提高利用外资的水平。推进“引进来”和“走出去”战略，不断深化区域合作。

(七)形成促进经济社会人口环境和谐发展的新机制

坚持科学发展观，促进人口、经济和环境协调发展，大力发展循环经济，建设节约型社会。